祁连山东端林区社区共管共建存在的问题及对策

景作兰

（甘肃祁连山国家级自然保护区管护中心华隆自然保护站 甘肃 天祝 733299）

祁连山地处青藏、内蒙、黄土三大高原交汇地带，其独特的地理区位在维护青藏高原东缘生态平衡，阻止腾格里、巴丹吉林和库姆塔格三大沙漠南侵，维持河西走廊绿洲稳定，保障黄河径流补给，构筑我国西北内陆生态屏障等方面具有极其重要的作用[1]。祁连山东端地区主要位于甘肃省天祝县境内，面积4389.5 km2，占祁连山国家级自然保护区总面积26530 km2的16.55%。受降雨和气候的影响，祁连山东端地区是祁连山森林覆盖率最高、林木蓄积最多、动植物资源最丰富的地区，是河西走廊三大内陆河之一石羊河重要的水源涵养区和黄河一级支流大通河的重要水源补给区[2]。

社区共管共建是指自然保护区管理部门与当地社区共同参与保护区管理方案的决策、实施和评估的过程。其目的是提高保护区资源保护能力，保护生态环境及动植物多样性，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生[3]。林区社区是生态系统重要组成部分，林区社区以广大农牧民为载体，社区的建设、发展和管理与自然资源的管理息息相关。近年来随着林区社区和自然保护区管理机构的分离，农牧民发展对资源需求的提高和保护区对自然资源管理的加强，林农、林牧矛盾突出，农牧民增收困难，生态保护社会参与度不高，都给林区社区的发展和自然资源的保护带来一系列问题。本文着重分析了祁连山东端林区社区共管共建存在的主要问题，针对存在的问题提出了对策和建议，对今后林区社会管理工作具有一定的指导意义。

1 祁连山东端林区社区现状

1.1 林区社区点多面广。祁连山东端林区社区分布在15 个乡镇，120 个行政村，有4 万多人，其中15 个乡镇所在地的城镇社区总人口8000 多人，其余农村社区总人口3.2 万多人，整体呈大散居小聚居分布。生产方式主要以农业种植和畜牧养殖为主，种植农作物以青稞、油菜和马铃薯为主，养殖以高山细毛羊和牦牛为主。大部分农牧民居住在乡镇政府驻地周围，沿县、乡道路定居的农牧民也较多，个别纯牧业乡镇的牧民以定居和游牧相结合，冬季在聚居点居住，夏季多在深山草场进行游牧。老人和儿童因养老和上学等原因逐渐向定居点和乡镇行政中心聚集，青壮年劳动力因进山放牧和进城务工等原因，在聚居点人口比例较低。

1.2 林区社区基层组织形式单一。林区社区管理组织主要以15 个乡(镇)人民政府和6 个祁连山自然保护区管护中心自然资源保护站为主，6 个自然保护站办公地与乡(镇)政府驻地相邻。每个乡镇下辖5 ～10 个行政村，每个自然保护站下辖5 ～8 个护林站。各村建立的党支部和村民委员会作为地方基层组织，主要从事管理人口、农业生产、文化传承和集体经济等方面工作，各护林站作为祁连山保护区管护中心基层组织，主要从事管理野生动植物资源、护林防火和林草资源普查等方面工作。除此之外，社区农牧民自发成立的种植、养殖专业合作社也成为增加收入和提高生产效率的重要组织部门，但数量较少。

1.3 林区社区基础设施日趋完善。林区社区每个乡镇驻地已通柏油马路，每个行政村已通水泥路。每个乡镇建成卫生院1 所，小学1 所，每个行政村配备卫生室1 个，基本实现了医疗保障和义务教育全覆盖。个别村修建了生态小游园和文体活动中心，配备了一定数量的健身器材。但由于林区社区经济基础薄弱，收入来源单一，历史欠账较多，总体而言，基础设施薄弱，建设全依靠国家投资和中央转移支付。

2 存在的问题

2.1 生态保护与农牧民生产生活的矛盾突出。祁连山东端林区内森林、草原、耕地和村庄交错分布，森林面积18.82 万hm2、草地31.55 万hm2、耕地0.27 万hm2，乡镇15 个，村庄120 个。林区内农牧民半农半牧，种植业和养殖业与生态保护矛盾突出，许多林区社区地处偏远山区，自然条件恶劣，农业种植和畜牧养殖品种单一，生产方式简单粗放，经济来源单一，缺乏其他经济收入来源，依赖森林和草原发展和提高经济收入的生产生活方式还没有改变。

2.2 生态移民搬迁后生产生活方式转变困难。自2015 年祁连山国家级自然保护区生态环境整治以来，为了减少林区人为干扰和提高生态自我修复能力，国家对生活在自然保护区核心区和缓冲区的400 多户，2000 多人实施了生态移民搬迁，将其从核心区和缓冲区等生态敏感区搬迁到试验区或外围地带，并集中修建移民新村，并给予搬迁户一定的经济补助和优惠政策，每户修建一座日光温室和一座设施养殖暖棚，发展设施果蔬种植和设施牛羊养殖。但由于受传统生产生活方式的影响，部分生态移民搬迁牧民抛弃设施种植和设施养殖，依旧将牛羊赶到保护区核心区和缓冲区自然放养，游牧生活。搬迁后的农牧民在脱离了原来的牧业生产和生活方式后，由于情感环境发生变化，在生活和文化上没有归属感，传统模式向现代化生产生活方式的转变难度大[4]。

2.3 试验区草原禁牧休牧政策实施难度大。祁连山国家级自然保护区试验区仍保留有原住民4 万多人，80%以放牧为生，国家为了提高整个自然保护区生态自我修复力度，制定了保护远景规划，对核心区和缓冲区居民实施生态移民搬迁，实施禁牧工程，对试验区逐步实施轮牧、休牧和禁牧工程，逐步退出畜牧业游牧生产经营活动。但受原住民文化程度低、掌握新技术困难、资金短缺、信息闭塞等条件限制，轮牧、休牧和禁牧工程按期完成困难，且在实施过程中落地困难，质量不高。

2.4 共管共建宣传力度不大，居民积极性不高。地方政府把社区共管共建理解成片面的扶贫，只注重经济发展，改善民生，忽视了自然资源保护方面的责任。而祁连山国家级自然保护区管理部门只追求自然资源管护，对原住民的一切活动和诉求采取僵化的管理措施，限制和禁止的多，沟通和解决的少，没有充分调动当地居民参加自然资源保护的主动性，在开展林区社区共管共建方面，祁连山国家级自然保护区管理部门和当地政府缺少沟通和协调，宣传和教育当地居民参加自然资源保护的活动较少，农牧民参与林区保护和管理的积极性不高。

3 对策建议

社区共建共管作为一种共同参与的管理模式，被学术界认为是解决资源保护难题的有效手段[5]。自然保护区不是单一的生态保护，而是生态、社会、经济、政治的统一体，必须考虑社区因素。自然保护区要按照共处社区、共谋发展、共享资源、共建文明的要求，合理配置、整合社区资源和自然资源，有效调处林权、林地和林牧纠纷，引导和帮助林区居民合理利用和保护资源，从单纯的林区管理者向林区社区合作者的角色转换，通过加强林区基础设施建设、增加公益性岗位等多种形式帮助社区农牧区增加收入，实现林区群众经济收入提高，资源有效保护的“双赢”局面。

3.1 成立社区共管共建委员会。祁连山国家级自然保护区管护中心为县级建制，隶属甘肃省林业和草原局管理，林区天祝县人民政府也为县级建制，两者互不隶属，人事权和财务权相互独立。建议祁连山国家级自然保护区管护中心和天祝县人民政府成立林区社区共建共管委员会，负责社区共建共管工作的组织、协调和实施，确定工作目标、规划和工作程序，宣传相关政策，推荐协调员来保障保护区与社区之间的信息畅通[6]。双方紧密合作，共管共建，共同推动保护区建设，共同推进绿色发展，创新共同管理模式，实现自然资源保护和地方社区经济协同发展。

3.2 多措并举增加农牧民收入。在保护自然资源永续利用的前提下，编制社区共建共管规划，多措并举增加农牧民收入。加大科技投入和示范推广力度，及时引进新成果、新技术，开展多种形式的技术交流合作，让科技在农牧民增收中发挥引领作用。开展林区特色小镇建设，发展民俗产业和农家乐等特许经营，保护区内游，保护区外吃住，实现保护和发展共赢。规划建设保护区科普游憩线路，聘请专业人员对林区未就业的大中专毕业生进行培训，提供导游就业岗位，最终通过增加生产性收入和工资性收入等多种渠道来增加林区农牧民收入。

3.3 落实草原奖补政策，改变养殖模式。改变传统养殖模式，加强草原保护，在建立草原资源动态监测体系的基础上，坚持因地制宜、分类指导原则，动态调整和核定载畜量，对保护区内退化严重的草地进行封山禁牧，通过生态自然修复提高植被盖度。对封山禁牧后生态系统恢复良好的地区实行轮牧。按土地水肥条件、草本生长状况、草地面积大小科学评估载畜量，以草定畜，把农牧民收益和草原保护结合起来。选择优良畜种，建设高标准养殖设施。围绕畜牧业生产和畜产品加工，在技术、资金、销售、加工、储运等各个环节建立自愿、互助的合作关系，提高整个畜牧产业的凝聚力和竞争力，改变传统的生产销售方式，形成“天然草地— 优良畜种— 人工饲草地—养殖设施—畜产品深加工”五大要素最佳组合的草地畜牧业新型生产机制。

3.4 加大林区自然环境保护宣传力度。要加大对林区农牧民宣传和教育力度，采取多种宣传手段，通过电视、网络、手机等平台宣传《森林法》 《草原法》《自然保护区管理条例》等法律、法规。结合野生动物保护日、爱鸟周和防火宣传周等活动，在人口密集的社区集市摆放宣传展板和悬挂横幅标语，提高人们对野生动植物资源的关注和保护。在林草执法过程中，以案说法，用身边的事和身边的人教育广大农牧民。最终在生态文明建设时代大背景下，以保护生态环境为主，推进社区共管共建，实现人与自然和谐共生[7]。