壮美广西新布局——解读《广西壮族自治区国土空间规划（2021—2035 年）》

◎ 甘剑伟

中国共产党第十八次全国代表大会以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局的高度，部署生态文明体制改革，将“多规合一”列为改革的重要任务之一。2019 年，党中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，对国土空间规划体系建设做出了明确部署，这开启了空间规划系统性、整体性和重构性改革。

2019 年8 月，广西成立了以自治区人民政府主要领导为组长的自治区国土空间规划工作领导小组，由广西自然资源厅牵头组织编制《广西壮族自治区国土空间规划（2021—2035 年）》（以下简称《规划》）。在《规划》编制过程中，相关部门及人员进行了深入全面的专题研究和调研分析，开展了百余次纵向和横向的对接讨论和论证，广泛征集公众意见，之后提交通过自治区政府常务会议、自治区党委常委会和自治区人大常委会审议。

2023 年12 月18 日，《规划》获国务院批复实施。批复指出，《规划》是广西壮族自治区空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

《规划》分析了广西国土空间的基础与形势，围绕服务国家和区域重大战略落地实施和建设新时代中国特色社会主义壮美广西总目标谋篇布局，明确了国土空间开发、保护、利用与修复的战略目标和任务。

构建国土空间总格局

《规划》以“三区三线”为基础，以主体功能区战略为统领，构建“八桂山水优生态、六区集群强农业、四片主导促集聚、三大网络助开放”的国土空间开发保护总体格局。

在生态空间安排上，稳固了桂西桂北生态屏障，打造了桂东北、桂西南、桂东南、桂中、大万大山及北部湾沿海生态功能区，构建以西江干流、郁江、桂江等西江水系为主体的千里绿色走廊，筑牢“一屏六区一廊”的生态安全格局。且在划定落实生态保护红线的基础上，依托十万大山、大容山、大瑶山等重要水源涵养区以及重要河流生态廊道划定“27+16”个关键生态区，筑牢支撑我国南方重要生态屏障的骨架。

在农业空间安排上，构建以桂中盆地、南流江三角洲、浔郁平原、右江河谷以及桂北、桂西南六大农业主产区为主的农业空间，形成“六主多区”农业发展格局，提高粮食和重要农产品保障能力。

在城镇空间安排上，依托西部陆海新通道和珠江—西江经济带打造两大城镇发展轴，建优建强北部湾经济区，打造边海联动城镇带，形成“两轴一区一带”城镇空间格局，引导城镇空间集约集聚，构建现代化产业体系，推动高质量发展。

在海洋空间安排上，重点立足海洋资源优势，全方位实施向海发展战略，划定海洋生态空间和开发利用空间，对海洋空间实行分类管控，支持向海图强，推进陆海统筹和江海联动，拓展蓝色发展空间。

（郑肖君 摄）

《规划》构建了交通、水利、能源、综合防灾减灾、新型基础设施等安全绿色支撑体系，凸显自然与人文交融的空间魅力；提出了促进对外开放合作和推动区域协调发展的规划对策，明确了保障规划有效实施的举措，制定了近期需重点开展的“两保四提四赋能”十大行动计划，确保规划有效实施。

《规划》是广西首部“多规合一”的自治区级国土空间规划，是生态文明体制改革的重要实践成果，具有五大特色亮点。

——坚持底线思维，筑牢安全发展的空间基础。按照高水平保护的要求，贯彻落实总体国家安全观，统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间管控边界，保障国家粮食安全，筑牢我国南方重要生态屏障。科学划定灾害风险防控线和历史文化保护线等底线红线，提升国土空间安全韧性。

——坚持发展为要，支撑构建新发展格局。按照高质量发展的要求，紧紧围绕国家和区域重大战略，优先盘活存量建设用地，配准用好新增建设用地，充分挖掘存量、效率、品质、结构等非新增建设用地供给，多渠道拓展建设用地空间，提高土地节约集约利用水平。优先保障26 个重点园区、中国—东盟产业合作区和沿边临港产业园区等重点产业园区的合理用地空间，服务打造国内国际双循环市场经营便利地，支撑构建现代化产业体系。

——坚持人民至上，支持打造高品质国土空间。按照高品质生活的要求，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为规划的出发点和落脚点。促进城乡融合，完善城乡生活圈，构建特色鲜明的“四级五类”基本公共服务体系，统筹保障各类民生设施用地需求，解决好人民群众急难愁盼的问题，增强人民群众的获得感和幸福感。

——坚持彰显特色，推动塑造壮美魅力空间。充分发挥广西山水人文价值，加强历史文化空间保护和高质量传承利用，构建彰显广西“山水写意、边海壮阔、文化多元”的自然人文魅力网络和空间。引导建设山水人文城镇，实现国土空间资源保值和增值。

——坚持高效治理，实施规划全生命周期治理。结合规划编制同步建立了涵盖1 500 个专题图层的国土空间基础信息平台和规划“一张图”实施监督信息系统，为国土空间规划编制和实施监督全生命周期管理提供信息化支持。

筑牢安全发展的空间基础

广西自然资源厅党组成员、副厅长周涛就记者提出《规划》如何划定落实“三区三线”及对广西发展的重要意义，且后续又将如何管控的问题进行了阐述。

周涛表示，为落实国家最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约用地制度，发挥耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越红线的作用，广西根据国家统一部署，按照“自治区统筹，市县主责”的要求，在国土空间规划中统筹划定三条控制线，划定成果于2022 年10 月获国家批准正式启用。

在《规划》如何划定落实“三区三线”的问题上，周涛介绍说，划定工作严格落实国家有关规则，在夯实粮食安全和生态安全的基础上，妥善协调解决了一批保护与开发冲突的问题，保障了社会经济高质量发展的合理空间需求。一是坚持耕地应保尽保、永久基本农田应划尽划，划定耕地保有量不低于324.80 万公顷（4 872.00 万亩），永久基本农田保护面积不低于287.07 万公顷（4 306.00 万亩），夯实了广西粮食安全的空间基础。二是按照生态优先、绿色发展的原则，划定生态保护红线面积不低于5.04 万平方千米，厚植生态环境优势，筑牢了广西作为我国南方重要生态屏障的生态保护格局。三是城镇开发边界按照国家要求基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍进行划定，防止城镇无序扩张，优化城镇空间结构和布局，推动城镇空间内涵式集约化绿色低碳发展。

（梁圣然 摄 ）

关于后续将如何管控的问题，周涛表示，全区将按照《规划》和国家有关要求，坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性，确保《规划》有效实施。一是严格落实耕地保护任务。将耕地和永久基本农田保护任务带位置逐级分解下达。严格落实耕地保护党政同责要求，按照国家部署逐级签订耕地保护和粮食安全责任书，压实各级党委、政府耕地保护主体责任。二是建立健全生态保护红线管理机制，完善生态保护红线监管措施，强化生态保护红线监管。三是加强和规范城镇开发边界管理。严格实行用途管制，各类城镇开发建设活动原则上要在城镇开发边界内进行，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。

广西海洋局副局长宁向军就《规划》中海洋资源的保护和利用进行了介绍。

实施海洋空间分类差异化管控，构建“海洋两空间内部一红线”开发保护新格局，划定海洋生态空间和开发利用空间，在海洋生态空间内部划定0.17 万平方千米的海洋生态保护红线。同时，将广西管辖海域划分为9 个海域功能单元，实施海域使用权立体分层设权；构建海岛分类与管控体系。将全区无居民海岛划分为生态保护类和开发利用类，并确定每个无居民海岛的主导功能定位。

统筹海岸带保护和开发利用。对海洋空间实行分类管控，实施海岸线分类管控，提出将海岸线分为严格保护、限制开发、优化利用三种类型。严格保护自然岸线，大陆自然岸线保有率不低于国家下达任务，其中2025 年不低于37.4%。探索建立自然岸线使用占补平衡制度和海岸建筑退缩线制度。推动海岸带管理立法。严格管控围填海，高效利用已围填海资源，完善法规政策体系，有效解决填海造地与陆域土地管理衔接问题。严格控制陆源污染物排放，建设美丽海湾。

加快实施海洋生态修复。重点开展红树林、海草床、珊瑚礁等典型海洋生态系统修复，加强海岸、海岛整治修复。

构筑面向东盟国际大通道

立足“一湾相挽十一国、良性互动东中西”的独特区位优势，《规划》致力构建面向东盟的国际大通道，打造西南中南地区开放发展新的战略支点，形成21 世纪海上丝绸之路和丝绸经济带有机衔接的重要门户。

广西交通运输厅二级巡视员林奇茂表示，广西将围绕《规划》安排，建设与国土空间格局相匹配的交通基础设施体系，支撑形成高质量发展的国土空间新格局。

首先要打造“出海出边出省”对外综合运输大通道。高标准高质量建设平陆运河，构建江海联运体系；加快崇左至凭祥铁路、那坡至平孟高速等项目建设，服务构建中越命运共同体；加快南宁至深圳高铁、黄桶至百色铁路、南宁至湛江高速、河池至荔波高速等项目建设。

其次是构建高效综合立体交通网。依托铁路、公路、水运、航空网络，加快构建“四横五纵”综合交通运输通道，促进交通设施廊道在综合运输通道内一体化布局。到2035 年，全区铁路网密度达到4.21 千米/百平方千米以上，公路网密度达到81 千米/百平方千米以上，内河航道通航总里程达到6 300 千米，民用机场数量达到13 个。

再次是建设多层次综合交通枢纽。打造具有世界影响力的北部湾国际枢纽海港，建设南宁区域性国际综合交通枢纽，推进柳州、桂林、钦州—北海—防城港3 个全国性综合交通枢纽及梧州、贵港等8 个区域性综合交通枢纽建设，建设龙邦、凭祥、东兴3 个口岸枢纽，打造具有区域竞争力的现代机场群及具有国际吸引力的对外开放口岸群。

另外，落实碳达峰、碳中和要求，优化交通运输结构和运输组织方式，完善绿色交通基础设施，打造智慧交通体系，推进交通信息化和交通基础设施智慧化建设，构建高品质绿色智慧交通体系。

广西发展改革委副主任何予平表示，将充分发挥“三沿三联”区位优势，全面对接粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、海南自贸港和成渝地区双城经济圈建设等国家战略，服务和融入新发展格局，加快打造国内国际双循环市场经营便利地和粤港澳大湾区重要战略腹地。

一要稳步扩大制度型开放，打造国内国际双循环市场经营便利地。对标国际高标准经贸规则，大力提升投资、贸易、消费、资金流动、人员往来、物流畅通等便利化水平，在全国统一大市场中发挥更大作用，为服务建设中国—东盟命运共同体做出更大贡献。

二要全面深化粤桂合作，打造粤港澳大湾区重要战略腹地。粤桂两省区新近签署了《打造粤港澳大湾区重要战略腹地 进一步全面深化粤桂合作框架协议》，今后加快推进柳州至广州、合浦至湛江铁路开工建设，共同推动一批产业园区建设，深化科技创新、生态环保等领域合作，拓展粤港澳大湾区经济纵深，把广西打造成为粤港澳大湾区的重要战略腹地。

三要以西部陆海新通道为依托，推进与成渝地区双城经济圈及通道沿线其他省份合作。持续提升省际基础设施互联互通水平，充分利用西部陆海新通道省际协商合作机制，强化沿线物流组织，引导沿线地区“货走广西”，推动与沿线更多省份共建跨省合作园区，促进通道与产业融合发展。

四要主动对接长江经济带发展战略，有序承接东部沿海地区产业转移。加快中国—东盟产业合作区建设，推进百色、东兴、凭祥等沿边重点开发开放试验区创新发展，聚焦产业升级、科技创新、生态环保等领域，有序承接江苏、浙江等东部沿海地区重点产业、重大项目落户广西，构建跨区域产业链供应链创新链。

五要大力发展向海经济，共建北部湾城市群。加强山海统筹、陆海联动、江海贯通、边海衔接，深化与海南自由贸易港港口和产业合作，推进湛江—北海粤桂北部湾经济合作区建设，积极推动跨行政区基础设施、重大公共服务平台建设，共同将北部湾城市群打造成为宜居宜业的蓝色海湾城市群。

塑造壮美魅力空间

《规划》依托广西在自然地理地貌、岭南文化、生物多样性、海洋资源等方面的特色和优势，提出构建“两廊一带、六片聚集、双核四城”的历史文化格局。加强历史人文与自然审美融合区域的整体保护和塑造，将约3 000 千米的魅力游道网与城镇空间、农业空间、生态空间相互串联，实现国土空间资源的保值和增值，彰显秀美壮丽国土空间。

广西文化和旅游厅副厅长黄耀林说，《规划》的批复实施将为建设桂林世界级旅游城市和打造世界级旅游目的地奠定坚实基础，将有助于广西把文化优势更好转化为发展优势，把生态效益更好转化为经济效益、社会效益，以高品质生活环境支撑高质量发展。

一是统筹重要的自然遗产和文化遗产保护活化利用。以地域文化生态为基础、以历史文化价值为导向，构建“两廊一带、六片聚集、双核四城”的历史文化保护传承空间格局。

推动桂林喀斯特和环江喀斯特世界自然遗产及各类自然保护地开展生态旅游并带动相关产业发展，统筹保障世界文化遗产左江花山岩画文化景观、中国世界文化遗产预备名单项目等重大历史文化遗产保护利用项目用地需求，实现全域联动、区域互动、节点带动，彰显全区自然与人文交融的地域特色，弘扬广西优秀历史文化传统。

二是建设自然与人文融合的魅力空间。以喀斯特地貌、近海生态、边境山地等为代表的地文生态自然景观，以湘桂古道、潇贺古道等历史文化遗产线路和主要江河水路以及滇桂粤边海国家风景道、西江国家风景道、环广西风景道等风景游赏线路为载体，构建全区自然人文魅力空间网络。

挖掘海丝文化、珍珠文化等海洋文化价值，加强银滩、金滩等自然海岸线和涠洲岛、钦州七十二泾群岛等近海岛屿以及平陆运河景观提升工作，发展滨海休闲旅游，打造宜居宜业宜游的北部湾城市群。

保护桂东北中国传统山水人居与喀斯特峰林平原景观、桂西少数民族文化与岩溶河谷生态景观等重点区域，加强历史传统风貌保护与城市文化品牌塑造，促进重点文化旅游目的地优化发展，强化广西山水人文魅力空间支撑。

三是彰显秀美壮丽的城乡特色。引导各地依托山水格局和自然条件，建设以喀斯特山水风貌和民族文化、红色文化、边疆文化等交融发展的山水人文城镇。加强城镇周边自然生态空间管控，促进城镇与自然山水有机融合，营造具有桂风壮韵特色的村容村貌，打造田园牧歌、青山绿水、温馨和谐的美丽乡村。