林长制研究热点与展望

李星池

摘要：实施林长制是推动我国生态文明建设的战略举措，对于有效构建林草资源管理与保护长效机制、完善林业治理体系具有重要意义。本研究对林长制领域发文数量、研究热点、研究主题进行了分析。研究认为，发文数量总体呈现快速上升趋势，研究主题更加多元，林长制改革、生态文明、乡村振兴、林长体系、实施成效是林长制研究关注重点。未来，建议跳出林长制研究林长制，多关注林长制理论研究，注重多领域多学科的融合。同时，为科学合理考核林长制，建议构建绩效评价指标体系。

关键词：林长制；生态文明；研究热点

1.引言

林草业对防风治沙、涵养水源、生态治理具有重要作用，对促进社会可持续发展具有深远影响。保护和发展林草资源是推进生态文明建设的重要举措。然而，林草治理体系的“条块矛盾”“横向协调成本”和“纵向政治势能不足”等问题，难以适应林草领域治理体系现代化发展的要求，出现“小马拉大车”的困境。同时，林草管理部门的自身能力无法与林草领域发展的新形势、新阶段、新问题相匹配，存在着职能脱节的问题。在此背景下，林长制作为一项制度创新应运而生，成为我国生态文明建设的生动实践。2017年开始，安徽、江西两省率先积极探索林长制改革。2018年11月，全国绿化委员会、国家林业和草原局联合印发《关于积极推进大规模国土绿化行动的意见》，指出要大力推行林长制，建立省、市、县、乡、村五级林长制体系，形成党政负责、部门共管、社会共同参与的新局面。2019年林长制被写入新修改的《森林法》，将政策实践经验作为法治保障，实现有法可依。2020年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，林长制开始作为国家意志在全国实施。林长制改革自下而上不断创新，有效保障林业生态文明建设的推进。

2017年以来，林长制作为实现林业生态治理现代化、构建生态文明目标责任体系、整合多方资源建设林草保护的制度创新，引发学者们的广泛关注，相关文献数量呈现增长态势。学者们对林长制的研究取得丰富成果，研究主题从最初的制度建设（沈晓旭，2017）到策略探索（胡继平，2019）、责任体系（陈雅如，2019）、长效机制（曾凡银，2019）、制度体系（朱凤琴，2020）、生态扶贫（秦国伟等，2020），再到乡村振兴（陈科屹等，2021）、制度逻辑（林震等，2021）、基层治理（郑玉婷等，2021）、智慧管理平台（郭晓妮等，2022）、制度效应（林煜国等，2023）等，学者们从不同角度探究林长制的现状、存在的问题及对策建议等。

因此，本研究以2017—2023年11月国内林长制领域文献研究成果为基础，对现有研究成果进行总结和归纳，研究林长制发文特征和研究热点、研究主题，以期为后续深入研究林长制提供参考。

2.林长制的研究热点

2.1林长制文献发表数量

通过对2017—2023年11月林长制领域发文数量进行分析（图1），可以了解研究的热点和关注度的改变。

通过对中国知网数据库来源的123篇文献进行研究（剔除新闻报道、会议简讯等类型文章），发现林长制研究发文数量呈快速上升的趋势，从2017年的1篇增至2023年前11个月的28篇。表明近年来，随着党政部门出台和落实林长制的各项政策措施，学者们对林长制的关注度不断提高，相关研究文献数量大幅度增长。尤其是2020年底中办、国办印发《关于全面推行林长制的意见》之后，林长制成为林业生态文明建设领域研究的热点，也为学者们提供研究方向。

2.2林长制关键词分析

自2017年以来，随着相关政策的出台和绿色发展理念的提升，林长制得到不断发展，相关研究主题不断丰富。根据关键词的频次统计（表1）和关键词之间的关联性发现，改革路径、成效与问题、未来发展、生态文明建设、森林资源管理与保护、智慧信息管理等逐渐成为学术界关注的热点和重点。其中，“林长制”是出现频次最高的关键词，达到109次，其次是“林长制改革”“生态文明”，分别为22次和18次，说明这几方面是研究的主要热点主题。

研究表明，林长制研究主要围绕林长制改革、實施成效、生态文明、乡村振兴、森林资源等方面，此外，智慧林业、林长体系、网格管理构成的责任管理也是热点主题之一。在生态文明建设、林长体系、智慧林业研究领域之间存在相互重叠现象，表明这些主题之间存在相互影响的内在逻辑关系。

通过对林长制关键词的深入分析发现，研究的热点主题随政策的聚焦不断发生转变，林长制也被赋予更丰富的内涵和更高的要求。2017年，林长制处于萌芽阶段，其研究多为林长制自身建设、林长制改革探索等研究。随着对绿色发展理念的关注不断增加，逐渐开始研究生态优先与生态保护等。同时，开始考虑林长制政策激励研究，这些关键词与之后的生态文明建设、责任管理等热点主题之间存在密切联系，影响林长制的研究方向。随着2019年新修订《森林法》的实施，开始在国家层面推动林草资源目标责任制，同时配套相应的考核制度。国家层面的政策积极推动，主要有生态文明建设、责任管理等研究热点主题，发文数量也开始增加，关键词也表现出多元。学者们开始关注作为制度创新的林长制与生态文明建设、构建林业治理体系、存在的实践困境，推动实现森林资源管理与保护和“林长治”。此后，学者们对生态扶贫、林长体系、网格管理、事权划分等方面的研究兴趣也日益浓厚，林长制治理效能也逐步体现。2020年底《关于全面推行林长制的意见》出台，全国各地将林长制列为森林资源保护发展的重大事项，开启林长制探索新路径。随着全面推进乡村振兴和加强基层治理体系建设的提出，加之大数据、人工智能等技术不断发展，2021年以来，学者们对林长制的研究主题更加丰富，逐渐开始探究林长制与乡村振兴、基层治理、智慧林业。对林业产业结构、林下经济、生态资源、高质量发展等方面展开研究，发展路径更为多元，治理效能更加显著，更加深入地探讨“某长制”实施的优势与问题。此外，林政管理、林业应用、部门协作、文化建设等也成为学者们的研究方向。治理现代化、“两山”、中国式现代化等关键词的出现，也反映出林长制研究与新时代发展背景的紧密结合。

2.3林长制研究热点主题

综合林长制研究关键词频次的研究热点，认为林长制改革、生态文明、乡村振兴、林长体系、成效是研究热点主题。

（1）林长制改革

林长制改革是林长制研究领域的标识性关键词，相关研究主要呈现出两大特征。一是，研究内容逐渐丰富，涵盖林长制内涵特征、成效评价、创新路径、发展方向、对策建议等方面；二是，研究深度和广度不断拓展，既从宏观角度对林长制进行解读，还从林长体系、责任管理、政策激励等方面进行研究。此外，学者们还探讨生态文明、乡村振兴、基层治理、社会服务、产业结构、信息建设、文化建设等与林长制之间的关系。

（2）生态文明

林长制作为实现生态环境治理现代化和生态文明目标责任体系的制度创新，直接关系到森林资源管理保护的具体效果。研究表明，作为党政同责的林长制在林业生态文明建设中发挥着主导和统领作用，全面推行林长制对生态文明建设及林草事业、林草系统的影响极为深远，成为我国林草资源管理和发展的方向。相关研究主要聚焦于以下三个方面。一、在内涵研究方面，林长制的实质是发挥林长制的制度优势，健全林业生态文明制度体系，以林长制统领林业生态文明建设，来彰显林业生态文明治理效能；二、在责任治理方面，主要关注基层治理、林政管理、主体责任等方面；三、在完善路径方面，学者们探索了诸多可行的经验，包括健全林长制创新机制和运行机制、健全各级林长体系构建、完善林长制立法程序、改善人才队伍建设、加强文化思想建设和提高社会参与程度等。

（3）乡村振兴

党的十九大以来，乡村振兴成为学者们关注的热点。林长制作为乡村振兴向纵深发展的重要支撑，同时乡村振兴又是促进林长制推深做实的重要因素。相关研究主要侧重于以林长制为抓手，开展国土绿化提质增效行动，将林业产业发展纳入林长制任务，推动林长制与乡村振兴、基层林业发展的有效衔接。开始探索林业碳汇机制，助推生態保护和林业高质量发展。

（4）林长体系

推行林长制的首要任务是要构建系统、规范、高效的制度体系，也是林长制顶层设计的核心内容，林长制以搭建五级林长体系，明确各级林长责任，解决了一些林业保护发展难题。相关研究主要呈现以下几方面：一、林长体系的现实困局与未来路径；二、网格管理方面，积极探索林长制改革路径，推行基层林长网格管理模式，构建完善组织体系建设；三、责任体系方面，关注林长制策略分析、法治文化建设等，推动林长制实现“林长治”；四、治理能力方面，探究林长制治理逻辑，提升各级林长治理能力，将林长制的制度优势转为林业生态文明治理效能。

（5）成效

成效是检验一项政策制度的价值判断，相关研究主要集中于以下两个方面。一、在实施效果研究方面，对林长制实施以来的五大森林行动、部门协作、产业扶持、森林资源保护等实践经验进行研究；二、在绩效评价体系方面，林长制评价体系是实施林长制目标的具体体现，当前主要聚焦于评价指标体系构建和实证研究。

3.研究结论与展望

3.1研究结论

根据2017—2023年11月中国知网数据库收录的相关文献，探讨了林长制领域的发文特征、研究热点和研究主题等，主要研究结论如下：

（1）林长制研究随着相关政策的出台，发文量总体呈现快速上升趋势。以2020年底《关于全面推行林长制的意见》出台为时点，2017—2020年发文量相对平缓，2021年发文数量快速增长，逐渐形成研究热潮。研究热点主题随着政策的关注不断发生改变，研究主题从最初的林长制探索与实践、生态文明建设、治理体系，逐步拓展到乡村振兴、智慧林业、生态资源等方面，表现出多元演进的研究态势。围绕林长制特征的不断演变，林长制不断被赋予多维度、深层次的内涵，理论逐步完善，发展路径更加清晰，目标不断聚焦。

（2）林长制领域的研究热点包括林长制改革、生态文明、乡村振兴、林长体系、成效五个方面。其一，关于林长制改革的研究主要在内涵特征、发展现状、成效评价、完善路径、对策建议等方面取得显著成果；其二，关于生态文明的研究主要侧重于内涵研究、责任治理机制、完善实施路径等方面，在林业生态文明建设方面探索诸多可行的实践经验；其三，关于乡村振兴的研究主要探讨以“林长制”为抓手，实现林业产业发展与乡村振兴的有效衔接，探讨基层林业发展模式，探索林业碳汇机制、生态保护和高质量发展等；其四，关于林长体系的相关研究主要侧重于现实困局与未来路径、网格管理、责任体系构建、治理能力提升等方面；其五，关于成效的研究主要集中在实施经验与实证研究。

（3）在研究视角上，对林长制的研究主要针对条块关系、制度体系、实践探索及实践问题等角度探讨，在林长制改革机制、理论基础方面有待创新；在研究内容方面，现有研究多为各地实践探索经验的总结，基于林长制改革的现状、问题，探讨林长制改革的意义和成效，并提出对策与建议，对制度建设的系统性、整体性分析存在不足，将问题原因与林长制实施相结合进行深层次探讨上尚需完善；在学科融合上，林长制实施是一个较为复杂的过程，需要多学科融合，现有研究大都从某一学科方面分析内容、框架和主体，以政府、农林经济学者研究为主，对林长制多学科结合研究与现实需求还存在差距；在绩效评价上，以宏观分析和数据描述为主要研究方向，实证研究相对不足，构建一套科学合理的考核体系是值得思考的问题，可以弥补市场积极性不高、社会参与度不高等问题，完善林长制评价指标体系。

3.2研究展望

林长制已经逐渐成为学者们研究的热点，研究视角越来越广泛，未来林长制在以下几个方面可以更加深入研究。

（1）跳出林长制研究林长制，作为各级林长，既是林业治理的主要责任人，也是一方党政领导。在现实管理上，不能仅仅把“林长”当作“林长”，而是从多视角、多学科综合治理，将林业生态治理工作与其他党政工作相互协调。未来可以进一步深化就“林长”论“林长”研究，不仅关注林长的生态责任，也关注探索与其他责任的联系，运用复杂思维、统筹理念来研究绿水青山、党政职责，即林长既要统筹山水林田湖草沙，也要统筹相关部门工作，以林业为点，以点带面，推动全面发展。

（2）林长制作为一种责任、一种业绩考核方式，坚持实行最严格的制度、最严密的法治，为生态文明建设提供可靠保障，实现考核激励依法依规。未来研究可以探讨如何科学合理考核林长制，从长期性、隐蔽性、协同性出发，强化结果运用，发挥正向作用。首先，林业建设具有长期性，我们推出能被历史、公众及市场认可的林业政策理念，在生态、社会、经济、政治、文化建设中提高林业建设和发展路径。其次，隐蔽性在于区分林长成效与自然能力，真正实现对土壤肥力、微生物等生物多样性、稳定性的考核。最后，实现协同性考核，即林长作用与自然资源、生态环境等部门作用结合，以实现林草生态 治理。

（3）构建绩效考核评价指标体系，助推林长制实现“林长治”。如何构建一套综合评价林长制带来的生态、经济和社会绩效的指标体系，构建长期有效、可持续的实证绩效模型，为未来合理制定政策提供借鉴值得考虑。

（4）林长制改革实践涉及产权制度改革与治理机制的双向运行，作为一项行政管理与公共管理的体制机制，林长制涉及多领域跨学科的综合研究体系。随着林长制内涵不断拓展，大数据、人工智能等技术的推广，未来研究不仅局限于行政管理的单一层面，应该利用多学科交叉融合方法开展系统性研究，与管理学、制度学相结合，同时也要加强与生态学、哲学、经济学、历史学、社会学等多学科理论的结合研究和知识综合联系，综合采用多学科方法，拓展生态治理视野。

（5）可以分析不同区域、不同时间实施效果和不同区域间的比较研究，将林长制与乡村振兴、国家治理体系相结合，注重长期且可持续研究，构建政府、市场、社会长效发展机制。

参考文献

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（作者单位：吉林省白山市林业科学研究院）