法治推进国家治理能力现代化的内在逻辑与现实路径

孙盼 冯昊

摘  要  全面依法治国是推进国家治理能力现代化的关键着力点。以法治方式推进国家治理能力现代化有着严密的逻辑和现实支撑，它为治理能力现代化的推进提供良好的社会环境，在实质上促进了治理效能的提升，并最终导向善治，实现治理现代化的目标。但法治与治理能力现代化绝非天然的正相關关系，如果不能有效地解决适恰性、成本性、合理性等问题，效果可能适得其反。以法治推进国家治理能力现代化，要完善法治体系、提升法治能力、妥善解决核心关系。

关键词  法治；国家治理能力；现代化

法治是人类社会探寻出来的最优治理方式，也是现代社会治理的基石与标志。“法治现代化”与“现代化的法治化”同等重要，两者协同并进才能推进社会主义建设事业有序向前发展。[1]党的十八届四中全会提出，法治是实现国家治理能力现代化的“必然要求”和“重要依托”，这将法治与国家治理能力现代化衔接贯通起来，为国家治理能力现代化的法治化建设提供了根本遵循，指明了发展方向。以法治推进国家治理能力现代化有其自身逻辑，同时也要注意法治的适恰性、成本性和合理性问题，以法治建设提升国家治理能力现代化，离不开完善的法治体系、运用法律的能力以及妥善处理好有关法治的核心关系。

一、法治推进国家治理能力现代化的内在逻辑

现代国家治理能力包含稳定性、有效性、公平性等样态，通过法律确定的国家制度体系的稳定性，法律保障的国家制度执行的有效性，法律规范下社会成员充分参与基础上资源配置结果的正义性，正是法治推进国家治理能力现代化的作用机制。[2]

（一）法治能保障社会稳定和国家繁荣

法律的制定本身意味着社会公众在特定问题上达成了共识，是社会“最大公约数”的体现，因此法治就成为社会安定有序的压舱石。法律以明确的法律条文预先规范了社会成员的行为，最大限度地稳定社会预期是法治的特征，在法治框架内容纳和满足人民群众的需求、处理人民内部矛盾，同时惩治各类违法犯罪行为，以法律这一非人格化权威为依据，而非将个人意愿作为判断是非曲直的标准，符合人们的理性要求，可以最大限度地赢得人民群众的支持和拥护。

（二）法治能提升国家治理效能

英国学者迈克尔·曼将权力分为专制权力和基础性权力，基础性权力是国家统治社会的合法性、广泛性、渗透性、支撑性的能力，基础权力是一个“双向车道”，是通过社会获得的权力。[3]国家治理能力现代化水平的高低与国家基础性权力的大小具有正相关关系。法治建设是提升国家基础性权力的关键环节，是实现治理能力现代化的先决条件。法治与责任相连，迫使政府必须依据公开和透明的原则来行使权力，明确权力行使的边界，必须在法律的框架内回应社会成员的多元化诉求，调节社会利益关系，从而形成真正的责任政府，使国家政策获得绝大多数社会成员的全力配合。如此，国家治理效能得以充分体现，治理能力现代化方可顺利推进。

（三）法治能促进公平正义善治

国家治理能力现代化所追求的目标就是善治，所谓善治，其核心要义就是公平正义。宪法是善治的前提，在实现正义的道路上，法治是最重要的保障。传统中国社会以礼来达义，但是以礼来面对当今社会复杂的社会利益关系和利益冲突，显然力不从心，因此，以国家强制力为后盾的法律才是正义最坚实的保障。马克思认为，法律是工人阶级抗争的武器，他支持工人阶级通过斗争迫使当政者以立法的形式确立八小时工作制，工人为了抵御折磨他们的“毒蛇”，必须把他们的头聚在一起，作为一个阶级来强行争得一项国家法律，一个强有力的社会屏障，使自己不致再通过自愿与资本缔结的契约而把自己和后代卖出去送死和受奴役。[4]

二、法治推进国家治理能力现代化的关键问题

法治对于治理能力现代化并非百试百灵的灵丹妙药。在推进治理能力法治化过程中，必须注意法治在具体社会环境中的属性、适应性，在实施过程中的成本考量以及合法与合理相统一的问题。

（一）法治的适恰性问题

法治作为当今国家治理的基本方式，对国家治理能力现代化的推进作用显而易见，但是法治并不必然带来国家治理能力的现代化。美国学者福山以法国为例指出，“作为现代政治制度重要组件的法治，很早就在法国获得发展，远在负责制政治机构和资本主义之前。所以，它保护的不是现代政治制度和自由市场经济，而是传统的社会特权和国家掌控的低效经济。”[5]福山认为，法治如果只是保护了既得利益者的权益，受法治保护的既得利益者就会组成“寻租联合体”，成为继续改革的阻碍，从而影响现代化进程。因此，以法治推进国家治理能力现代化，要注重适恰性问题，实现工具理性和价值理性的统一，让法治维护广大人民群众的根本利益。

中国特色社会主义法治道路与中国特色社会主义道路并行不悖，是其在法治上的具体体现，属于“主道路”的分支。中国的法治道路归根到底是根据中国实际发展的需要，意在以法律治理途径和模式解决中国在发展建设过程中遇到的社会问题，其中包含三个方面的本质性规定：一是坚持党的领导，中国社会主义法治建设的一条基本经验就是把党的领导贯彻到法治的全链条和各方面，宪法确定了党的领导地位，党的领导是法治实施的根本保障。二是坚持中国特色社会主义制度，制度是法治体系建立的前提，法治体系是推进法治的前提。中国特色社会主义制度具有保障公平正义和人民各项权利的显著优势，推行法治是其内在要求，这就决定了要坚持走具有中国特色的法治道路。三是贯彻中国特色社会主义法治理论，实践基础上的法治理论创新是法治建设的先导，中国特色的法治理论是在总结中国社会主义法治建设进程，探索中国社会主义法治运行规律的基础上形成的，是马克思主义法治思想中国化的最新成果，它的集中表现就是习近平法治思想。

（二）法治的成本性问题

国家治理能力现代化一定是低成本的现代化。法治就是一种较低成本的治理方式，但是法治本身也是需要成本的，法治成本不仅仅是经济成本问题，还涉及政府执法成本、社会公众心理、社会成本等问题，影响的是整个国家治理现代化的治理效能问题。因此，在治理能力现代化中，要统筹考虑法治成本问题，既不能低估法治的成本，在实践中一旦法治成本超过人们心理预期，就会阻碍法治进程；也不能因为法治的实施具有成本，就因噎废食。

习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国。我国有十四亿多人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”[6]因此降低法治成本，一是在引导和疏导层面多用力，要注重各个环节的法治成本。要通过立法和法律实施两个环节来降低法治成本，在立法环节要提高法律的有效性、控制立法的总体开支，在法律实施环节，要通过引导、激励和救济机制降低守法成本。一些基层政府在处理纠纷时，没有切实落实群众路线，没有采用国家正在推行的矛盾纠纷多元化解机制，而是放任甚至怂恿当事人到法院进行起诉。这种行为不仅降低政府公信力和办事效率，耗费当事人的时间精力，也在一定程度上浪费司法资源，提高法律成本。因此，要建立较为完善的预防性法律制度，重视基层基础法治工作，推动法治利用柔性方式从思想源头上用力，化解矛盾，降低法治成本。二是控制法治成本还要注重法治的灵活性和适用性问题。法治并非绝对提高治理效能，因为法治讲究按程序办事，客观上会在一定时期内增加时间成本。中国社会不同区域尤其是城乡之间经济发展水平参差不齐，法治与人治的成本与收益在不同地区对于不同人群来说，标准存在差异。因此要注意法治的适应性和灵活性问题，不适合一刀切地在所有纠纷问题上采用法治方式，而是要德治和法治相结合，降低法治成本。

（三）法治的合理性问题

法治的运行与一个社会的公序良俗有紧密联系。正常来说，法律代表大多数人民的意志，法律的制定和实施本身就意味着在公众的认同中获得了“最大公约数”，代表社会认可的公理和常情，合法与合情理是相统一的。但是在具体的司法过程中，却会因为判决没有顾及公众情绪造成消极影响。如2006年的南京“彭宇案”，此事在当时引起轩然大波，以至于成为引起社会“道德滑坡”的“反面典型”。虽然在事后，当事人彭宇承认是其本人无意间碰倒了老人，当地政法委也对本案失职人员进行了处分，而且此事的发酵也有部分新闻媒体不问事实真相的推波助澜，但已经在社会上造成了不可挽回的负面效应，此后全国各地屡现“老人摔倒无人敢扶”等现象，均被归咎为“彭宇案”的影响。而2018年的“8·27昆山持刀砍人案”造成的影响却与此截然相反。当地警方根据案件事实和社会舆论影响，判定当事人是正当防卫，无罪释放。此举宣扬了正义、打击了邪恶，赢得人民群众称赞，为弘扬正当防卫、见义勇为的社会正气树立了典范。

复杂法律问题背后往往牵扯着更为复杂的文化和社会问题，在中国进行法治实践，离不开对中国的具体社会状况进行考察。必须考虑立法行为、执法活动、司法裁判对社会主流道德取向、社会风气的引导作用，要准确把握一定时期社会公众的心理状态和情绪反应，将理性与温情相结合，让法治活动更为人性化、有温度，实现法理情的统一。当然这并不意味着要以情理来代替法律进行事实判断，我们追求的是“法理情”而非“情理法”社会，法治依然是推进国家治理能力现代化的决定性方式，增强民众法律意识和法治思维，提高民众的法律素养，筑牢推进依法治国的群众基础，是国家治理现代化的不懈追求。

三、法治推进国家治理能力现代化的现实路径

法治建设是新时代中国国家治理能力现代化提升的根本保障。其中，构建与现实相适应的完备的法治体系，形成建立在此基础上的法治能力，处理好相应的法治关系是实现中国国家治理能力现代化的有效途径。

（一）构建系统完备的法治体系

自改革开放特别是党的十八大以来，中国特色的法治体系建设取得了历史性成就。但是面临百年未有之大变局，面对民族复兴、强国建设历史任务，法治体系建设仍然存在一些短板，仍需在法典编纂、重点领域、涉外领域完善立法，构建完备的、与国家治理能力现代化相适应的法治体系。

一是“大块头”的法典编纂。要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域“大块头”的法典编纂工作。比如行政法典的编纂工作，行政领域的法律规范是严格执法的法制依托，我国出台的行政法规和地方性法规，为相对集中地从国家层面对行政许可进行统一立法奠定了基础。如呼声较高的生态环境法典，编纂生态环境法典可以通过解决生态环境法碎片化问题，来推进环境法律制度系统化建设，更好地促進生态文明建设。

二是重点领域的法律体系建设。如公共卫生、生物安全等领域，在非典疫情爆发之后，我国就着手建立公共卫生领域法律法规，为我国应对公共安全卫生突发事件提供了法律保障。但是，新冠肺炎疫情暴露出相关立法的漏洞，除了已经制定的《中华人民共和国生物安全法》之外，还需要完善动物防疫、突发事件应对等法律的修改工作；民生领域立法，需要完善劳动就业领域的法律规范，遏制就业歧视、促进就业公平，维护劳动者的合法权益；针对人口老龄化日益加重的社会状况，要修改和完善《中华人民共和国社会保险法》，适时调整退休年龄、保障老年人合法权益等；数字经济、人工智能、大数据等领域技术更新迭代快，发展日新月异，监管需要及时跟上数字经济的发展步伐，抓紧补齐短板，制定具有前瞻性的法律规章，使数字经济在法治的轨道上运行。

三是涉外法治体系建设。法治不仅是对内治理的基本方式，也是一个国家对外的核心竞争力。改革开放以来，我国的涉外法治体系建设取得了较为突出的进步，有效地维护了国家安全，保障了改革开放的推进。当下，国际局势的不确定性和不稳定性显著上升，海外公民、企业的合法权益和安全问题面临巨大压力。面对这种情况，我国的涉外法律体系还存在亟待弥补的漏洞，如一些领域的法律规范存在空白，或者法律规范位阶较低、效率较低和针对性不强等问题。因此要加强涉外领域立法，推动我国法域外适用的法律体系建设。不仅要逐步探索建立涉外工作法务制度，探索在相关国家和地区设置专门法务人员，充分利用国际法及所在国家和地区的法律法规，对在外公民、公司等提供法律指导和服务。加强涉外立法工作，构建系统完备的涉外法治体系是开展涉外法治工作的基础，未来应重点完成包含诸如对外关系法等法律在内的重要涉外立法工作，提升涉外工作的法治化水平。

（二）提升法治能力

法治能力，是指领导干部以法治的思维方式为基础，运用法治方式来认识、处理、决策相关事务的能力。国家治理能力是多维度的能力体系，就规范层面而言，法治能力在其中起决定性作用。国家治理能力的现代化有赖于法治能力的充分施展。

一是科学立法的能力。立法是法治的前提，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志，就是要汇集各个社会阶层诉求，最大范围形成共识，就是要及时回应社会呼声，适应社会发展状况，就是要协调各方利益，妥善协调利益关系，及时、稳妥、有效地发挥法治的约束力和社会凝聚力。

二是严格执法的能力。全面依法治国，法治政府建设是主体工程。严格执法是双向发力，既要求执法不偏不倚，做到法律面前一律平等，也要求执法要有温度、有精度、有准度，切忌粗暴执法；既要求执法者对社会成员严格执法，也要求执法者自身带头懂法守法。

三是公正司法的能力。公正司法是社会道德良俗的最后一道防线，公平正义是司法的生命。健全权力制约监督机制、社会公平正义法治保障制度，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是司法公正的应有之义。同时还要坚持司法独立，司法独立绝非西方的“三权鼎立”“司法独立”，而是要求各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法、插手案件。

四是全民守法的能力。法治国家、法治社会、法治政府一体化推进，最终的理想状态是化法律于无形，使之成为每个社会公民自觉遵守的规范，这就需要“关键少数”带头尊崇法治、敬畏法律，提高运用法治思维和法治方式的能力，带动全体党员干部懂法守法，通过形式多样、普遍持久的法律宣传，提升全体社会成员的法治素养和法治意识，形成遇事依法、找法、用法、靠法的法治环境。

（三）正确处理法治的核心关系

一方面，要正确处理党与法治的关系。以法治方式推进国家治理能力现代化，要处理好各种复杂关系，其中党的领导和依法治国关系至关重要，如果不能正確认识和处理这一关系，国家治理能力法治化的推进就有可能发生方向性的错误。

一是党领导法治的关系。党领导立法有历史逻辑发展必然性的支撑。党从成立起，就注重带领人民进行立法，以法治方式推进社会变革，如土地革命时期，制定了具有宪法意义的文献《中华苏维埃共和国宪法大纲》；抗日战争时期，在陕甘宁边区制定了《陕甘宁特区政府施政纲领》等。局部执政期间立法和执法司法实践说明，党在全面掌握国家政权之前就已经按照制度化方式推进立法活动，确证了党在法治上的引领地位。新中国成立后，党废除了旧法统，制定新中国第一部宪法，逐步建立中国的法律体系。改革开放后，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系逐步建立。从理论上来说，法律作为强制性规范，有其制定主体和执行主体，需要借助国家机器确保法律的遵守和实施，因此法律并不是形式主义法学家所宣称的那样神圣和神秘，那种宣称“法律的世界是一个纯洁的、只涉及公正和正义的世界，是一个排除了政党利益、狭隘政治诉求的理想世界”的理论观点是站不住脚的。[7]在中国，这个主体就是中国共产党和广大人民，因此必须毫不动摇地坚持党对社会主义法治建设的领导地位。

二是遵守关系。党对法的领导不代表党可以超越法律范围。党对法的领导是就整个党组织作为执政党、作为国家领导力量来进行规定的，而不是某个党员对法的领导；同时党对法是政治领导、思想领导和组织领导而不是具体干涉，不是党员干部利用手中权力来干预执法司法。一旦法律得到确立，所有党员都必须尊重法律的权威性。现行宪法明确规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，《中国共产党章程》中也规定了党必须在宪法和法律的范围内活动。这就要求无论是党的各级组织、党的领导干部还是普通党员，都要在法治框架内行使权力。要将法律红线不能碰、法律底线不能越的底线意识树牢，一旦出现以权压法、徇私枉法的行为，必须得到严惩，从实践过程和实践成效上彻底消解“党大还是法大”的伪命题。

三是统一关系。在中国特色社会主义的框架内，党的领导和依法治国是统一的，两者统一的基础就是人民当家作主。通过人民当家作主实现党的领导与依法治国的统一，是新时代国家治理能力现代化的“黄金法则”。三者之所以能够得到统一，根本就在于党没有自身特殊利益，也不代表任何特权阶层、权贵团体、利益集团的利益，而是代表中国人民的根本利益。党将自己的意志通过人民代表大会这一制度化民主化方式上升为国家法律，实际上就是将凝练起来的人民意志和利益上升为国家法律。将三者统一于国家治理现代化过程之中，才能正确认识和处理党的领导和依法治国的关系，才能促进国家治理能力现代化的推进。

另一方面，处理好德治与法治关系。德治与法治相结合才能形成治理合力，提高国家治理和社会治理能力的现代化水平。

一要弘扬法治精神，法治精神就是一种法治信仰，就是以法律作为解决问题的最终方式，而非简单地将法律作为一种手段，合则用不合则弃。法治发挥作用是有边界的，客观状况决定了法治不应该也不可能对所有的社会关系进行调整、对所有社会成员的所有社会行为进行约束，道德在规范社会成员的社会行为方面具有独特的社会价值和治理功效。

二要发挥道德的教化作用，提高全社会的文明程度，深入开展社会公德、职业道德、家庭美德等教育活动，以道德滋养法治精神。德治与法治相结合既有其必要性，也有其可能性，要通过刚性的法治为社会成员划定行为的底线和边界，也要通过柔性的美德，提升人们的思想境界。新时代，必须要重新审视法律与道德之间的关系，既要明确法律对道德的促进作用，同时也要认识到道德对法律的支撑作用。[8]坚持强化道德对法治文化的支撑作用，并把道德要求贯彻到法治建设中，把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德理念和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全社会道德素质提升。[9]同时，要在道德教化过程中，以习近平法治思想为指导，坚定全面依法治国的文化自信。[10]

三要建立起法律与道德的沟通衔接，通过“禁倡结合”，发挥其互为补充的作用。要将道德要求贯彻到法治建设过程中，为法律法规的制定树立鲜明的道德导向，强化道德对法治的支撑作用。也要用法治手段来解决道德领域的突出问题，这些突出问题如果单纯依赖道德教化或者社会舆论谴责，是无法有效解决的，根本上还是要通过法律手段进行惩戒，通过健全相关法律规范，才能更为有效地解决道德领域的顽瘴痼疾。还要开展法治教育和德治教育，使两种教育结合起来，增强法治推行的道德基础，充分发挥道德滋润人心的作用。

参考文献：

[1]莫纪宏.国家治理体系与治理能力现代化与法治化[J].法学杂志，2014（4）：21-28.

[2]刘学军.依法治国与国家治理能力现代化[J].中共福建省委党校学报，2015（1）：20-27.

[3][英]迈克尔·曼.社会权力的起源（第二卷）[M].上海：上海人民出版社，2018：69.

[4]马克思.资本论（第1卷）[M].北京：人民出版社，2004：349.

[5][美]弗朗西斯·福山.政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2014：314.

[6]習近平.习近平著作选读（第2卷）[M].北京：人民出版社，2023：384.

[7]王伟光，邓纯东，等.国家治理体系和治理能力现代化论[M].桂林：广西师范大学出版社，2021：331.

[8]陈勇，武曼曼.全面依法治国背景下法律与道德的关系新探[J].思想教育研究，2016（5）：31-35.

[9]李林.坚持处理好全面依法治国的辩证关系[N].法制日报，2019-05-23.

[10]黄雄义.坚定全面依法治国的文化自信——以习近平法治思想的法文化渊源为视角[J].湖北社会科学，2023（2）：5-14.

本文系2023年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目、国家社科基金重大项目“社会主义初级阶段有关重大问题研究”（编号2023MZD023）和北京市宣传文化高层次人才培养资助项目“新媒体新技术新应用背景下党的创新理论在首都的宣传研究”的阶段性成果。

（孙盼 国家电力投资集团有限公司党校，博士；冯昊 北京理工大学马克思主义学院，博士）

【责任编辑：易玉洁】