优化未成年人监护体系研究

☉ 余向东 蒋冬梅 郑弘扬

未成年人监护体系作为社会保障的重要组成部分，对于保障未成年人权益、促进未成年人健康成长和社会稳定具有重要意义。安徽省民政厅通过对现有未成年人监护体系进行分析与评估，提出有针对性的建议与解决方案，以改善未成年人监护体系，为儿童成长创造安全、健康的环境。

国内外未成年人监护体系现状

未成年人监护体系是指家庭及社会机构建立的对未成年人生活的监督机制，涵盖了从法律法规到社会服务的一系列系统性安排，旨在保障儿童在成长过程中得到适当的监护和支持，保护他们的权益、促进全面发展，并预防可能面临的危险和伤害。不同国家在构建未成年人监护体系方面存在一定的差异，这主要受到各国社会文化、政治体制以及经济发展水平的影响。

在国际范围内，未成年人监护体系面临着一些普遍性问题。尤其是在一些发展中国家，受经济社会发展水平制约，资源分配不均衡、服务差异大，使一些未成年人难以获得足够的监护保障，面临健康、教育和安全等方面的风险。尤其对于特殊未成年人群体，如孤儿、事实无人抚养儿童、农村留守儿童和困境儿童，监护保障形势更为严峻。

我国政府高度重视未成年人权益保障和未成年人监护体系的建设。在法律层面，制定了《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国家庭教育促进法》等相关法律法规，明确了未成年人的监护权益。此外，还出台了一系列儿童福利政策措施，如《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》、民政部等10部门《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，以及最近出台的民政部等15部门《农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动实施方案》等文件，着力补齐困境儿童群体的监护短板，推动未成年人权益保障全面落实。

虽然我国在未成年人监护体系建设方面取得了显著进展，但仍然面临一些挑战。一方面，资源分配不均衡问题尚未得到根本解决，部分地区和家庭的未成年人监护资源还有不足，未成年人的权益保障仍需加强。另一方面，还需进一步关注特殊未成年人群体的特殊需求，确保他们平等获得监护服务和支持。

优化未成年人监护体系的现实基础

（一）未成年人心理发展特点分析

未成年人的心理发展具有一定特殊性，如心理易受外界因素影响、生活阅历相对匮乏、自我认知和责任心尚未完全形成等。因此，在未成年人监护体系的规划中，应充分考虑他们的心理发展特点，以便为他们在成长过程中提供合适的心理帮助。首先，未成年人的心理易受外界因素影响。对于这个群体而言，亲密的家庭关系、良好的人际关系、积极向上的心态都起到至关重要的作用，能够给他们提供安全感和支持。因此，父母、家庭、学校、社会、政府都应该提供积极的心理疏导和支持，帮助他们克服外界的压力和影响。其次，未成年人的生活阅历相对匮乏。未成年人处于成长的过程中，缺乏独立和自我管理的经验。在此情境下，家庭和学校教育可以起到至关重要的作用，帮助未成年人建立积极向上的人生观，成长为自主、自信的人。此外，未成年人的自我认知和责任心尚未完全形成。未成年人缺乏对行为后果的全面认知和对事情的主动反省。因此，在监护体系的建设过程中，家长和学校将起到直接的引导和帮助作用，引导其进行正确的人生规划，增强责任感和自我管理能力，从而降低其可能面临的危险和负面影响。

基于以上分析，监护体系的建设应该充分关注未成年人作为特殊主体的心理特点，避免简单化和粗暴化，采用更加细致、周到的方式为其提供合适的精神保障。

（二）家庭教育与监护体系的关系

在优化未成年人监护体系的过程中，家庭教育扮演着至关重要的角色。《中华人民共和国家庭教育促进法》明确，“家庭教育以立德树人为根本任务，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进未成年人健康成长。”家庭教育是教育的开端，关乎未成年人的终身发展和家庭的幸福安宁，也关乎国家发展和民族进步。父母或者其他监护人应当树立家庭是第一个课堂、家长是第一任老师的责任意识，承担对未成年人实施家庭教育的主体责任，用正确思想、方法和行为教育未成年人养成良好思想、品行和习惯，为国家长远发展培养有用之才。在家庭教育的过程中，家长需要与孩子建立良好的沟通机制，让未成年人更加开放地面对生活中的问题。

监护体系则是保护未成年人身心健康的重要保障，包括亲情监护、教育监护、司法监护等。《中华人民共和国未成年人保护法》对“家庭监护”作出了非常详细的规定，同时进一步规范了国家、社会、学校和家庭在未成年人保护中的责任义务，尤其在新增的“政府保护”中，将“国家监护”的理念写进了法律，明确民政部门依法对未成年人进行临时监护和长期监护的具体情形，压实了政府在未成年人保护上的兜底责任。而“国家监护”理念的一个重要方向就是督促、指导、支持家庭监护责任的履行。

家庭教育和监护体系相辅相成，只有两者相互协作、紧密配合，才能够更好地维护未成年人的权益。在未成年人监护体系优化的过程中，家庭教育应与监护体系有机结合，共同建立完善的监护机制，让未成年人在健康的成长环境中茁壮成长。尤其是针对单亲家庭儿童、留守儿童以及流动儿童等特殊未成年人群体，需要加强其监护体系的建设，提供更加全面、优质的服务。

（三）社会支持与监护体系的建设

社会支持与监护体系的建设是优化未成年人监护体系的重要环节之一。社会支持是指社会中各种资源和力量的支持，包括政府、社会组织以及个人等力量的合作。在监护体系建设中，社会支持可以提供多方面帮助，如提供资金、专业技术、咨询服务等。这些支持可以促进监护体系的健康发展，提高监护质量，保证未成年人的合法权益。首先，政府在监护体系建设中具有重要作用。政府可以通过法律和政策的制定，推动监护体系建设。其次，社会组织、慈善机构也可以成为监护体系建设的重要力量。他们可以为未成年人提供心理咨询、法律援助等专业支持和服务，还可以在监护体系建设方面提供调查、研究、评估等专业服务，为监护体系的改善提供技术支持。最后，个人的支持也是监护体系建设中不可忽视的因素，家长、教育者以及每个公民都应重视和关注未成年人的健康成长和发展，加强对未成年人社会化过程的引导和帮助。

当前未成年人监护体系的问题分析

在优化未成年人监护体系的过程中，还有以下核心问题需要解决。

资源不足一直是制约未成年人监护体系有效运作的重要因素之一。为了确保未成年人能够获得充分的监护保障，必须确保充足的财政支持和适当的资源分配。需要进一步加大对未成年人监护的财政投入，以建立更多的监护机构、培训专业人员，提供必要的心理、教育和医疗支持，从而为未成年人创造健康、安全、快乐的成长环境。

不平等问题也是亟须解决的挑战。未成年人监护体系应致力于消除社会和地区之间的不平等现象。为了实现这一目标，需要采取必要措施，如加强对边远地区和困难家庭的监护资源投入，建立全面覆盖的监护服务网络，确保未成年人不受地域和社会背景限制，获得同等保障。

需要特别关注的是，针对困境儿童等特殊未成年人群体，应制定特殊政策和措施，确保他们得到额外的保护和支持。这包括建立专门的机构，提供更为细致入微的监护服务，为这些特殊未成年人提供心理辅导、教育援助等，帮助他们更好地成长。

明确监护责任也是优化监护体系不可或缺的一部分。监护人应该明确了解自己在未成年人成长中的责任，这不仅有助于防止监护失职的情况发生，还能够促进家庭和社会共同参与，为未成年人提供全方位的支持和保护。因此，政府应当进一步完善法律法规，在现有监护责任的法律框架基础上，细化、实化监护人的权利和义务。

优化未成年人监护体系的对策建议

为优化未成年人监护体系，提出以下具体建议，旨在推动保护未成年人权益和增进未成年人福祉。

（一）强化统筹部署，推进协同共治

一是明确监护价值取向。真正落实国家亲权责任和最有利于未成年人原则，进一步明晰亲权制度与监护制度的界限，从事前、事中、事后为未成年人提供全面积极的监护。监护问题与未成年人的切身利益密切相关，因此，要让未成年人参与相关问题的商议与决策，充分听取未成年人的意见和意愿，赋予其一定的自我决定权，使最终结果更加符合未成年人的真正需要。二是健全部门协同机制。出台专门意见，构建系统完善的“以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为保障，以国家监护为兜底”的未成年人监护制度，为未成年人权益保驾护航。同时，进一步破解未成年人监护跨部门联动难题，明确各部门的具体职责和交接程序，增设部门联络员制度，提高会商、协同的效率效能，为未成年人监护制度的实施创造良好条件。三是营造良好社会氛围。加大宣传力度，提升空间环境、制度环境与人文环境的未成年人友好程度，营造全社会关心、尊重未成年人和保护未成年人权益的良好氛围。

（二）优化制度设计，促进政策落地

一是坚持预防为先。维护未成年人的合法权益，父母是第一责任人。对监护人履行监护职责可能出现的问题给予早期预防和监督，是预防发生严重损害未成年人权益问题的有效措施。因此，要关口前移，在婚姻登记、孕期时就要加强相关教育和服务培训，学校、社区等可以通过专题讲座、家庭教育研讨会等方式，提升监护人对未成年人的保护意识和能力，推进家教家风建设，帮助家庭赋能。

二是强化强制报告。强化国家机关、居（村）委会、密切接触未成年人的单位及其工作人员等各方报告义务，有利于侵害未成年人犯罪的早发现、早干预、早惩治，及时阻断对未成年人的持续伤害。建立报告人隐私保护制度，避免报告内容泄露和传播，防范报告人被打击报复。针对监护困境未成年人建立标准化的分级风险监控制度和统一的识别标准。同时，完善对经报告发现的监护困境未成年人的服务跟进和配套支持，提高相关责任主体的报告意愿。建立强制报告制度的刚性约束机制，明确相关责任。增设“主动摸排”、“定期或不定期走访”环节，压实发现报告责任，做到“险情”早预警、早发现、早干预。

三是做实能力评估。建立健全监护评估机制，明确评估原则，出台评估标准，形成监护能力行政确认制度。根据评估结果，建立标准化的分级风险管控机制，对应采取不同措施和提供不同服务，同时明确和规范相应工作程序，为监护服务体系的建构提供制度保障。

四是妥善安置为要。建立委托照料、临时监护、长期监护、收养等安置方式的职责、界限、程序和保障等制度，形成服务的有效闭环。儿童福利机构要把促进机构内病残孤弃儿童回归家庭作为工作重点，让更多儿童享受家庭温暖。

五是加强监督督促。从比较法上来看，大陆法系国家大都建立了国家机关监督与监护监督人监督相结合的监护监督机制，英美法系国家主要通过法院对监护人进行监督。就我国而言，建立一体化的未成年人监护监督机制，需加强司法、政府、家庭、社会力量间的沟通与协调，从监督主体、介入条件、监督内容及监督措施等方面进行具体构建，探索符合实际、信息高效互通、工作及时转介的融合式监护监督机制。