完善档案法规体系推动档案工作走向开放——以《中华人民共和国档案法实施条例》为分析视角

陈永生 包惠敏 邓文慧/中山大学信息管理学院 数据归档与档案安全国家档案局重点实验室

档案是对国家和社会具有保存价值的历史记录，档案工作是维护党和国家历史真实面貌、保障人民群众根本利益的重要事业。档案开放是实现档案工作价值的重要环节，是构建我国档案事业新发展格局的迫切需求，更是贯彻落实习近平总书记关于档案工作重要批示中“四个好”“两个服务”目标要求的具体措施。早在2003年5月，时任浙江省委书记习近平同志视察浙江省档案局（馆）时就指出“档案工作正走向依法治理，走向开放，走向现代化”，这一重要论述也逐渐成为指引新时代全国档案事业发展的根本遵循和行动指南[1]。新修订的《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）通过缩短档案开放期限、明确档案开放主体权责、增加档案开放门类等制度安排，为推动档案工作走向开放提供法律依据[2]。为贯彻落实新《档案法》要求，《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确指出“着力推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化”，并进一步提出“加快推进档案开放”的任务，从党和国家层面为档案开放构建了清晰可行的战略布局，为新时代档案工作指明发展方向。

2024年全国档案工作暨表彰先进会议研究部署2024年重点任务，强调要加大档案依法开放力度。档案开放法律政策的不断调整，充分体现了党和国家对档案开放的高度重视。2024年1月12日，国务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2024年3月1日正式实施。《实施条例》衔接新《档案法》，融合《国家档案馆档案开放办法》《机关档案管理规定》等部门规章和规范性文件，完善了我国档案法规体系，进一步明确了档案工作的开放导向和共享目标，实现档案开放制度化、规范化，为推动新时代档案工作走向开放提供全面引导。

1 《实施条例》与国家档案法规体系的完善

我国档案法规体系是以《中华人民共和国立法法》为指导的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件所构成的有机统一的整体。《实施条例》对新《档案法》进行细化和具体化，对档案部门规章和规范性文件进行融合与整合，其颁布与实施是推动国家档案法规体系建设上下贯通、一体推进的重要举措，不断推动建成内容科学、配套完备、运行有效的档案法规体系。

1.1 《实施条例》与上位法的衔接

配套法规体系建设是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其中行政法规承担着与法律配套及为执行法律作具体规定的历史使命[3]。“法者，治之端也。”行政法规与法律之间的关系是协调统一的。新《档案法》确立了档案开放的基本原则，明确以加强档案开放利用为方向，建立了包括档案开放在内的档案工作监督检查机制，确保档案开放工作依法进行，为档案工作走向开放提供强有力的法律保障。《实施条例》强化了与新《档案法》等法律法规的衔接和照应，一定程度上解决了我国档案法规体系建设的立法衔接问题，且在档案开放内容上有实质性的提升，进一步加强了国家档案馆馆藏档案的开放力度。具体而言，《实施条例》遵循宪法、新《档案法》和其他上位法的规定，以与上位法不相抵触、不重复、不越位，立法权限和立法程序合法为原则[4]，以新《档案法》对档案开放的相关规定为依据，以形成以人民为中心、更加开放的档案利用服务体系为价值取向，为档案的开放和利用提供便利条件，进一步从开放审核主体、开放期限、开放方式、开放责任主体等方面健全了档案开放规制。例如，《实施条例》在新《档案法》第二十七条的基础上，进一步明确延期开放档案的申请程序和审核主体，规定到期不宜开放的档案经国家档案馆报同级档案主管部门同意，可以延期向社会开放。在合法合规前提下，《实施条例》为推动档案开放工作提供具体化的操作规定，也为档案开放工作沿着正确的政治方向前进提供明确的行为准则。

1.2 《实施条例》与下位法的融合

在我国档案法规体系中，行政法规是由国务院制定，调整全国范围内具有普遍意义的、全局性的、重要性的档案事业发展问题的行政立法，部门规章是由国家档案局、国务院组成部门及具有行政管理职能的直属机构在其职权范围内制定，调整档案工作范围内具有特殊性、局部性、具体问题的指导性文件[5]，两者立法目的和宗旨保持一致，但在效力位阶和调整范围上均不相同[6]。《国家档案馆档案开放办法》和《机关档案管理规定》作为由国家档案局牵头制定的重要部门规章，其条文规定经过实践检验，具有较强的合理性、科学性和可操作性，有效提升我国档案开放的制度供给能力。其中，《国家档案馆档案开放办法》在严格遵守国家法律法规和有关政策规定的前提下，对国家档案馆馆藏档案的开放提出了更加具体化的要求，为明晰档案开放的主体责任、理顺档案开放的机制、拓展档案开放的范围、丰富档案开放的路径与方式、推动开放档案的合法利用等档案开放体系建设提供规范依据[7]。《机关档案管理规定》明确规定档案形成单位移交档案前应按规定提出相关档案的开放意见，《实施条例》则进一步明晰尚未移交进馆档案的开放审核责任主体和具体内容要求。《实施条例》积极吸收和融合档案部门规章中科学合理的条文规定，及时将成熟的档案开放经验做法固化上升为制度规定，增强其适用性和可操作性，进一步提高档案开放利用水平。

2 《实施条例》助推档案工作走向开放

《规划》明确提出“档案开放力度明显加大、共享程度显著提高、利用手段更加便捷”的发展目标。《国家档案馆档案开放办法》将“推进和规范各级国家档案馆档案开放工作，进一步加强档案管理、促进档案利用”作为其制定的主要目的。《实施条例》遵循“十四五”时期档案事业发展目标方向的指引，汲取《国家档案馆档案开放办法》等部门规章和规范性文件的要义，以新《档案法》为基础，对档案开放的主体、范围、方式、程序、监督等作出详细规定，能更好地平衡档案开放制度建设与应对档案开放实践的需求，为档案开放工作提供了更具可行性的操作指南。

2.1 理顺档案开放审核机制

档案开放审核是档案开放的关键环节。新《档案法》明确了档案开放审核的主体责任，规定由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责馆藏档案的开放审核，从法律层面确立档案开放审核的重要性。《国家档案馆档案开放办法》颁布实施后，各地档案部门积极响应，如福建省档案馆已借助人工智能档案开放审核系统辅助完成150多万件开放档案的审核任务[8]；南昌市档案馆制定相关规章制度，通过智能与人工的结合，确保档案开放审核工作合法、合理、有序[9]；浙江省武义县档案馆创新档案开放审核模式，压实多方主体责任，有效提高档案开放审核质效[10]。但在档案开放审核实践中，由于缺乏必要的沟通渠道和协调机制，开放审核工作量过大、权责不明确、程序不清晰等，难以有效解决档案开放审核实际工作中的具体问题[11]。档案开放审核制度仍有待细化和健全。

《实施条例》积极回应档案工作发展的新问题，通过完善档案开放审核主体职责规定，建立健全档案保管单位和形成单位紧密协同的档案开放审核机制。一是明确档案形成单位或者保管单位的“初审”职责，规定其在移交档案时附具到期开放意见、政府信息公开情况、密级变更情况等。这一规定符合档案形成单位或保管单位了解档案开放期限、熟悉档案内容的实际，并将《机关档案管理规定》关于档案形成单位移交档案时应提出开放意见这一规定进行制度化、规范化。二是进一步明确馆藏档案的开放审核主体责任，规定档案保管单位和形成单位为档案开放审核的主体单位，强调档案馆应会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核；细化档案形成单位或移交单位发生撤销、合并、职权变更等情形时档案的开放审核规定，其档案开放审核仍由国家档案馆牵头负责。三是强化档案主管部门在开放审核工作中的监督权责，指出县级以上档案主管部门应加强对档案开放审核工作的统筹协调，享有延期开放档案的审批权，为档案主管部门落实执法主体地位提供依据[12]。

2.2 优化档案利用服务方式

档案利用服务是档案开放工作的最终目的和价值体现，其健康发展离不开档案法律法规的坚实保障[13]。新《档案法》明确指出档案工作的目的是便于社会各方面的利用，《机关档案管理规定》细化了机关档案工作中利用服务的基本任务、基础设施建设要求等，突出了档案利用服务工作的重要性。档案利用服务方式是提升档案服务质量的重要桥梁。传统的档案利用服务方式主要包括开辟档案阅览室提供阅览服务，提供档案复印件以供公众查考，制发档案证明、档案目录，举办档案展览，提供档案咨询等。当前我国档案利用服务方式深受信息技术发展的影响，不断融入信息化元素。

2022年3月1日，国务院颁布《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（以下简称《意见》），明确指出“政务服务线上线下深度融合”的目标，从线上线下并行提供政务服务，更好地满足群众多样化的办事需求。《意见》作为政务服务领域的行政规范性文件[14]，为《实施条例》构建线上线下服务融合的档案利用服务机制提供成熟的经验做法。《实施条例》明确档案利用的形式、方式、程序等，充分考虑利用主体的多样性和服务主体的主动性，补充档案利用服务方式的规定，要求国家档案馆创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，不断提升档案馆查档服务能力，强化档案馆服务功能，积极为档案的利用创造条件。随着一体化政务服务平台的普及，《实施条例》的颁布和实施有助于推动档案部门积极探索“线上+线下”查档的服务模式，为公众查询利用开放档案提供便利，满足社会公众个性化的利用需求。

2.3 促进档案信息资源整合与共享

在建设服务型政府和完善公共服务体系的双重时代背景下，服务性和公共性是档案馆突出的价值取向[15]。《规划》明确提出了提升国家档案馆公共服务能力的目标，旨在满足人民群众对档案信息和档案文化需求的不断增长。在此背景下，档案信息资源的整合与共享成为提高档案公共服务能力的基础和前提，其不仅是信息社会对档案事业发展的必然要求，而且是推动档案工作向开放性发展的重要途径。

新《档案法》确立了以平台建设为驱动，实现档案信息资源跨区域、跨部门共享利用的法定机制。《实施条例》则进一步细化了推进档案信息资源整合与共享的具体方法和路径。首先，它强调了推动档案目录汇集的重要性，这是实现国家档案资源集中控制的关键措施，也是国家档案资源整合与共享工作的重点方向[16]。根据《实施条例》，县级以上档案主管部门可以依托国家档案馆，划分类别汇集档案目录数据，这有助于更全面地了解和有效整合国家档案资源。其次，《实施条例》明确了档案主管部门在推进档案数字资源共享利用中的主体责任，特别是国家档案主管部门应制定档案数据共享标准，以促进档案数字资源的共享利用。此外，除了国家综合档案馆，《实施条例》还鼓励和支持其他类型的档案馆向社会开放和公布档案，进一步扩大了档案资源的公共访问范围。总体看来，《实施条例》推动我国档案工作朝着更加服务导向和公共导向的方向发展，通过档案信息资源的整合与共享，提升档案公共服务能力，满足社会公众对档案信息的需求，推动档案事业的可持续发展。

2.4 吸纳社会力量积极参与档案事务

社会力量在档案事业的持续健康发展中扮演着至关重要的角色。吸纳和利用社会力量参与档案事务，不仅有助于构建共建共治共享的社会治理格局，而且是新时代档案工作发展的重要趋势[17]。新《档案法》中明确提出了“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”的政策导向，这既是对新时代档案工作吸纳社会力量参与的新期望和新要求[18]，也是对社会力量参与档案事务的政策引导和法律保障，为社会力量参与和支持档案事业发展提供了根本遵循。

具体而言，《实施条例》细化了社会力量参与档案事务的主体、方式和奖励激励范围等规定。首先，明晰社会力量参与档案事务的主体。《实施条例》明确指出社会力量参与的主体包括企业事业单位、社会组织和个人及档案行业组织等，并规定档案主管部门的指导责任。其次，补充并细化社会力量参与档案事务的方式。根据新《档案法》，社会力量可以通过五种方式参与档案事务，包括自行管理档案、合作、捐献、外包服务和监督[19]。《实施条例》进一步明确了社会力量可通过依法兴办实体、资助项目、从事志愿服务，开展科学研究、技术创新和科技成果推广，开展学术交流和档案相关科普教育，参与政策咨询和标准制定等多种形式参与和支持档案事业的发展。特别是对于社会捐献档案和档案外包服务，《实施条例》也进行了更具体的规定，以确保捐献者的合法权益得到维护，并明确了档案外包服务方应满足的条件。最后，明确社会力量参与档案事务的奖励激励范围。除了对在档案收集、整理、保护、利用等工作中作出突出贡献的社会力量给予表彰和奖励外，还对在档案科学研究、技术创新、宣传教育、交流合作、重大活动、突发事件应对活动相关档案工作中，以及将重要或珍贵档案捐献给国家、与违反档案法律法规的行为作斗争、长期从事档案工作等方面表现突出的社会力量，提供表彰和奖励。这将极大地激发社会力量参与档案事务的积极性和主动性。由此可见，《实施条例》的实施，进一步助推我国档案事业逐步开放和拓展其参与主体，建立健全社会力量参与档案事务的机制，为社会力量提供更多的参与渠道和激励措施，共同推动档案事业的繁荣发展。

2.5 重视档案宣传教育和国际交流合作

良好的社会档案意识是档案工作赖以发展的社会条件之一，是做好档案工作不可或缺的社会环境[20]。档案宣传教育是提升社会档案意识的重要途径。同时，档案国际交流与合作不仅有助于吸收和借鉴国际档案工作及档案学科建设的先进成果，还能促进中国档案工作及档案学科建设的经验走向世界，增强国际档案领域中的“中国声音”[21]。

新《档案法》明确了加强档案宣传教育的国家措施，以及鼓励和支持档案领域国际交流与合作的原则。在此基础上，《实施条例》一是进一步明确了档案宣传教育工作的主体和具体措施。在主体方面，《实施条例》明确规定县级以上人民政府及其有关部门是开展档案宣传教育的主要责任者；国家档案馆也应配备专业人员开展宣传教育。针对新《档案法》中尚未提及的档案专业建设，《实施条例》强调“加强档案相关专业人才培养，支持高等院校、职业学校设立档案学等相关专业”。二是明确开展档案领域国际交流与合作的责任主体。《实施条例》明确规定国家档案主管部门应当依照《档案法》第八条第一款的规定，履行“组织、开展档案领域的国际交流与合作”的职责。此外，出于国际文化交流目的的，经相关档案主管部门批准，可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出售属于国家所有的档案的复制件。《实施条例》通过明确档案宣传教育的主体和措施，以及国际交流与合作的责任主体，有助于提高档案和档案工作在国内外的知名度和影响力，为档案事业的持续发展创造了有利条件。

3 结语

《实施条例》的修订、颁布和施行是逐步完善新时代国家档案法规体系的重要举措，是深化国家档案事业理论、实践和制度成果的集中体现，为我国档案工作走向开放提供了更为详细具体的规则。在新《档案法》的基础之上，《实施条例》进一步理顺了档案开放审核机制、优化了档案利用服务方式、促进了档案信息资源整合与共享、吸纳了社会力量参与档案事务以及推进了档案和档案事业在国内社会和国际社会的宣传与交流合作，逐步形成了体现人民立场、走向更加开放的档案利用体系，多维度、立体化、全方位地推动了我国档案工作走向开放。然而，《实施条例》中对于部分问题的规定还有待完善，如档案开放范围规定问题、档案利用权和公布权分置问题、社会力量参与奖励激励机制问题等。因此，在今后贯彻落实《实施条例》的过程中，还需在新《档案法》和《实施条例》的法律法规框架之下，完善配套的部门规章和规范性文件，确保档案法规体系的科学性、有效性和可操作性。