基层事业单位全面预算管理浅议

□文/韩丽娟

（江苏里下河地区农业科学研究所 江苏·扬州）

［提要］ 在预算改革背景下，基层事业单位要以全面预算管理为导向，合理调配资金，在保证资金使用效率的同时提高单位内部管理水平，实现有序发展。基于此，本文首先阐述基层事业单位加强全面预算管理的价值及意义；其次分析目前基层事业单位全面预算管理现状及问题；最后提出相对应的改进建议。

十九大报告提出预算改革的目标和核心内容：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。国务院印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》也提出了规范预算支出管理、严格预算编制管理、强化预算执行和绩效管理、增强预算约束力等要求。在此背景下，基层事业单位如何进行全员参与、全面覆盖、全过程管理的预算显得尤为重要。

一、基层事业单位实施全面预算管理的意义

（一）有利于提高基层事业单位资金使用效率。在全面预算管理工作进行预算谋划时，基层事业单位各部门要合理地规划在未来一年可能发生的收入和支出。管理部门进行汇总审核汇报，由单位领导层集体讨论下一年的规划，并结合现有的单位实际进行资源的合理分配，以共同的管理目标为导向，以更有效的方式发挥单位资金的使用效率。

（二）有利于提高基层单位内部管理水平。全面预算编制填报时需同时上报单位各部门的预算绩效目标，各部门要对照这些绩效指标完成相应的年度目标，对各部门的人员相关行为产生一定的管理和监督作用，进而改善单位的内部治理环境。同时，借助于信息化的手段，相关全面预算管理信息共享共用，优化资源配置，节约单位管理成本，提高单位的运转效率。

（三）有利于基层单位绩效目标的实现。全面预算管理以绩效目标为导向，是现代管理手段之一。在管理层进行资源分配时，总体预算可以作为管理层做出决策的一个重要依据，帮助管理层对单位的总体发展规划做出合理的预判。各部门可以对照本部门全面预算绩效考核目标，制定与这些目标相关联的人员考核与激励指标，调动人才的主动性、积极性，确保绩效目标的最终实现。

二、基层事业单位全面预算管理现状

事业单位由于自身性质的原因，资金来源复杂多样。当前，不少基层事业单位不仅有通过国库下达的财政性收入，包括事业经费和部分重点项目经费，还有通过自己实力争取的竞争性项目经费以及成果转化取得技术转让技术服务收入等。支出上，事业单位除了必要人员费用和运行保障费用之外，还有科研项目支出等。由于经费来源多样，项目支出有着不同的经费管理办法，从预算的编制到执行都较为复杂。除了客观上的一些原因之外，比如竞争性项目收入以及成果转化收入很难准确预估、专业人才缺乏等方面的原因，主观上全面预算管理意识不高，使得全面预算管理有一定困难。

（一）全面预算管理意识淡薄。目前大部分基层事业单位对全面预算管理认识不足，意识淡薄。从管理层到基层员工，都片面地认为全面预算管理工作跟自己无关，只要财务人员参加就可以了。对全面预算管理的概念理解不深，预算编制敷衍了事，预算执行流于形式。大部分基层事业单位的管理层仍然认为全面预算管理工作就是财务人员进行预算编制的工作，没有专门成立预算编制领导机制，缺乏制定相应的制度约束。有的即使有领导机制，也形同虚设。甚至有些基层事业单位由于人员编制紧张，从预算编制到最后执行管理都是财务人员一手办。单位职工对预算工作没有正确的认识，更没有参与。财务人员受制于本专业的限制，业财融合度不高，加上没有领导层的统筹把控，预算编制脱离实际，后期无法执行，预算目标无法达成。

（二）全面预算编制质量不高。目前部分基础事业单位预算的编制都是由财务部门根据以往年度的收支情况，独立完成编制工作。有部分单位也由各部门先报送相关数据，财务部门再进行简单的汇总编制。编制缺乏对一些科研项目可行性和必要性进行调研论证，以尽量多争取点资金的心态编制预算，又或是由于财务人员谨慎保守，填报相关项目预算资金过少。对于一些竞争性项目偏多的单位，科研项目经费的预算，更是要进行可行性的论证，提高预算编制的准确度。若预算编制工作只是简单地编制或是汇总各部门报送的数据，没有结合单位实际情况统筹规划，就会使编制的预算缺乏实际可执行性。

（三）全面预算执行不到位。全面预算管理的概念是需要从预算谋划、编制、分解、执行、监督、考核建立的一套完善的体系做支撑，确保全过程全员参与并实施到位。但目前大部分基层事业单位的业务部门人员参与极少，整个过程大部分都是财务人员在操作，财务人员不懂具体的业务工作，很难将预算进行细分解。有时候即使有预算分解，也基本上按照以往的经验，并没有统筹考虑。具体任务的细分不到位，预算执行责任难以落实。

没有建立预算监督机制，财务人员单独编制的预算，业务人员难以执行。不少基层事业单位的业务人员不能按照预算编制执行，超预算支出或随意调整预算的行为屡见不鲜。没有建立预算后期考核体制，就没有相应的激励机制来调动大家的积极性，进而影响预算管理的实施效果。

（四）全面预算管理专业人才缺乏。基层事业单位由于受编制数的限制，在引进人才时首先考虑业务部门的人员，管理方面的人才严重缺乏。部分单位管理层存在重业务轻管理的现象，财务人员的工作缺乏专业人才的培训和指导，业务水平得不到提升，工作效率低。甚至有的基层事业单位受部门设置限制，没有专门的财务部门，更谈不上专业的预算管理人员，有的单位即使有专门的财务部门，人员数量也有限，每个财务人员的工作量大，没有专门针对全面预算管理工作的人员。再加上基层事业单位的薪资待遇以及办公条件环境等因素受限，这些基层单位难以引进懂得财务管理以及信息化管理等方面知识的综合型人才。

三、基层事业单位全面预算管理优化策略

单位的日常管理离不开全面预算管理，且全面预算管理应该贯穿其整个过程中。基层事业单位要科学系统地实现全面预算管理。首先，要提高全员对全面预算管理的认识，明确其相应的组织机构及职责；其次，要制定相应的预算管理制度，根据相应的制度流程，完成预算的编制与分解下达工作；再次，强化预算执行的控制，对于确有需要调整的事项需按照程序履行审批手续后再调整；最后，加强全面预算管理的人才队伍建设，提高预算管理工作的效率。

（一）提高全面预算管理的认识。全面预算管理工作是整个单位全员参与全过程的工作。从单位的领导层到各部门所有人员都应该强化预算管理的意识，改变传统的预算管理观念。

基层事业单位的领导首先要提高对全面预算管理工作的认识，积极参与并主要协调全面预算管理工作。财务人员应及时并多次对业务人员进行预算相关制度和政策的宣传和专题性培训，灌输全面预算管理的理念。单位的管理层应鼓励单位的财务人员定期参加培训，及时更新相关政策信息，强化专业性人才的培养。同时，财务人员培训学习后，应总结思考，并对单位的其他人员进行及时宣传讲解。

全面预算管理过程包括立项、论证、实施，资金管理、绩效评价，每个环节都需要全部门全员参与，由领导进行统筹协调安排，形成管理合力。加强沟通，减少摩擦和矛盾，制订详细的预算方案，为基层事业单位全面预算管理顺利实施提供保障。

（二）明确预算管理机构职责。基层事业单位实施全面预算管理，需要明确全面预算管理组织机构以及各个机构相应的职责。基层事业单位按照“统一领导，分级管理”的原则，结合目前的实际情况，建立预算管理组织框架。首先，形成以预算管理小组为全面预算管理的最高领导决策机构，明确单位主要负责人为组长，由领导班子成员组成。具体负责预算收支总目标以及预算编制草案的审批，对预算重大事项的调整进行决策，审核预算考核机制以及预算绩效评价机制等工作。该决策机构要进行统筹协调，确保预算体系的整体运转。其次，各个中间管理层，由单位财务部门负责人以及各部门负责人组成，具体负责单位总预算目标的分解、预算方案设计、预算编制的步骤以及程序的制定，向预算管理小组定期汇报管理工作情况，协调监督各部门的预算执行活动，对偏离预算目标的活动及时纠正。中层管理层是决策层和基层预算执行操作层的桥梁，起承上启下的作用。最后，基层执行操作层由各部门的职工组成。具体按照制度以及流程完成各个环节的任务和目标。如完成本部门的预算编制、按照年初预算的分解执行预算目标任务、对确需进行预算调整的项目及时提出预算调整请求、定期或不定期地汇报预算执行情况等。

（三）制定全面预算管理制度。推行全面预算管理不仅需要严格遵守有关法律法规的相应规定，基层事业单位还要制定本单位可操作执行的制度。很多基层事业单位在全面预算管理实施过程中没有制度保障。全面预算管理制度的制定需要基层单位领导带头开展，建立全面预算管理的组织，由这个组织进行相应的统筹安排。

预算编制是执行预算的基础，而预算监督则是执行预算的保障，二者缺一不可。预算编制要有相应的管理制度，如编制的范围、编制的方法以及编制的工作流程等，在管理办法中要明确。预算的执行首先要规定各个部门的权责，监督考核部门按照各部门权责制度做好监督考核工作，杜绝贪污腐败现象的发生。明确预算考核相关的量化性考核指标，细分到每个部门、每位职工，以便在年底绩效考核时对相应的部门和职工进行奖惩，进而激励每位职工积极参与全面预算管理工作。

（四）强化全面预算执行的控制。基层事业单位预算执行之前应该首先进行预算指标的分解，分解到单位内部各个部门、各个岗位以及流程的各个环节。预算的执行要根据预算分解情况进行。单位的预算执行应严格按照相关规定进行，无预算拒绝列支，超预算或者预算外的资金支出，必须先严格审核其必要性以及与单位预算目标的相关性。单位应对全面预算实施动态的管理，结合现阶段信息化手段，对于预算执行过程中发生的偏离情况及时反馈跟踪查明原因，并整改和修正，保证预算目标的实现。财务人员应对单位所有预算执行定期进行分析，对于执行进度不合理的以及预算执行有偏离的，要召开相应的座谈会，共同分析其原因，业务人员要针对这些问题及时采取有效的处理措施，避免年底突击花钱的现象。对于预算执行过程中发现的如资金支付不规范、采购过程不规范的，财务人员要及时提醒改进，加强相关过程的业务培训，强化监督管理，以提高资金的使用效率。基层事业单位的预算方案一经确定，原则上不得随意调整。但是，在执行过程中因一些不可抗逆等原因造成的需要调整预算的，相关部门需要严格按照相关审批流程进行重新申报审批，审批后再对预算做出及时的调整。严禁未经审批随意调整预算。

（五）加强全面预算管理人才队伍建设。专业人才是全面预算管理工作的重要保障，有条件的基层事业单位需要通过相应的激励政策积极吸引财务管理方面综合素质高的人才，组建素质过硬的全能性人才队伍。对于部分基层事业单位来说，受各方面条件限制的情况下可以考虑对单位现有人员进行培训，例如选取现有本身具备一定财务知识的财务人员，可以单独对其进行相关预算管理方面的培养，这些财务人员将培训的知识消化吸收后，还要做好宣传讲解工作。人才的引进培养之后，基层事业单位还要面临留住人才难的困境。因此，基层事业单位需建立一套完善的人才培养管理体系。

人才队伍的建设离不开培训，在预算编制之前，可以先对全员开展相应的培训工作，以便加深对预算管理工作的理解，统筹谋划各个部门的预算。培训的方式可以多样化、多形式的，如内部培训、外部培训，定期培训、不定期培训，集体培训、个别培训等。因预算管理需要大量的数据支持，为方便员工沟通交流，有条件的基层事业单位还应加强数据化信息管理人才队伍建设，以对整个单位的预算信息进行统筹管理，提高全面预算管理工作的效率。

（六）加强全面预算管理信息化系统的构建。在财政部发布的《预算管理一体化规范（试行）》背景下，基层事业单位要积极探索全面预算管理信息化构建的途径。基层事业单位首先要对财政部门相关的技术类、业务类的规范以及相关要求进行深入的分析学习。在学习的基础上，结合单位内部控制管理制度，梳理出本单位内部的业务流程，为后续的信息化建设流程设计打下坚实的基础。同时，可以聘请有资质的第三方信息化软件开发公司，在单位内部进行信息系统环境构建以及对相关人员进行操作培训。将单位内部的制度以及业务流程嵌入信息化管理系统内，不断强化对预算管理工作的规范实施，实现以技术控制业务。最后还要加强信息化的安全防护，为确保单位信息化系统的平稳运行和数据安全，需加强日常的网络安全防护工作。可以成立网络安全管理小组，并制定网络安全管理规章制度以及相应的业务流程，日常的安全管理有组织管理，有责任到人，使得网络安全管理高效有序。与第三方开发公司商讨，制定适合本单位个性化的安全防火墙、入侵检测系统、漏洞扫描等技术手段，对网络进行实时监控与维护。同时，加强用户权限管理，单位操作人员严格保管自己的用户名和密码，设置分层次的用户权限以及审批程序，并严格控制用户访问权限，避免非法操作和信息泄露，确保相关信息安全。

全面预算管理信息化系统的构建，需要全面预算管理制度作为支撑，突出重点工作的保障需求，控制资产合理化配置，从而提高单位各项资金的使用效益。另外，要提高全面预算管理工作，可以利用预算信息化技术手段重点把握全面预算管理的薄弱部分，找出问题原因所在。在此基础上，建立单位内部各部门联动机制，在各部门之间及时协调沟通，定期召开相应的会议，阶段性总结全面预算管理工作，对当前预算管理信息化中发现的系统的以及业务的难以解决的问题，应集思广益，共商解决之策，以高效地优化全面预算管理工作。