林草单位内部控制存在的问题及对策分析

雷丽媛

酒泉市林果服务中心 甘肃 酒泉

一、引言

林草领域是建设生态文明和美丽中国的重要阵地。林草单位是生态环境建设中的重要发起者、推动者和实施者，对加快我国林草建设、生态环境建设乃至确保经济可持续发展具有重要影响。但从目前运行管理情况来看，部分林草单位内部控制工作存在一些问题，比如顶层设计不足、制度失灵、考核体制僵化、内部控制氛围不够浓厚等。因此，有必要通过有效的内部控制手段对林草单位进行流程再造，规范林草单位各项管理工作，确保林草单位的正常运转和持续稳健发展。

二、林草单位内部控制概述

内部控制指的是单位为了实现自身的运营管理目标而采取的自我调整、约束、规划、评价的一系列方法、手段和措施。林草单位内部控制工作的主要目的，从微观层面来看是保证林草单位会计、财务等重要信息资料的正确性和可靠性，确保机构的可持续稳健运转；从宏观层面来看是为了保护林草资产的安全完整，确保国家生态政策得到有效落实。

在我国现有行政管理体系中，林草单位的资金来源基本上为各级财政拨款。因此，从监管层面来看，林草单位内部控制的重要作用在于加强政府对林草单位预算内资金使用情况的监管，保护林草单位国有资产安全。从操作流程来看，主要是通过健全林草单位内部控制各项制度规范，明确林草单位会计人员相关职责划分，进而从制度上对林草单位的会计、审计等工作进行保障，以期实现业务林草单位会计信息的透明化，全面防范财务风险。

目前，随着国家对生态系统保护越来越重视，全国生态日的设立更是开启了新时代生态保护的新序幕，也是林草单位内部控制工作开启新征程的重要标志。从实际意义来看，林草单位内部控制工作是一项本单位针对各运营、管理环节重要工作制定的一套系统性规划措施，其工作成效的好坏，一方面直接关系林草单位在实现预定目标、规避风险、保障财政资金安全等系列重要工作的成效，也关系着林草单位能否全面、客观、清晰地反映本单位财务、预算执行等重要信息，进而影响林草单位内部各项经济活动的合规程度。另一方面，在反腐高压态势下，内部控制工作也对林草单位内部腐败行为也会产生直接影响，高质量的内部控制工作将从源头上消除林草单位的内部风险隐患。

三、林草单位内部控制存在的问题

1.内部控制顶层设计缺乏系统性

从领导班子配备情况来看，目前我国大部分林草单位内部控制工作由分管财务工作的副职主管。部分林草单位的分管领导在财务等专业方面相对精通，但往往缺乏相应的内部控制工作经验。这种安排很容易导致林草单位内部控制工作在顶层设计上缺乏系统性。这种设计映射到内部控制工作中，具体人员的安排、制度的设计往往循规蹈矩，满足于制定相应的手册、文件和制度，更新情况严重滞后于实际发展形势。即便如此，在实际内部控制考量中，也往往停留在“制度上墙”、检查留痕等方面，不可避免存在有章不循、执法不严等情况。在专项审计中，也容易出现以种种借口对制度执行打折扣的情况，使内部控制制度失去应有的刚性和严肃性。

2.内部控制评价体系不健全

第一，林草单位无论规模大小，在部门设置上和人员配备上，往往是贪多求全，在部门之间内部控制职能的制约、员工之间岗位的不兼容设置等方面，往往缺乏内部控制环境的测试和验证，导致很多林草单位涉及内部控制的工作流程虽然看上去完善，但是约束性不足。

第二，与其他单位类似，在目前工作业绩评定考核压力下，林草单位也或多或少存在重业务、轻内部控制的情况，尤其是在重点项目与现有的财务、风控等制度存在不一致甚至发生冲突时，往往会受到人为干预，从管理层到员工的内部控制意识不足，对内部控制的实施效果产生较大制约作用。

第三，内部控制制度建设也不尽合理，造成内部控制体系不够完备。受顶层设计影响，部分林草单位领导对内部控制的认识太片面，甚至单纯地认为内部控制仅仅限于约束本单位资金的使用，林草单位内部控制制度建设上往往有较强的领导偏好。部分林草单位内部控制制度在设置上存在与其他制度交叉影响甚至混淆的情况，在制度执行中存在以其他制度代替内部控制制度、以其他检查结果代替内部控制检查结果的情况。

3.内部控制监督手段不足

在部分林草单位实际工作中，受顶层设计及内部控制环境不足的影响，内部控制监督机制的客观性无法保障。部分林草单位未建立有效的风险评估机制，难以对本单位各项经营管理工作可能面临的风险情况进行全面把控和预警分析，风险评估工作的价值无法发挥。部分林草单位的监督管理工作过多地依赖于外部审计监督，这种情况会造成自身的内部控制职能在系统内“失灵”，将原本应在内部独立开展风险情况评估检查的职能外移，既无法及时监测内部风险，又容易产生外部审计道德风险。

在大数据、智能化背景下，林草单位内部控制工作必须充分借助科技赋能，依托信息技术提高内部控制全流程监测、预警和反应效率。目前，多家林草单位在内部各职能部门之间仍然存在“信息墙”，沟通不顺畅、数据传输不及时是一种常态，加上信息的收集、加工、分析过于依赖手工，庞大的数据和漫长的传输链条极易出现信息失真甚至错误的情况。

4.内部控制文化氛围欠缺

第一，林草单位组织的培训偏少。大部分林草单位在对内部控制制度、文件、相关等材料宣导时，停留在留痕层面的多，对培训效果的评估、培训计划的调整、培训体系的修正关注不足。究其原因，主要是受上述三条因素影响，林草单位整体对内部控制工作的重视度不足。在考核指引上，定量考核仍在沿用传统常用的查看培训签到、学习照片、培训课程等常规材料，在适时更新考核内容、引入信息化手段等方面相对滞后。

第二，从事内部控制工作的骨干人员外部培训较少，无法及时了解内部控制工作前沿思路和同类单位优秀做法，个别林草单位甚至将包括内部控制在内的外出培训变成外出旅游，不利于整体内部控制文化氛围的持续打造和提升。

5.内部控制财务管理能力弱化

财务管理能力是林草单位内部控制工作的重中之重，但财务管理受到专业性的影响，在有的林草单位存在脱离自身实际的情况，或者与本单位目前工作重点无法有序衔接，甚至出现明显的“背离”状况。这凸显了部分林草单位财务管理能力不足，财务部门在开展相关工作时，往往会辐射到整个林草单位各项工作流程，财务管理行为同时也会引导林草单位各部门人员的未来行为预期，这种能力缺失会直接导致林草单位内部控制制度难以落实，原定的内部控制各项目标也会受到影响。

四、林草单位内部控制建设的完善措施

1.强化顶层设计，提高内部控制重视程度

林草单位内部控制体系能否有效建立，与本单位关键决策人员直接相关，尤其是单位负责人。顶层设计将直接左右林草单位内部控制工作的完善情况和执行度。在国家和各级政府制定的林草单位相关工作指导意见和要求中，建议对各林草单位主持制定内部控制工作方案、明确相关分工、配备专业人员、依托科技赋能优势建立一套机制完善、令行禁止的内部控制决策体系、执行体系。

2.搭建内部控制有效评价体系

林草单位的内部控制体系要达到预期目标，重点工作要放在人员岗位设置、信息化匹配度和制度建设三大评价因子上。这些评价因子的效果相互影响，对林草单位内部控制的环境和各流程工作发挥了重要作用。

第一个评价因子主要涉及岗位设置的合理性及运转的流畅性。林草单位人员岗位的设置主要从相关活动第一责任人、主要负责人所负责工作的具体内容、开展情况以及落实情况。

第二个评价因子随着近年来社会各领域智能化、科技化的进步重要性越来越凸显，林草单位虽然不是科技公司，但是内部信息化程度直接影响内部控制工作的成效，比如在流程可视化控制、潜在风险点预警、内部控制处理等方面。主要涉及内部控制网络建设、部门之间“信息孤岛”的破除、重要业务流程监测、网络安全及超级账户权限等方面。

第三个评价因子覆盖林草单位内部的所有工作，但从内部控制角度来看，其核心领域在于财务管理方面，尤其是针对预算管理、收支管理、合同管理等配套建设情况，这些制度是否科学、合理，是否具备可操作性等。

3.提高对内部控制评价的监控力度

根据内部控制工作要求，按照事前、事中、事后三大基本业务流程，确定预防、堵漏、追查三大内部控制工作主线，不断加大对林草单位内部控制工作的监管力度。

第一道主线着眼于预防。就是要将林草单位的各个业务制度的执行与制约相结合。最常用就是建立授权审批制度、集体决策制度、岗位不兼容制度以及员工AB角分工制度。其中授权审批制度与集体决策制度互为补充，岗位不兼容制度和员工AB角制度互为补充，对林草单位内部控制的预防建立第一道“防火墙”。

第二道防线着眼于堵漏。就是要瞄准林草单位核心业务流程和关键岗位采取定期检查、评估以及不定期“飞行检查”。通过定期检查评估来固化林草单位内部控制工作流程，通过“飞行检查”来提高林草单位内部控制工作的威慑性。无论是定期检查评估还是不定期“飞行检查”，一定要保证实施部门的独立性和客观性，选取专业能力强、职业道德高的人员执行该项工作，既可以固定部门和人员，也可以通过建立柔性敏捷组织来实施，要保证该项工作的透明度和公正度，调动林草单位各条线人员的履职积极性。

第三道防线着眼于追查。该道防线有两层内涵，第一是常规意义上针对人员和行为的检查，就是针对各业务流程中可能违反内部控制原则和要求的行为进行事后检查，通过处理并公示结果，提高威慑性。第二是针对内部控制环境的审视和完善，就是针对国家关于林草及相关机构的政策发生变化时，对本单位现有的制度、流程存在的潜在风险点进行后评估，通过查缺补漏降低本单位的政策风险。

4.注重内部控制文化建设，持续营造合规氛围

内部控制作为林草单位内部“免疫系统”，是一项渗透到全部门、全员参与的系统性活动，在内部控制文化打造方面，既要保障内部控制人力资源，又要保证充足的培训，这样才能推动内部控制文化有人管、有渠道。在林草单位内部控制人员方面，要按照与业务规模相对的原则来确定内部控制工作的人力资源数量，通过明确内部控制人员分工、健全工作机制，保障好内部控制文化建设的“关键载体”。在此基础上，要借助科技力量，及时在内部开展内部控制培训，保障好内部控制文化传播的“关键路径”。

5.加强林草单位预算编制过程管控

第一，降低差错率。以信息化为契机，对预算软件、程序和科技手段进行定期评估和更新，确保系统使用的操作性和准确性。

第二，加强信息交互。构建林草单位内部信息常态沟通机制，确保林草单位预算编制的及时性和准确性，保证预算管理工作正常开展。

第三，加强中长期规划。做好预算编制统筹规划，确保编制的各项依据有数据可遵循，最大限度保障预算编制的合理性，符合本单位自身实际和中期发展规划，进而保障预算执行的科学性。