厘清最低生活保障认定相关法律问题——以林某与某县民政局行政诉讼案为例

☉ 金侠

【案情简要】

林某生于2003年2月，为非农业户口。其父林某某与其母刘某于2020年5月调解离婚，《离婚协议书》载明：“林某在某高中读高二，随父亲林某某生活。”林某称其父母未向其支付生活费，也未与其生活在一起，生活贫困，遂于2021年6月28日向某县民政局邮寄《申请书》，申请城市最低生活保障待遇。2021年7月17日，某县民政局向林某作出《回复》,认为：1.林某父亲于2020年9月至今在某医院门诊部上班，月收入3000元；2.母亲刘某系某学校老师，月收入3682.98元。某县城市居民最低生活保障标准为每人每月440元，林某共同生活的家庭成员人均收入超过该区最低生活保障标准，故其不符合申请城市低保条件。林某不服某县民政局作出的《回复》，于2022年5月向法院提起行政诉讼。

【典型意义】

本案主要涉及最低生活保障事项的审查职权、申请、受理、调查核实等处理活动，对民政部门办理低保事项有一定的警示作用。

首先，关于民政部门最低生活保障认定的法定职权。最低生活保障制度是指国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予基本的物质生活帮助。《城市居民最低生活保障条例》第四条和《社会救助暂行办法》第三条规定了县级以上地方人民政府民政、教育、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。《民政部关于印发〈最低生活保障审核确认办法〉的通知》（民发〔2021〕57号，以下简称57号《通知》）则进一步规定了县级人民政府民政部门负责最低生活保障的审核确认工作，乡镇人民政府（街道办事处）负责最低生活保障的受理、初审工作。村（居）民委员会协助做好相关工作。本案中，某县民政局负责本辖区的最低生活保障社会救助管理工作，具备审批最低生活保障资格并向当事人作出答复的法定职权。此外，值得注意的是，57号《通知》一方面确定了民政部门对最低生活保障的审核确认职责，另一方面还规定了有条件的地方可按程序将最低生活保障审核确认权限下放至乡镇人民政府（街道办事处），县级民政部门则负有监督指导的职责。

其次，关于最低生活保障的申请和办理程序。根据《城市居民最低生活保障条例》第七条、《社会救助暂行办法》第十一条以及57号《通知》等相关规定，申请最低生活保障，应当按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。此外，乡镇人民政府（街道办事处）还可以提请县级人民政府民政部门开展家庭经济状况信息核对。县级人民政府民政部门在收到提请后，应当启动信息核对程序，根据工作需要，依法依规查询共同生活家庭成员的户籍、纳税记录、社会保险缴纳、不动产登记、市场主体登记、住房公积金缴纳、车船登记，以及银行存款、商业保险、证券、互联网金融资产等信息。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，同时确定救助金额，发放最低生活保障证或确认通知书，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。

本案中，林某系直接向某县民政局提出申请，并未向所在地的镇政府提出申请。某县民政局对林某的申请也没有履行正确的指引告知义务，告知其向所在镇政府提出申请。此外，对于申请最低生活保障待遇符合条件的，由镇政府、街道办对申请人提供的申请材料进行初审，并负责对申请人的家庭经济情况进行入户调查、民主评议、审核公示后再报县级民政部门审批。县级民政部门在收到镇政府（街道办）初审材料后，部分情形下还可以通过入户调查等程序决定是否给予申请人家庭最低生活保障待遇。某县民政局未按照前述法定程序履行职责，径行对林某的申请作出不符合申请低保标准的结论性回复，程序违法。

最后，关于林某家庭经济状况的认定。如前所述，家庭人口数和家庭经济状况的判定直接决定该家庭是否可以领取最低生活保障补助。所谓家庭经济状况，指共同生活家庭成员拥有的全部家庭收入和家庭财产。以上收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。根据《城市居民最低生活保障条例》、《社会救助暂行办法》等规定，某户家庭获得申请低保救助的条件是共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定。根据57号《通知》第七条的规定，共同生活的家庭成员包括：（一）配偶；（二）未成年子女；（三）已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下学历教育的子女；（四）其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。《中华人民共和国民法典》第一千零六十七条第一款规定，父母不履行抚养义务的，未成年子女或者不能独立生活的成年子女，有要求父母给付抚养费的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉婚姻家庭编的解释（一）》第四十一条规定，尚在校接受高中及其以下学历教育，或者丧失、部分丧失劳动能力等非因主观原因而无法维持正常生活的成年子女，可以认定为民法典第一千零六十七条规定的“不能独立生活的成年子女”。

本案中，林某作为林某某与刘某的婚生子，且在校接受高中学历教育，属已成年但不能独立生活的子女，其应以家庭为单位申请低保，其父母虽离婚，但不影响其共同生活家庭成员的认定。林某诉称其父母未向其支付生活费，也未与其生活在一起，不能认定其父母为共同家庭生活成员的辩解无事实和法律依据。林某与其父亲或其母亲组成的共同生活家庭成员收入均超过了该区域最低生活保障标准，故其确实不符合最低生活保障认定条件。

【办案体会】

最低生活保障制度是社会救助体系中的核心制度安排，民政部门应在职权范围内按照法定程序开展审核确认工作，以防范可能出现的法律风险。同时，除了确保答复内容的合法性外，民政部门还应注意答复内容的全面性。57号《通知》第三十八条规定，申请或者已经获得最低生活保障的家庭成员对于民政部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如行政机关未履行前述告知义务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，某县民政局于2021年7月17日向林某作出并送达《回复》，如按照一般行政诉讼起诉期限计算，林某至迟应当自收到《回复》之日起六个月内（即2022年1月17日前）提出行政诉讼方符合行政诉讼的受理条件。但本案某县民政局并未在《回复》中告知林某依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，因此法院依然受理了林某在2022年5月提起的本案诉讼，并对某县民政局作出了败诉判决。