治理容限：基层治理创新的微观机制分析

李琼 李传喜

［摘要］基层治理创新何以产生以及基层治理制度、規则、结构为何在不断变化，要回答这些问题，除了要考量环境因素，也要考量“治理创新”的技术本体。基于乡村治理变迁，以“治理技术”的微观视角提出“治理容限”这一概念，并从时空向度和效用向度构建起一个分析框架。从乡村治理变迁历程来看，任何治理技术在内生性因素、外部性因素与行动者因素影响下都会面临治理超限困境，而治理技术的自我优化与重新建构将是化解治理超限困境的有效方式。理解“治理容限”能够为一些地方过热的治理创新冲动提供“冷”思考，在基层治理改革与创新过程中，追求“良好匹配”比追求“最佳实践”更重要，也只有形成与当下的基层社会“良好匹配”的治理技术，才能使基层治理现代化更加可行。

［关键词］治理容限；基层治理创新；微观机制；乡村治理变迁

［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7608（2024）01-0067-11

一、问题缘起：一个反向思考

治理创新是近年来的一个热词，是对基层治理体制、机制、方法的结构性改革、调整与适配。然而，回顾历史我们发现，其实治理“创新”一直存在，人们总是在对社会治理模式不断做出调整。尤其近代以来，我国社会结构面临激烈的震荡和转型，所呈现出的基层治理图景比以往任何时候都更加复杂，国家和社会一直在努力地寻找能够适应社会发展变迁的基层治理模式，各种“创新”也不断涌现。“基础不牢，地动山摇”，基层治理是国家治理的基石，因而深入研究巨变时代基层治理创新的逻辑及机制是当代学者不可推卸的责任，也构成了我们认识基层治理、国家治理及其转型的理想路径［1］。

在基层治理这一宏大叙事中，我们不得不关注一个基本的议题：基层治理如何变迁及基层治理创新何以产生。徐勇在讨论村民自治实践创设及发展变迁时，提出了“价值—制度”范式和“形式—条件”范式的形成及转换命题［2］。这一范式转换也概括了当前基层治理尤其是乡村治理研究重心的转向，即由研究国家制度安排转变为研究农村社会内部需求和条件，以及“国家—社会”的互动与调适。换言之，农村社会的复杂性决定了“任何治理创新都是地方性的”［3］，这也是当前基层治理现代化研究必须面对的问题，脱离了这一基础就容易导致学理上的不自洽以及顶层设计与基层实践的脱离。因此，在乡村基层治理创新研究中，隐含了这样一个基本前提，即我们要面对乡村基层治理的现实基础。也正是在这一基础上，众多学者从不同视角对乡村治理进行了多样性的理论分析和实证研究，学界也普遍意识到了社会变迁与治理创新之间的关系：面对政治、经济、社会、文化的快速转型，“现有的乡村社会治理的制度安排及体制对提高乡村社会治理效率和促进乡村社会发展存在着局限或制约作用，因此，需要变革或创新乡村社会治理的制度与体制”［4］，即一种治理创新必须要接受当下社会的结构与环境，如果已有的创新不能适应客观的变动，就需要出现新的东西。但这些研究大多关注的是外部现实环境对治理实践的影响路径、机制以及如何变革与创新这一治理模式，而很少从创新“本体”出发考察这一创新实践为何不能适应环境变化或一项创新实践对环境具有怎样的不耐受性。

当然，也有一些学者从“本体”出发对众多治理实践、技术进行了反思，认为其都是有“限度”的，如乡镇规模扩大化的限度（项继权，2005）、草根民主的限度（蒋永甫、谢舜，2007）、民间商会参与地方治理的限度（陈剩勇、马斌，2007）、实名制作为网络治理术的限度（姜方炳，2014）、参与式治理的限度（赵光勇，2015）、道德治理的限度（叶方兴，2015）、村民小组自治的限度（项继权、王明为，2019），还有最近几年讨论颇为热烈的基于大数据、人工智能等信息技术的技术治理的限度（吕德文，2019；沈费伟，2019；彭勃，2020；张帆，2021），等等。“限度”一词对本文具有较大启发，《现代汉语词典》将其解释为“一定的范围；规定的最高或最低的数量或程度”。但是从其定义来看，其更侧重于对某一事物两级的界定或衡量。而从上述文章中也可以发现，众多学者在讨论“限度”的时候，几乎都是针对某项实践的负面性或缺陷、不足的界定，只涉及其中的一端，而无“空间”“范围”之意。另外，这些文章均从某一特定的治理技术出发讨论其具体的“限度”，分析这些技术在实践中所呈现出的不耐受性，并没有针对治理实践或治理技术的作用空间提出一个一般性的解释框架。

有学者曾针对乡村治理存在的诸多问题提出整体性治理范式，认为“有助于推动乡村治理观与治理体制机制的整体性创新与变革”［5］，但这一整体性治理范式也仅是基于乡村治理的理想类型而提出的方法论探索，无法有效回应中国乡村社会的复杂现实和巨大差异，也引起了其他学者的批评［6］。也有学者指出“概念上的或理想型的治理现代化，具有引领实践的作用，但任何所谓的顶层设计都不能罔顾基层社会的经验现实，与生活当中的社会事实离得太远”［7］。因此，本文尝试反向思考，将基层治理创新研究拉回到“治理创新”技术本体，以乡村治理变迁为视角，提出一个基于事实的分析框架，即“治理容限”，以此来解释基层治理创新的微观机制，以期为基层治理创新及基层社会秩序维系提供参考和指引。

二、治理容限：内涵界定与衡量维度

马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中对社会形态变革做了精辟概括，即“无论哪一个社会形态，在它们所能容纳的全部生产力发挥出来以前，是决不会灭亡的；而新的更高的生产关系，在它存在的物质条件在旧社会的胞胎里成熟以前，是决不会出现的”［8］。也就是说，每种社会形态都有其“容纳的限度”，这一概括也适用于基层治理模式的创新。当然，这一“容限”也需要以特定的物质条件为转移，当社会实践的发展超出了原有治理模式所能处理的“容限”时，就需要新的规则、模式出现。因此，明确治理创新的“治理容限”对于基层乡村治理创新具有一定的指导意义。本文即以静态视角尝试对“治理容限”进行界定，以期对乡村治理创新的理性化和适用性提供有益参考，并为一些地方过热的治理创新冲动提供“冷”思考。

（一）何为“治理容限”

本文将“治理容限”概括為“一种治理创新在技术上可以容纳的限度”。我们如果把上述乡村治理中的各种实践创设统称为治理技术，就可以发现在单一的治理技术与多元化治理场景之间、在技术的规范性与事实的复杂性之间存在着匹配性矛盾，这也是治理技术与治理场景之间存在的固有矛盾。这里讲的治理技术并不是狭义的“技术”或技术治理，而是各种治理工具、治理手段和治理方法的统称，是组织开展治理活动的某种策略或操作性实践活动。在理想状态下，在特定治理场景中，治理技术都会经历创设、适应、匹配、偏误、消失等多环节生命历程，这一生命历程也显示出了治理技术的一种属性空间：治理容限。如果用动态的逻辑来分析，治理创新“总是在解决老问题而又形成新问题、转变旧机制而又构成新矛盾的曲折运动中展开的”［9］。也就是说，基层治理制度、规则、结构之所以不断变化，一个重要原因是原有治理模式存在治理容限，新形势、新实践的出现使基层治理不得不突破原有的治理容限而进行“创新”。因此，“治理容限”体现的是一种实践理性或技术理性而非价值理性，同时，“治理容限”还强调空间性，不是仅限于对治理技术两级的界定，在一定的容限之内，蕴含着无数的可能。如果我们能够对“治理容限”有更加清晰的认识，就能够为基层治理创新提供一种评判标准，进而极大地提高基层治理创新的环境匹配性与有效性，从而避免过多的无效创新。

（二）治理容限的衡量维度

“容限”本身就是一个衡量和判断的标准，因此，“治理容限”也必然具有某种衡量的尺度。本文从时空向度和效用向度对治理容限的内涵进行划分，并构建了一个分析框架（见表1）。首先，从时空向度上，可以将治理容限划分为横向容限与纵向容限。横向容限指的是治理技术在现时段空间上的效能边界，而纵向容限指的是治理技术在历时段时间上的实践边界。其次，从效用向度上，可以将治理容限划分为上限和下限。上限指的是治理技术的理想化状态和价值取向，即能够实现最佳效能的发挥并使社会维持良好秩序。下限指的是治理技术的最差效能状态，必须调整或革新，否则会导致社会失序。具体而言，治理容限可以从以下维度加以界定。

表1 治理容限分析框架

1.横向容限的上限和下限

横向容限的上限即治理技术在现时段空间上的最佳效能状态，可以用扩散性、协调性、系统性和稳定性作为衡量标准。扩散性是指一项治理技术能否被有效推广和扩散，能够被覆盖地区所接受并具有同等效力，这是基层治理创新生命力的具体体现，即“创新的核心内容、主要原则和精神实质在空间上的辐射性和扩展性”［10］，能够被其他地区或兄弟单位有效地学习、复制，但并非照搬照抄；协调性是指一项治理技术能够与其他治理诸要素协调共存，在各治理领域、各环节之间彼此协调，并且能够有机耦合，实现整体功能最大化，这是治理技术有效发挥作用的基础；系统性是指一项治理技术的主体、对象、内容、目的、手段或方法等能够自成体系，同时也指该治理技术能够对现有治理模式的短板和漏洞进行针对性创新，增强治理结构的整体性和系统性；稳定性是指一项治理技术在一定时间内或者在扩散后的不同地域空间内，其效能发挥能保持稳定状态。横向容限的下限，即治理技术在现时段空间上的最差效能状态，与上限对应，可以用不可扩散性、不协调性、碎片化和不稳定性作为衡量标准，具体内涵可对应上限的相关表述。

2.纵向容限的上限和下限

纵向容限的上限是指治理技术在历时段时间上的最佳实践边界，可以用持续性、发展性和迭代性作为衡量标准。持续性指的是一项治理技术的核心技术或思想“从时间维度上表达的创新存续性、持久性问题”［11］，这是衡量治理技术生命力的重要指标，也是目前基层治理创新遇到的最大难题：对基层政府而言，创造出一项治理技术固然重要，但如何使这项创新能够持续下去更加重要。发展性指的是一项治理技术在存续过程中并不拘泥于具体形式，而是根据实践及形势条件的变化而不断调整自身形态，使自身能够始终适应环境变化的需要。治理技术并非在某一形态下持续时间越长越好，固守既有形式的持续存在很有可能妨碍创新的再生产。迭代性指的是一项治理技术在持续过程中要与时俱进，要根据实践变化的需要产生出新的治理模式，这种新的治理模式不仅要寻求发展和创新，也可以选择一些既往的治理模式，如现代社会治理对优秀传统文化中的治理智慧的发掘和利用，因此，迭代性不仅是进步和创新，也可以是一种潮流的轮回。纵向容限的下限即治理技术在历时段时间上的最差实践边界，可以用阶段性、内卷性、固定性作为衡量标准，具体内涵亦对应上限的相关表述。

3.横向容限和纵向容限的共同属性

前述横向容限和纵向容限的上限和下限均为其各自的基本属性，两者之间也存在某些共同属性，即有效性与匹配性。有效性是指一项治理技术以其特有属性，能够在特定的治理环境中发挥最佳效能并维系良好的社会秩序，实现多元治理主体的共同利益最大化，一项治理技术的价值就在于其效益的显著性，因此，这也是治理创新的终极追求。匹配性是指一项治理技术能够与地方政府的治理需求、特定场域的治理环境、治理规模以及能够承担的创新成本之间达成良好的匹配与耦合状态，这也是治理技术在“结构—功能”主义视角下的最佳状态。而横向容限和纵向容限共同属性的下限即为无效性和相斥性（错配性）。由此可见，横向容限和纵向容限的基本属性与共同属性之间具有相依相存的关系，其有效性和匹配性要依托于各自的基本属性，因此，其共同属性要比基本属性更加抽象。

三、乡村治理变迁中的治理容限：社会复杂性与对秩序的追寻

乡村治理是国家治理的基础。中国的乡村因政治、经济、文化等因素影响，在历史变迁中更显示其独特性和多样性特征。当然，学界对基层治理模式的调整也有基本共识，“通常是迫于外部环境而发生的演化，如果社会形态保持稳定，治理系统并没有自我赓续迭代的冲动”［12］。而近代以来，随着我国社会的剧烈变革，乡村治理模式也不断调整，呈现出丰富多彩的治理图景。尤其是我国迅速从农业社会向工业社会、信息社会转型，并呈现出“三级两跳”［13］的特征，每一次转型都伴随着复杂性的激增，而每一次转型也都伴随着乡村治理模式的调整和突破，但是都体现出试图通过治理模式转换在复杂性社会实践中找到维持乡村社会秩序的钥匙。从我国乡村治理模式的变迁历程来看，社会复杂性的增加也导致乡村治理在形式、内容及结构上呈现出“更迭”及“叠加”的复杂性态势。而在这种愈加复杂的乡村治理变迁中，在讨论外部环境的同时，对乡村治理模式本身加以审视就显得重要起来。在深入讨论这个问题之前，我们要从历史和现实两个维度对乡村治理模式变迁历程加以梳理，从而为我们的研究提供宏观及微观背景。

（一）历史维度：乡村治理模式的“更迭”

自隋唐以降，中国几千年封建社会中，社会结构相对稳定，乡村治理也体现出一种结构稳定性。马克斯·韦伯将中国传统乡村社会称为“没有官员的自治地区，皇权的官方行政只施行于都市地区和次都市地区”［14］，而在皇权与乡村社会之间就形成了一个权力真空，并被地方绅士们所填补，即所谓“皇权不下县，县下唯宗族，宗族造伦理，伦理靠乡绅”［15］，形成了一个具有自治性质的“士绅社会”［16］。当然，对此学界也有质疑，认为“士绅从来没有称为主体主宰乡村社会”［17］，其“甚至不是一个独立的、固定的阶层”［18］，所以，其治理作用的发挥具有一定局限性，毕竟传统封建社会还有乡里制度、保甲制度等，二者与士绅之间充满了张力。虽然保甲制度因其有利于专制国家控制乡村社会而断断续续延续下来，但从乡村治理实际发挥的作用来看，以道德伦理为依托的宗族、乡绅治理更为突出，这种儒法合一的实用主义治理理念，使这一非正式制度安排成为“官民两便的‘实体治理”［19］。而在清末内忧外患的背景下，晚清政府推行的新政开启了国家权力进一步深入乡村的序幕，甚至在20世纪前半期，“国家竭尽全力，企图加深并加强其对乡村社会的控制”［20］，或者说，走上了“现代化”的“国家政权建设”道路。这一时期，乡村治理的特征表现为“乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的‘精英结为联盟”［21］。在多种因素影响下，传统的士绅阶层消亡了，“土豪劣绅”取代了传统士绅在乡村治理中的地位，开始与政府“合谋”谋利，压榨百姓。

民国时期，为加快整合乡村社会，汲取稳定政权所需资源，不论是南京临时政府、北洋军阀政权还是蒋介石的南京政权，都尝试在基层社会推行地方自治。孙中山认为“地方自治者，国之础石也”［22］。他也设计了一套地方自治的操作内容，但并未有效实施，而且其过于追求政体的“形式民主”而忽略了国体的“实质民主”，必然无法贯彻于实践中。军阀割据时期，各地军阀为维护地区统治，也进行了各种各样的“地方自治”实验，其中，阎锡山的“山西村治”最为典型，并颁布了《各县村治章程》《村编制现行条例》《县地方设区暂行条例》等制度，获得国民政府的肯定，但其依然是在封建制度下披上“村政”外衣，并未脱离其封建专制本质。南京反动政权初期也遵奉孙中山遗训，以县为单位进行地方自治，但也仅是国家专制下的“附属品”，随着1934年国民党颁布的《修正县自治法及其实行法要点》，“地方自治”结束，而重新将“保甲制度”全国推行。南京政府实施保甲制的目的在于加强对乡村社会的政治控制，但“在保甲职务者……非借恶霸势力，鱼肉乡民，即持巨族力量，垄断一切。于是优秀者皆退避三舍，而不与为伍。有劣迹之主任保长，虽欲去之而不能”［23］。因此，南京反动政权治下的基于专制与剥削的保甲制不可避免地走向了失败。杜赞奇对这一时期中国乡村治理的研究表明，“国家政权建设并没有有效地改造传统中国的基层治理体制，却破坏了权力的文化网络，并最终使得国家政权建设成为国家经纪体制内卷化”［24］。

新中国成立以后，为了巩固新生政权，党和国家也开始加强对乡村治理的探索与实践，尤其是经历了土地改革和一系列政治运动，彻底改变了我国乡村社会的经济和政治基础，乡村治理呈现出另一番面貌。虽然在新中国成立初期曾短暂实行过农会及“乡—村”政权组织，但整体而言，我国在这一时期的乡村治理最具代表性的是两个阶段，即人民公社和乡政村治。人民公社通过“政社合一”的模式加强了对农村生产和生活资料的控制，实现了对乡村社会的强有力控制，也打破了乡村社会原有的权力文化网络和制度网络，使广大农民走上了集体化道路，并重新塑造了新型国家与农民之间的关系，国家对乡村的行政性整合取代了传统社会以家族血缘关系为纽带的整合，总体性乡村社会开始形成。但经过几十年实践后，人们发现集体化的人民公社越来越不能适应社会生产力发展的需要，违背了经济和社会发展的客观规律。1978年，安徽省小岗村的分田到户开启了家庭联产承包责任制的进程，人民公社名存实亡，乡村地区治理出現了一定程度的真空。为了解决人民公社取消后的无序、混乱状态，1980年，广西壮族自治区合寨村村民首创了全国第一个群众自治性组织“村民委员会”，1982年《中华人民共和国宪法》对这一组织地位的合法性予以明确，随即在全国推广开来。1983年10月，中央发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，撤销原来作为国家政权在农村的基层单位人民公社，建立乡、镇政府，作为基层政权。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布，广大农村实行村民自治。自此，“乡政村治”模式正式确立，并一直延续至今。

（二）现实维度：乡村治理创新的“叠加”

“乡政村治”建构了当代中国乡村治理的基本格局，其适应了社会生产力发展的需要，并具有极大的经济、政治意义。尤其是村民自治制度的建立，在中国民主政治实践中具有划时代意义，有学者将其称为“一场静悄悄的革命”［25］。与人民公社体制相比，村民自治的一个重要内涵是农民自主性参与村务管理，而非单纯的政治动员，而且其也可以作为“参与更大范围公共治理的基础和条件，由自治通向民主”［26］。总体而言，村民自治制度被赋予厚望。但是在实践中，人们发现，村民自治制度并非完美，其实际运行状态与制度设计之间存在相当大的偏差，日益明显的乡村社会复杂性和多样性使村民自治制度无法发挥其应有的效能，尤其是随着农村空心化、老龄化、村“两委”矛盾、村庄微腐败、宗族、村“两委”行政化等诸多问题复杂交织，再加上20世纪90年代末和21世纪初“三农”问题凸显，村民自治并没有真正成为决定乡村治理状况的决定性力量，“在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度不过是浮在乡村治理水面上的一层油：看似热热闹闹，实则没有作用”［27］，也有学者认为“村民自治已经走进死胡同”［28］。但是，放眼全国，可以发现村民自治并非一无是处，在很多地方的村庄运行得很好。徐勇、邓大才等学者指出，村民自治不能有效实现，“关键在于没有考虑村民自治的条件，没有根据具体条件来选择自治形式”［29］，邓大才也从村民自治的社会基础视角提出了利益相关、地域相近、规模适度、文化相近、群众自愿等村民自治有效实现的条件［30］。

同时，村民自治作为一种群众实践活动，也符合现代社会民主价值取向，具有较强的内在价值和生命力。而由于社会复杂性和多样性，各地也积极在村民自治的制度框架下探索新的实践形式，一大批学者开始以“乡村治理”的视角开展相关研究，丰富和拓展了乡村治理的研究领域。但从其性质看，如今的各种各样的乡村治理创新其实都是在村民自治基本制度架构基础上的创新“叠加”。一方面，地方政府在考核指挥棒的引导下，产生了强烈的创新冲动以谋求“政绩”，甚至产生了众多不切实际的“拍脑袋”创新或为“创新”而创新，碎片化、形式化、孤岛化特征明显。这些“创新”也往往如昙花一现，主要领导注意力转移或调走后，自然“人走政息”。另一方面，不可否认的是，面对乡村社会出现的新情况、新问题，很多地方也在探索有效解决方式，并产生了许多卓有成效的创新实践，如浙江省温岭市的民主恳谈、海宁市的小微权力清单、桐乡市的三治融合、武义县的村务监督委员会等，这些创新实践都为村民自治制度提供了有效的补充和完善。另外，诸如积分制、社区议事厅、“四议两公开”、村民议事会等各式各样的创新层出不穷。一些政府部门也都热衷于推进各自部门、条线的创新“下乡”，但其背后也充满了各种“隐忧”。

从上文来看，在历史与现实两个维度上，乡村治理都体现出治理模式的不断变化，尤其是当下，乡村治理创新不断涌现。那么这些变化与创新何以产生、何时产生，又该如何分辨真创新与伪创新？对这些问题的回答除了要关注治理创新的“条件”，也需要我们回归到治理“技术”本身来考察，尤其是在社会复杂性不断增加的前提下，乡村治理将面临更大的挑战。而乡村治理变迁实际上就是在特定社会条件下对某项治理技术所含治理容限的适应与突破的循环中不断发展的过程。因此，详细考察治理创新“技术”的“治理容限”就更显必要，能够为推动乡村有效治理提供有益的指导。

四、走出治理容限：治理超限及其化解

治理容限是一个客观的状态，难免会随着社会实践的变化而不断出现对治理容限的挑战和突破，这也意味着出现了治理“超限”，而治理容限的突破和治理超限的化解是基层治理不断发展变迁的前提。在基层治理中，始终存在着“容限—超限—新容限—新超限”的内在逻辑，也正是社会日益复杂的治理需求与现有治理体制、模式之间的固有矛盾为社会治理创新提供了源动力。

（一）治理超限及其诱因

基层治理中必然会出现社会实践的变化超出了某种治理技术所能处理的容限、现有治理技术无法有效解决新问题的情况，我们将这种情况称为“治理超限”，即超出了治理技术的“下限”。当然，治理超限并非绝对状态，而是一个在多重因素影响下的相对状态。从前文对乡村治理变迁历程可以看出，无论是空间维度的横向容限还是时间维度的纵向容限，都会面临治理超限困境，尤其是近年在乡村治理领域涌现大量的低效创新、无效创新甚至“伪创新”。这些治理创新从技术角度的“超限”诱因有以下三个方面。

1.内生性因素

一项治理技术的创设、应用总是在一定的历史条件下进行的，因而难免具有设计的时效性及历史的局限性，在某一时段、某一治理场域中适用、有效的治理技术在另一个时段、另一个治理场域中就不一定适用和有效。在乡村治理创新中，治理技术的地域性特征明显，对“社会土壤”要求特别高，只有在一定的“社会土壤”中，乡村治理的实现形式才是有效的［31］，因此，就会出现一项治理技术在原创地能够起到有效治理作用，而一旦扩散出去，其治理效果就大打折扣的情况。在自下而上的治理技术“创新”中，主导者经常会受到自身视野的局限，只看到本地区、本部门的利益和需求，无法做到统筹协调。另外，自上而下推行的创新虽经历了地方试点，而地方经验一旦被相关部委通过标准化推广到全国，就往往因“土壤”不同、资源有限、关注度差异等原因流于形式与应付，无法发挥其应有成效。

2.外部性因素

外部条件的变化是治理技术超限的助推剂，是导致治理技术超限的直接原因。首先是经济社会结构变迁。工业化、城镇化、市场化大潮给乡村社会带来巨大的冲击，“‘大流动形成的乡村空巢社会、后税费时代的新农村建设、后乡土中国的‘法礼秩序”［32］以及信息技术的突飞猛进等现实基础使当前乡村治理面临前所未有的复杂性挑战，对乡村治理的要求越来越高。而乡村治理模式作为上层建筑，往往是滞后于经济社会变迁的，而且变迁的快速性经常使既有的治理技术捉襟见肘。其次是制度因素。当前，社会建设在国家治理语境中具有越来越重要的地位，在一定程度上，地方政府也面临竞争赛道由经济竞争向治理竞争的转换。但在压力型体制与锦标赛体制下，治理创新成为获取政绩的有效途径，治理创新被当作政绩竞争的工具，并陷入对创新“数量”“声誉”“工程”的竞争中［33］，导致治理创新重形式而不重成效，衍生出“概念性”“标签式”“符号式”等创新偏差［34］，很多创新仅停留在文本层面，在推动落实过程中也多是“以文本应付文本”，治理创新变成了政府政绩宣传的话語工具。

3.行动者因素

行动者的参与意愿对治理创新能否有效发挥具有重要作用。从地方政府来看，行政官僚往往具有一定程度的经济人自利倾向［35］，并追求各自部门及个人利益的最大化，尤其是在愈加严格的问责制及政治晋升压力的影响下，地方政府及乡村往往出于这种“理性化”的自利倾向，更加侧重于选择政治风险较小且见效较快的技术创新，而不会轻易触碰政治风险大且见效慢的制度性创新，更加侧重于蜻蜓点水式的形式创新，而不会选择真刀真枪的实质创新。而“在有效性不足的情况下动员公众参与社会治理则会削弱公众的效能感，从而进一步损害治理创新的合法性”［36］。另外，行动者的技术惯性与改革惰性也会导致治理技术超限，这也与行动者对社会实践变迁的敏感度有关。沃克在研究创新扩散时指出，“人口（社会经济）和政治因素是创新的更重要的先决条件，更富有和更有竞争力的州更具创新性”［37］。同理，经济越发达的地区，治理主体对治理技术超限更敏感，而且突破治理超限的意愿更强烈，而经济越不发达的地区，治理主体的技术惯性与改革惰性越强，变革的意愿更低。

（二）治理超限的化解

有学者将地方政府创新分为危机型和发展型两种［38］，与之相应，治理超限的化解也存在两种动力：外在压力的驱动和内在变革的推动。外在压力的驱动指的是在如“自上而下的政绩考核、自下而上的公民诉求、来自横向的府际竞争”［39］等压力下不得不“求变创新”；内在变革的推动指的是基层治理主体在地方治理过程中，以基于前瞻性的内在动力驱动其主动变革。但不管来自哪种动力，都包含对现有治理技术的审视与效益评估，从而对即将或已经“超限”的治理技术及时进行调整，以化解治理技术与治理需求之间的“异步困境”［40］。以乡村治理为例，本文认为乡村治理超限的化解方式有以下几种。

1.治理技术的自我优化

治理技术的自我优化指的是针对不同的治理环境和时代背景，及时对治理技术的某些属性加以调整和优化，使其能够适应不断变化的外部条件，持续发挥有效作用，从而提升其生命力并延长其生命周期。这种自我优化往往是在治理创新扩散或边际效应下降的过程中进行的，并且是在创新的核心内容、主要原则和精神实质不变的前提下，对具体形式及内容进行的调整和优化。

（1）治理形式的优化，如基层协商民主的形式优化。基层协商民主是“在县级以下的乡镇、行政村和城市社区等范围内，不同的行为主体，包括基层党组织、基层政权组织、自治组织、社会组织、农村经济组织以及公民个体等，围绕涉及各方面利益的公共问题，通过广泛参与、协商对话形成共识的民主形式”［41］。在基层协商民主创新的过程中，各地根据自身情况发展出了许多新的形式：民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会等［42］，并且在同一个地区，基层协商民主的形式也在不断变化，如温岭市“民主恳谈”，从最初的“农业农村现代化教育论坛”到“民主恳谈会”，从思想政治宣传到决策型民主恳谈再到参与式民主恳谈（行业工资集体协商、参与式预算恳谈），充分体现了协商民主这一治理技术的自我优化。

（2）治理内容的优化，如村民自治制度的内容优化。村民自治是“一种民主化的乡村整合方式”［43］，其最初的载体——村民委员会，是为了解决人民公社取消后乡村治理真空及失序的问题而产生的，因其具有显著的社会民主的特点，国家将其在全国推行，以重建乡村治理机制。虽然1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》提出了“三个自我”即村民自我管理、自我教育、自我服务，1998年，《中共中央关于农业工作和农村若干重大问题的决定》又进一步提出了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督“四个民主”，但是，在实践之初，很多地方依然把村民自治简化为选举，认为“选举即民主”，结果导致农村出现“一言堂”“一支笔”、腐败及农民权益受损等现象，使“村民自治在农村治理中一度‘失落”［44］。所以，“村民自治还不是一种完整或完善的民主。应让村民真正拥有基本权利，加大对‘民主决策、民主管理和民主监督等民主措施的落实力度，至少与落实‘民主选举的做法具有同等的重要性”［45］。在“后选举时代”［46］，随着对农民参与的重视，民主决策、民主管理、民主监督等方面得到充实和完善，涌现出诸如“民主决策五步法”“四议两公开”“村务监督委员会”等自治实践。同时，在乡村社会复杂性及对法治社会建设的背景下，桐乡市发展出了“自治、德治、法治”“三治结合”的治理模式。另外，随着信息技术的发展，有些地方提出了“自治、德治、法治、智治”的“四治结合”模式，这些都是在既有的村民自治制度框架下对治理技术的调整和创新，并使村民自治制度更加完善。

2.治理技术的重新建构

治理技术的重新建构指的是治理环境及治理实践的变化超出了特定治理技术的“容限”，或者在现存制度安排结构内无法获取“主体期望的最大潜在利润”［47］或成本大于收益时，治理主体“另起炉灶”，重新建构一个全新的治理技术。正如熊彼特所言，创新就是一种“创造性破坏”，意指创新不断地从内部破坏旧的结构而代之以一种新的结构［48］。当然，在基层治理实践中，也不乏“为创新而竞争”［49］，出现“绕开存量，走增量”［50］的治理创新逻辑。当前，我国基层治理逻辑已经从“总体支配型”转变为“技术治理型”［51］，大量原有的治理模式已无法满足新的治理需求，地方政府和乡村也在不断重新建构起新的有效的治理技术以替代原有治理技术。

（1）新技术的建构，如基层规则治理、项目制、清单制等。张静通过对两个互不信任群体达成合作的分析，指出“情况的变化超出了XW村宗堂决策所能处理的容限”［52］。她指出，在公共事务的处理中，以“村民议事厅”为代表的正式规则取代了传统的“宗堂决策”，通用社会资本取代了特殊社会资本，用制度规则的突破进行了治理技术的再造。另外，如项目制突破了以单位制为代表的原有科层体制的束缚，在行政体制内再造了一种增量，并通过分级治理机制使从中央到地方的多种体制都积极运转起来，其也被称为“一种新的国家治理体制”［53］。而“项目下乡”带去的不仅是资源，还有为确保资源利用的合理性而附加的各项规则，“在当前自上而下的规范要求下面，村干部的工作或村级治理变得越来越规范化、标准化、专门化、程序化，与之相适应的是村部的正规化，村干部的坐班化、脱产业、职业化”［54］。再如清单制作为一种治理技术，“能够通过清晰界定治理主体的权责边界和行动空间，促进政府职能的转变”［55］。

（2）“傳统”的回归，如村规民约、新乡贤等。传统并非某个固定的“过去”，它也参与建构“当下”，并可以作为积极有意义的组成部分［56］。党的十八大以来，习近平对中华优秀传统文化高度重视，他指出博大精深的中华优秀传统文化是中华民族最深厚的文化软实力，是我们民族的“根”和“魂”，如果“抛弃传统、丢掉根本，就等于割断了自己的精神命脉”［57］。中华民族在几千年历史中积累了丰富的治国理政的智慧和经验，习近平也曾强调，“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”［58］，并要进行创造性转化和创新性发展。由于一些历史性原因，我国一些优秀的传统治理技术被湮没了，但随着社会复杂性的提升和乡村社会治理的困境，传统社会中的“简约治理”［59］越来越显示出其当代价值。党的十八届四中全会提出“发挥市民公约、乡规民约等社会规范在社会治理中的积极作用”，2014年至2018年的中央一号文件都提出要“要创新、培育新乡贤文化”“积极发挥新乡贤作用”。各地也纷纷开展乡规民约制定、新乡贤回归等实践，这些传统治理技术重新返回了乡村治理场域，并发挥着积极的“辅治”功能。

五、结语

当前，中国正处于激烈的社会转型期，广大乡村社会发展更面临着前所未有的挑战，要治理好快速转型的乡村社会，维护好乡村社会发展和社会秩序，就需要不断地创新乡村治理。 因此，2014年中央一号文件提出要“探索不同情况下村民自治有效实现形式”，2017年的《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出要“强化问题导向和底线思维，积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新……破解城乡社区治理难题”，2019年的《中国共产党农村工作条例》指出要“加快推进乡村治理体系和治理能力现代化”，2021年的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出要“提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这些文件都为探索乡村治理有效实现形式提供了政策依据，更是强调以问题为导向，给基层乡村提供了治理技术创新的极大空间。但在治理创新过程中，我们也要关注治理技术本身的“治理容限”，从而为创新主体提供理性的“冷思考”，不至于使其陷入盲目而狂热的“创新”冲动中。本文对“治理容限”的关注并非要让治理创新主体消极应对，而是要利用对“治理容限”的理解，对不适应治理场景的技术及时做出调整甚至革新，以达到治理技术与治理场景的“良好匹配”。

当前，一些地方政府在治理改革与创新中呈现出过于追求“最佳实践”的倾向，其出于政绩或压力，往往一项创新技术创设以后，便大量地向其投入资源和注意力，以使该项创新能在尽快时间内展示出最佳效果。但这种做法忽略了治理环境、体系与技术相互之间的协调性与系统性，所以其生命力往往不强。随着社会复杂性的增加，基层治理的场景越来越多元化，不同的治理场景需要不同的治理技术。我们要认识到，“治理目标、内容和技术之间是一个复杂的匹配关系”［60］，而匹配程度能够决定治理技术的成功与否。这也在一定程度上决定了治理技术是存在“治理容限”的，在治理过程中，治理技术与环境的偏差不能超过某一个“阈值”，否则，就会导致治理失效。所以，在基层治理改革与创新过程中，不可能同时追求所有最好的状态，要实现“善治”，追求“良好匹配”比追求“最佳实践”更重要。也只有形成与当下的基层社会“良好匹配”的治理技术，才能使基层治理现代化更加可行，这也是理解“治理容限”的意义所在。

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［责任编辑：赵瞳］