构建中国特色的高质量审计档案工作体系

贺鹏皓/南京审计大学 贾海波/北方工业大学

习近平总书记指出“档案工作是一项非常重要的工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案”[1]。审计档案是审计工作者的劳动成果和智慧结晶，是审计机构和审计人员在审计或专项审计调查活动中直接形成或取得的具有保存价值的各种文字、图表等不同形式的历史记录[2]。自1983年审计机关成立以来，审计档案工作伴随着中国特色社会主义审计事业的发展与时俱进，在项目实施、质量检查、业务培训、理论研究、开发利用等方面发挥了重要作用。2023年5月23日，习近平总书记在二十届中央审计委员会第一次会议上指出：“推进审计工作高质量发展，更好发挥审计在推进党的自我革命中的独特作用[3]。”审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。全面建成社会主义现代化强国的战略安排和目标任务离不开审计监督的保驾护航，尤其是对于支撑起审计各项业务开展的审计档案工作，亟需以高质量发展要求推进。

1 新中国审计档案工作的探索与演进

1.1 初创探索阶段（1982—1987年）

1982年宪法确立了审计监督制度。1983年9月，审计署正式成立。在各级审计机关成立初期，创建与开展审计档案工作成为一项重要的基础性工作。1986年3月，审计署制定了《审计工作保密范围和密级划分试行办法》，这是审计机关成立后制定的首个与审计档案工作相关的规范性文件[4]。1986年4月，审计署与国家档案局联合发布了《关于印发审计档案管理工作的暂行规定》和《关于搞好审计档案工作的通知》，为审计档案工作的开展提供了基本的工作制度遵循。1987年5月15日至19日，审计署在山东烟台召开了全国审计机关档案工作会议，总结了一年来审计档案工作建设取得的成绩、基本经验和存在的问题。

1.2 发展完善阶段（1987—2012年）

伴随改革深化和经济社会发展，各行各业对审计档案的利用需求越来越多，审计档案工作愈发重要。1987年9月，《中华人民共和国档案法》的颁布，标志着审计档案工作进入了“依法治档”的新阶段，逐渐形成了以《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国审计法》为核心，以《机关档案管理规定》《中华人民共和国审计法实施条例》《中华人民共和国国家审计基本准则》为主干，以《审计机关审计档案工作准则》《审计机关审计项目质量控制办法》《审计署审计项目进度管理办法》为枝叶的审计档案工作法规体系。

1.3 改革创新阶段（2012年至今）

2012年党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，新时代的审计机关做出了许多重大改革部署，审计档案工作也出现了许多新变化。

一是审计档案工作的政治属性更加突出。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》决定组建中央审计委员会。中央审计委员会作为党的议事协调机构，由习近平总书记亲自担任中央审计委员会主任，体现了党对审计事业的极端重视[5]。各项重大审计事项和改革方案决策过程、重大审计项目的审计结果、审计处理处罚情况和审计整改情况等，都要向各级审计委员会汇报并收集整理归档。2020年6月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过新修订的《中华人民共和国档案法》，新档案法中首次明确提出“坚持中国共产党对档案工作的领导”，以法律形式固化档案工作的政治定位，这充分体现了党对审计工作的集中统一领导和党管档案工作的根本要求。

二是审计档案工作的责任主体更加明确。2012年11月，审计署、国家档案局联合颁布了《审计机关审计档案管理规定》（以下简称《规定》），原《审计机关审计档案工作准则》同时废止。根据《规定》，审计机关应当设立档案管理机构或者配备专职（兼职）档案工作人员负责本单位的审计档案工作。审计文件材料的归档工作实行审计组组长负责制，而不是原来规定的审计组负责制。政策跟踪审计项目，不仅仅是按项目立卷，而是要求按年度分别立卷归档。审计机关统一组织多个下级审计机关的审计组共同实施一个审计项目，由审计机关负责组织的业务部门确定文件材料归档工作等。

三是审计档案工作的归档内容更加丰富。根据《规定》，结论类文件材料中除要求包括审计报告、审计决定书、审计移送处理书等外，还应包括上级机关（领导）对该审计项目形成的《审计要情》《重要信息要目》等审计信息批示的情况说明、审理意见书、审计业务会议记录或纪要、被审计对象对审计报告的书面意见、审计组的书面说明等。证明类文件材料中除包括审计工作底稿及相应的审计取证单、审计证据外，还应包括被审计单位承诺书、审计工作底稿汇总表等。立项类文件材料要求包括上级审计机关或者本级政府的指令性文件、与审计事项有关的举报材料及领导批示、调查了解记录、审计实施方案及相关材料、审计通知书等。此外，还应将原来属于结论类的被审计单位整改情况放入备查类文件材料。

四是审计档案工作的联动机制更加明确。2021年10月，第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过关于修改审计法的决定，其中多处条款涉及审计档案工作。如第三十四条修订为“审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供财务、会计资料以及与财政收支、财务收支有关的业务、管理等资料，包括电子数据和有关文档。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。”这极大地减少了在资料提供方面的争议。第三十五条新增规定：“国家政务信息系统和数据共享平台应当按照规定向审计机关开放。审计机关通过政务信息系统和数据共享平台取得的电子数据等资料能够满足需要的，不得要求被审计单位重复提供。”这不仅赋予了审计机关获取政务信息系统和数据共享平台的权力，也要求审计机关建立信息资源共享利用联动机制，以信息化驱动审计档案数字化转型。

2 新中国审计档案工作的发展成就

2.1 从“凭证”到“存史、资政、育人”，审计档案的功能不断拓展

一是审计档案具有凭证功能。审计档案真实记录了每位审计人员的责任分工和完成情况，通过审阅各项审计档案资料，可以完整地展示审计实施全过程是否遵守了相关法律、法规和制度，判断审计问题定性是否准确，法规依据是否恰当，取证是否充分等。相比于其他档案，审计档案中关于被审计单位（个人）的会计财务账簿、报表、经济合同等文件材料，可以成为证实或解除当事人经济和法律责任，可以提供给巡视、纪检监察、检察机关作为办案线索。审计结论及审计处理处罚决定具有强制力，各有关部门和个人必须坚决执行。

二是审计档案展示历史价值。审计档案是记录和保存历史的重要方式。审计档案资料中有当事人的亲笔手稿，有机关领导人或有关人员的亲笔签署或批示，有盖有制发机构或个人印信的文件。审计档案记录了审计活动的经过，反映了审计工作面貌和变化历程，其中既有事实，又有数据，既有经验，又有教训，是编史修志的主要来源。

三是审计档案发挥资政作用。党的十九大第一次将审计机关以“宏观管理部门”进行政府机构设置和职能配置。审计机关定位为宏观管理部门，其站位更具顶层、理念更具创新、思路更具整体、范围更具全面、手段更具多元[6]。实际上就是要求审计工作不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，融入国家经济社会发展大局，嵌入国家治理现代化进程[7]。这也要求审计人员将审计档案中的思想、制度、办法、案例等进行充分挖掘，服务领导决策，服务宏观管理，服务国家治理。

四是审计档案体现育人使命。审计档案的育人使命主要体现在审计档案中保存了大量的、生动的关于财务收支、财经纪律和社会经济效益等正反方面的典型材料，可以作为宣传党和国家方针政策、党纪法规的有力工具，可以作为开展反腐倡廉警示教育的生动案例，可以进一步培养审计职业道德，增强审计职业荣誉感。

2.2 从传统到现代，审计档案的媒介不断创新

一是审计档案载体从纸质到电子，从实体到虚拟。早期的审计档案，大多用毛笔、钢笔、铅笔等写在纸上，即使有照片，最后也是附着于纸上[8]。纸质文件对存储空间的需求量大，存储成本高。而信息技术将审计档案以电子文件的方式储存和传输，其存储载体有光盘、磁盘、U盘等，不仅便于备份，而且使得档案存储信息的密度越来越大，甚至可实现无介质云端存储更加绿色环保。

二是审计档案管理从手工到自动，从固定到移动。传统的审计档案主要采取手工操作，费时费力。通过计算机，可以实现审计文件的登记、催办、检查、编目、检索的自动化，可以大大减轻档案工作人员的劳动强度。相较于传统柜架，审计档案密集架的出现，能有效地保护档案资料的安全，可以通过电动控制、手动控制等方式实现快速存取。

三是审计档案信息从封闭到共享，从线下到线上。1998年审计署作出了建设“金审工程”的战略决策。构建了现场审计系统、联网审计系统、审计档案信息管理系统、大数据存储处理分析平台等多个系统，支撑了跟踪审计、总体分析、分散核查、多专业融合、多视角分析、多数据关联、多层次结合等多种审计模式，打破了信息和流程孤立的壁垒，实现了互联互通、信息共享、业务协同[9]，促进了审计档案信息化的跨越式发展。

2.3 从无法可依到规范齐全，审计档案的归档不断细化

一是确立了审计档案归档原则。谁审计谁立卷，反映了审计监督活动的规律和特点，便于对不同组织方式的审计项目立卷责任进行区分。例如，授权审计项目，由被授权单位立卷归档。上级审计机关统一组织的审计项目，由各参审的地方审计机关负责立卷归档。同一审计项目由多个业务部门参与，以牵头处（局）为立卷归档单位。以其他单位为主、审计机关参加查处事项的文件材料由主办单位立卷归档。

二是明确了审计档案归档范围。我国审计机关建立行政型审计体制，审计监督是其基本职能，同时也具有一般行政机关的管理职能。因此，凡是记录和反映审计机关履行审计监督职能，进行审计监督活动的文件材料，不论以何种形式行文，均属于审计档案收集立卷范围。凡是记录审计机关履行行政管理职能，对本级和下级审计机关开展行政管理和业务领导的文件材料，均属于文书档案收集立卷的范围。

三是丰富了审计档案归档类型。随着审计监督功能强化，审计档案类型不断增多。例如，干部廉政档案制度提出，要建立协管干部的档案副本。地方党委在任免审计机关领导干部前征求上一级审计机关意见时，要附送《干部任免呈报表》和考核材料。此外，被审计单位要将涉及领导干部经济责任及其个人廉洁自律的资料，存入“领导干部经济责任审计档案”，以便审计时使用。人事档案制度提出，审计机关不仅对在编人员档案管理，也要对购买社会审计服务的外聘人员实施建档管理。学习指导档案制度提出，实务导师与指导对象按照“一对一”关系，建立指导档案。

四是规范了审计档案归档程序。审计机关审计档案《工作准则》《管理规定》等对涉及审计档案整理与排列、审计档案编目、审计案卷材料归档分类、审计档案查阅登记管理、审计档案归档时间与保管期限、审计档案存放销毁与移交等方面进行规范，提高了各项审计档案管理程序的标准化、规范化程度。《电子文件归档与电子档案管理规范》对审计机关通过审计管理系统（OA系统）、现场审计实施系统（AO系统）管理的行政公文草拟、审计计划安排、审计方案拟定、审计业务文书收发等操作流程进行规范。

2.4 从单打独斗到合作共赢，审计档案的协作不断扩大

一是编史修志方面，审计署在国家档案局、中央档案馆、中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆等单位协助下，完成了《中国审计史》（共四卷）的编撰工作，并于2005年出版发行。2012年，审计署和中央党史研究室共同启动《中国共产党领导下的审计工作史》编写工作，通过搜集查阅大量档案资料，历经十年，经过不断搜集、整理、分类、考证、取舍、补充，于2021年6月成功出版。

二是移交接管方面，根据《中央国家机关向中央档案馆移交档案时间安排》以及全国档案事业工作规划，审计署从2019年开始有计划、有步骤地向中央档案馆移交审计档案。仅2019年当年，审计署共移交1983年至1999年文书永久保管期限的案卷级档案3593卷、照片档案196张、录音录像档案62盒。

三是协助配合方面，部门间档案工作机制不断完善。例如，工商行政管理部门曾对企业档案查询服务实行行政收费，对审计机关的查证活动造成一定影响。2002年开始，审计机关作为国家安全机关查询档案资料不再收取查询费。依据相关法规，审计机关为各级纪检监察机关、司法机关及相关部门提供移送处理线索，必要时互相要求协助配合或提前介入[10]。在遵守档案法规和保密规定情况下，审计机关为科研教育等相关人员提供档案查阅借阅服务，使“死材料”变成“活资源”。

3 构建中国特色的高质量审计档案工作体系

3.1 坚持党的领导，建设高质量的审计档案治理体系

一是加快完善审计档案监督指导机制。各级审计机关要积极履行“归口负责”职能，加强党委政府和本单位党政领导对审计档案工作的领导，压实审计机关党委（党组）对审计档案工作的主体责任。全面建立和落实档案工作责任制，推动将审计档案工作纳入各级审计机关党委（党组）年度考核内容。加强审计机关档案机构履职能力建设，压实各级档案部门对审计机关、上级审计机关对下级审计机关的档案工作监督指导责任。

二是持续完善审计档案法规制度规范。40年来，审计档案法规制度持续完善，但距高质量审计档案目标仍有差距。随着统一组织的大型审计项目不断增多，其归档资料数量大、链条长、层次多、人员杂、时间长，原有的归档模式已无法满足现实需要，完善相关制度势在必行。为适应“一带一路”倡议下的国有企业审计、境外投资审计、联合国审计等审计工作要求，也有必要加强对境外档案的管理，并制定相应的管理规范。

三是不断完善审计档案质量控制体系。审计档案质量最大风险来源于审计工作底稿的信息失真[11]。确保审计档案的质量，除依法接受和配合档案主管部门组织开展的档案检查外，还应对审计工作底稿所记载的信息进行实质性检查。审计机关必须构建职责明确、环环相扣的质量控制体系，细化审计组成员、主审、组长、审理人员、总审计师、审计机关负责人在项目计划、现场实施、文书复核、审计整改等各环节的质量控制责任。

3.2 坚持围绕中心服务大局，建设高质量的审计档案资源体系

一是加强审计档案设备资源建设。设备资源是审计档案工作开展的必要条件，包括网络、硬件、软件和相关设备资源，以审计实践需求为前提，系统考虑审计档案资源建设发展趋势和服务转型目标，把物理设备与软硬件设施有效关联，做到以“资源”促“审计”。

二是加强审计档案人才资源建设。审计档案工作专业性较强，不仅要掌握档案管理专业知识，还应具备一定的审计专业知识，应严把引进关口，确保“精准选才”。加强审计档案方面的应用知识培训，与高校建立长期合作机制，建设一批“档案工作实训基地”，确保“精心育才”。大力弘扬审计精神，引导审计档案工作者胸怀“国之大者”、坚守职业道德、保持高尚追求，在岗位待遇、职级晋升、干部选拔方面有所保障，确保“用心留才”。

三是加强审计档案技术资源建设。为适应信息化发展需求，可以通过数字化扫描建立档案信息数据库，全覆盖摸清档案资源家底。探索自然语言处理技术、数据挖掘技术、人工智能技术等新兴技术在审计档案管理中的应用，进一步提高审计档案检索效率。

四是加强审计档案专题资源建设。按照建立全面覆盖的档案资源体系要求，做到建档应建尽建。特别是对重大政策落实情况、重大突发公共事件、重大工程建设、重大生态保护项目以及新领域、新行业、新技术、新方法等方面，要及时建立相关审计档案，确保建档不遗漏。

五是加强审计档案社会资源建设。2020年新修订的《档案法》第七条新增规定：“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。审计机关可以在遵守档案管理相关法规的前提下，通过合同、委托等方式购买服务，引入档案服务企业参与档案事务，进行档案保管、编研、整理、扫描、信息系统维护等服务，以解决审计机关人少事多的矛盾。

3.3 坚持研以致用，建设高质量的审计档案利用体系

一是以研究型审计理念为指引，发挥审计档案的先导功能。长期以来，审计档案工作存在一种误解，被认为处于审计项目的“末端”，是最后的程序和“扫尾”工作。实际上，无数事实反复证明：审计档案工作既是上一个审计项目的“末端”，又是下一次同类型审计项目甚至不同类型审计项目的“开端”。2020年，审计署侯凯审计长明确提出开展研究型审计，要求把研究工作作为谋事之基、成事之道。开展研究型审计不是简单机械式地对照相关规定去查找和提出问题[12]，审计人员应充分利用审计档案，深入研究党和国家重大政策方针出台的背景、战略意图和改革目标，关注审计对象的历史沿革、发展状况、所处环境、同类主体情况等，从中了解可能存在的风险与隐患，发挥审计档案的先导功能。

二是充分挖掘审计档案信息，提升审计档案的价值功能。审计档案的再提炼是审计成果转化的“点金石”，审计机关可以发挥优秀审计项目的示范和引领作用，将一些具有普遍性或针对性的项目经验梳理出来，指导审计实践。可以与高校合作进行审计教学培训案例开发，提炼审计技术方法，帮助学员不断提高专业胜任能力。还可以通过加工整理审计档案中的先进事迹与典型材料，形成相关的宣传报道、信息简报、视频图片等，激发审计人员锐意创新的勇气、敢为人先的锐气、蓬勃向上的朝气[13]。

3.4 坚持总体国家安全观，建设高质量的审计档案安全体系

一是关注审计档案实体安全。21世纪以来，灾害频发且破坏力增强。在汶川地震及“7·20”郑州特大暴雨中，不少审计干部奋不顾身，抢救审计档案。为应对灾害给审计档案工作带来的挑战，审计机关应进一步加强审计档案场馆的基础设施建设，提高危及档案安全的灾害、突发事件的应急处置能力。同时要加强档案分级和数据异地备份管理，便于在灾害突发时分辨档案重要级别，优先抢救那些极其重要的档案文件，将损失程度降到最低。

二是关注审计档案数据安全。近年来美国利用《外国公司问责法》等法案，要求检查在美上市中国公司的审计工作底稿，使在美上市中国公司面临“不提交审计档案就退市”的困境。2022年8月，中美加强审计监管合作，应在总体国家安全观的指导下，提高境内审计档案管理水平，对接境外审计档案管理标准，注重实体档案与电子档案的协调管理，将档案监管部门与档案管理部门纳入合作型审计档案跨境流动管理工作中[14]。

三是关注审计档案设备安全。信息系统关键领域的“命脉”掌握在别人手中始终是不安全的。贸易战后各种“卡脖子”事例，使国产替代和独立自主的意愿觉醒。档案作为信息数据的载体，更要加快推进国产自主建设，构建安全可控的信息技术体系。档案管理系统国产化应当走在第一梯队。随着蓝光存储、数字胶片、玻璃存储等技术广泛运用，档案信息系统国产化技术应用和方案日趋成熟，审计机关应加大档案设备国产信息化投入力度。

四是关注审计档案行为安全。实践中仍然存在人为安全隐患，例如：因疏于管理，导致审计档案丢失或被盗；未将档案脱密就数字化并上网；因审核不严，导致有密级的现行文件被公开等。有鉴于此，审计机关应加强审计档案行为安全保障措施，包括信息系统安全员设置、机房门禁设置、备品备件储备、软硬件日常维护、涉密（解密）文件管理等，加强档案保密宣传教育，增强审计人员档案保密观念，提高保密知识技能水平。

3.5 坚持数字强审，建设高质量的审计档案数字化体系

一是推进审计档案数字化转型。新《档案法》明确了“来源可靠、程序规范、要素合规的电子档案与传统载体档案具有同等效力”。这确立了电子档案的法律地位，为审计档案数字化转型提供了法律依据。审计档案数字化转型不仅局限于以数据形态存在的电子文件，还包括经过数字化加工的档案资源。审计机关要积极推进审计档案数字化转型，推进全业务流程的审计文件数字化归档，加强审计电子档案的长期保存技术和管理方法研究。

二是推进审计数据标准体系建设。大数据时代为打破 “信息孤岛”，迫切需要构建统一的“审计数据标准”（PC/TC295），实现审计数据采集、存储、转换、更新、访问、交换的通畅。2020年12月，由审计署发起的国际“审计数据服务”技术委员会成立，负责审计数据标准制定。审计数据标准（PC/TC295）建设不仅有利于破解信息系统多样化衍生出的审计数据获取难、处理难、分析难等问题，而且能进一步推动审计档案数字化体系建设。

三是推进数字档案馆与大数据审计平台建设融合发展。在数字档案馆建设中打造审计档案深度挖掘利用系统。按照“真实、准确、完整、规范、标准”的整理要求，对原有审计档案进行加工、提炼和转换，变成可按需组合分析的标准化数据。通过自然语义解析（NLP）+全文检索的智能搜索方式，对审计专业语料库开展机器学习，确保可以精准识别审计人员检索意图。同时，依托“金审工程”，共享审计档案资源库，不仅能对行业业务数据自动还原、转换和校验，实现数据整理工作智能化，还可以利用数字档案资源，灵活导入其他外部数据进行关联比对，形成一张“纵向到底、横向到边”的大数据审计“天网”。