浅谈城市养老服务设施布局规划——以洪洞县养老服务设施规划为例

陈元元

（山西德臻规划设计有限公司太原分公司，山西 太原 030000）

1 背景

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出，必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务[1]。

“十四五”规划中指出，推进社保转移接续，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制。实现基本养老保险全国统筹，实施渐进式延迟法定退休年龄。发展多层次、多支柱养老保险体系[2]。

2 洪洞县人口老龄化程度及养老设施现状及存在的问题

2.1 人口老龄化程度

根据国际标准，老龄化是指一个国家或地区60 岁及以上老年人口占总人口的10%，或65 岁及以上老年人口占总人口的7%，而深度老龄化是指65 岁及以上老年人口占总人口的14%。

截至2022 年底洪洞县总人口75.82 万人，其中60 岁及以上老年人口13.82 万人，其占总人口的18.23%，65 岁及以上老年人口9.33 万人，其占总人口的12.31%，目前洪洞县已进入老龄化社会。与山西省人口老龄化程度相比较高，与临汾市人口老龄化程度大致相同，但尚未进入深度老龄化社会。

2.2 养老设施现状情况

（1）机构养老设施现状情况。截至2023 年4 月，洪洞县全域养老机构共有28 家，床位总数1380 张。

从空间分布情况来看，现有养老机构有22 家集中分布于中部平川区（包括：大槐树镇、辛村镇、赵城镇、甘亭镇4 个乡镇），4 家集中分布于东部山地丘陵区（包括：广胜寺镇、曲亭镇、明姜镇3 个乡镇），其余2 家位于西部山地丘陵区的刘家垣镇。

其余7 个乡镇（苏堡镇、万安镇、堤村乡、龙马乡、兴唐寺乡、淹底乡、山目乡）没有养老机构，有养老需求的老人就近去其他乡镇的养老机构，或者跟随儿女去洪洞县城区和临汾市区的养老机构。

根据对现状调研情况的了解，入住率超过40%的有15 家养老机构，均不具备医养结合功能。大部分养老机构入住老人有不能自理情况，也配备了护工照料，但专业护工人数较少，难以满足需求。民营养老机构收费情况根据老年人能否自理和是否需要护工的具体情况，收费标准在800～2500 元/月，靠近洪洞城区的收费标准较远离城区的收费标准较高。

（2）社区居家养老设施现状情况。截至2023 年4 月，洪洞县全域现有具备助餐功能的日间照料中心20 个，老年人活动中心16 个。

从空间分布和运营情况来看，洪洞县除山目乡以外的14 个乡镇均有日间照料中心或老年人活动中心，但数量较少，存在季节性运营的情况。以政府主导运营为主，民间资本慈善投入为辅。

根据现状调研情况了解，城区（人口集中）对日间照料中心和老年人活动中心需求都很大，人口一般的对日间照料中心的需求大，偏远山区（人口分散）需求较小。

2.3 养老设施存在的问题

2.3.1 机构养老服务设施存在的问题

（1）养老床位数缺口大，远低于国家配建标准。养老服务事业一直以来都是我国民生领域的重点，养老服务设施配建不足也是普遍问题。2023 年洪洞县养老服务设施机构共28 家，各类养老床位约1380 床，经计算，全县每千名老人拥有床位约10 床。按照山西省住房和城乡建设厅《城乡养老设施建设标准》（DBJ04/T 402—2020）3.0.5 养老院老年养护院等机构养老照料设施的总床位数量，应按35～40 床位/千老人的指标配置[3]。目前全县老年人口床位数远低于其标准要求，床位缺口较大，且护理型养老床位占比较少，尚位于起步阶段。

（2）养老服务设施简陋，服务水平整体偏低。目前，洪洞县养老机构大多数以自家院落改造的方式建设，设施配建标准不统一，整体存在建设空间及老年人活动空间受限的问题。面对老年人日益增长的多层次服务需求，社会办养老机构大部分存在专业服务水平低、功能不完善、服务不规范等问题。专业人才特别是养老护理人员短缺，养老护理员普遍存在学历低、专业性不足、待遇水平不高等问题，不能满足日益增加的养老服务市场需求[4]。

2.3.2 社区居家养老服务设施存在的问题

（1）设施数量严重不足，存在一定的空间错位。洪洞县县域养老服务设施受城乡二元结构的影响，城乡发展水平差异大，呈现出“平川区集中、东西部分散、联合性建设、季节性运营”的特征。洪洞县全县14 个社区，325 个行政村，但目前全县仅有20 个村设置有日间照料中心，16 个村设置有老年人活动中心，设施数量整体偏少，覆盖率低。

其中中心城区内14 个社区中，仅有1 个社区建设有日间照料中心，洪洞县属于人口大县，中心城区老年人口更加聚集，养老设施布局与老年人口数量在空间布局上存在错位。

（2）现状运营情况不佳，面临缺地和缺资金的困境。结合现状日间照料中心运营情况来看，多数日间照料中心虽配套有休息室、餐厅、厨房等服务设施，但存在季节性运营、设施闲置等问题。与国家提出的“依托养老机构和社区资源，上门服务或日间照料，为老年人提供助餐、助浴、助洁、助行、助医等专业化服务，兼顾教育培训、体检康复、信息交流、社团活动”等功能要求差距较大。

目前社区养老设施所面临的困难，集中体现在“缺地、缺资金”两个方面。在城市建成区范围内，用地条件紧张，基层社区普遍资金有限，很难找到合适的用地或者难以承担高昂的租金。

2.3.3 医养功能分离，缺乏规划引导

随着生活水平的提高，生活不能自理、半自理的老人对医养结合型养老服务机构的需求越来越大。目前洪洞县县域养老服务设施陷入“养而缺医”的发展困境，功能单一，护理型床位较少，医疗服务项目内容有限，医疗服务专业化水平较低，无法满足老年人多层次的养老需求。部分养老设施虽邻近卫生院（室）等医疗资源，但两者互动关系弱，医养功能难以有机结合。

3 洪洞县养老服务设施规划的内容框架

3.1 规划范围与规划期限

规划范围为洪洞县行政管辖范围。洪洞县辖10 个镇、5 个乡，18 个社区，325 个行政村，分别是大槐树镇、苏堡镇、兴唐寺乡、甘亭镇、曲亭镇、广胜寺镇、淹底乡、明姜镇、赵城镇、堤村乡、万安镇、刘家垣镇、辛村镇、龙马乡、山目乡。国土总面积1495km2。

规划期限：2023—2035 年，规划基准年2023 年（基础数据2022 年）。其中规划近期2023—2025 年；规划远期2026—2035 年。

3.2 养老服务设施总体要求和布局

3.2.1 总体要求

（1）机构养老设施。主要为失能、半失能老人和需要长期照料的老人提供借助和介护服务。机构养老设施主要包括社会福利中心、养老院、敬老院等[5]。机构养老设施分类如表1 所示。

表1 机构养老设施分类

配建标准：参照国家养老设施规范以及山西省、临汾市关于养老服务体系的发展要求，顺应我国未来养老发展的新趋势，本次机构养老设施建设标准参考国标《城市居住区规划设计标准》和山西省地标《城乡养老设施建设标准》合理确定[6]。

（2）社区居家养老设施。主要为生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老年人为主的日托老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、娱乐等日间服务的设施。社区居家养老设施主要包括区域型养老服务中心、微型养老服务中心、老年人日间照料中心和日间活动中心等[7]。社区居家养老设施分类如表2所示。

表2 社区居家养老设施分类

配建标准：根据《临汾市养老服务模范市创建方案》要求，每个乡镇建设综合性养老服务中心，本次规划区域型养老服务中心与各乡镇敬老院联合建设，每处养老床位为100 张，护理型床位占比不低于70%。微型养老服务中心结合日间照料中心联合建设。

村（社区）级养老服务设施结合山西省地标《城乡养老设施建设标准》确定城市地区、镇区（乡集镇）、乡村地区养老服务设施建设标准。

3.2.2 总体布局

（1）机构养老设施规划。本次远期规划养老机构共56 处，其中县级养老机构4 处（现状3 处，新建1 处为洪洞县养老院），乡镇级养老机构52 处（各乡镇配建公办敬老院13 处，民办养老机构39 处）。洪洞县养老院为医养融合型养老院。

本次近期规划机构养老床位共计3055 床，其中保留现状养老床位1340 床，实际新增床位数1715 床。远期规划机构养老床位共计7275 床，在实现近期床位数的基础上，远期实际新增床位数4602 床。

（2）县域社区居家养老服务设施规划布局。①乡镇级养老服务中心规划布局。规划各乡镇至少建设一处综合性区域养老服务中心，共规划设置22 处。②村（社区）级养老服务设施规划布局。

规划远期村级养老服务设施共计344 处。大槐树镇养老服务设施共计52 处，其中日间照料中心46 处，日间活动中心6 处；甘亭镇养老服务设施共计18 处，均为日间照料中心；曲亭镇养老服务设施共计23 处，其中日间照料中心20 处，日间活动中心3 处；苏堡镇养老服务设施共计13 处，其中日间照料中心8 处，日间活动中心5 处；广胜寺镇养老服务设施共计21 处，其中日间照料中心12 处，日间活动中心9 处；明姜镇养老服务设施共计29 处，其中日间照料中心19 处，日间活动中心10 处；赵城镇养老服务设施共计30 处，其中日间照料中心27 处，日间活动中心3 处；万安镇养老服务设施共计41 处，其中日间照料中心30 处，日间活动中心11 处；刘家垣镇养老服务设施共计16 处，其中日间照料中心12 处，日间活动中心4 处；辛村镇养老服务设施共计17 处，均为日间照料中心；淹底乡养老服务设施共计24 处，其中日间照料中心13 处，日间活动中心11 处；兴唐寺乡养老服务设施共计10 处，其中日间照料中心6 处，日间活动中心4 处；堤村乡养老服务设施共计20 处，其中日间照料中心15 处，日间活动中心5 处；龙马乡养老服务设施共计17 处，其中日间照料中心7 处，日间活动中心10 处；山目乡养老服务设施共计13 处，其中日间照料中心4 处，日间活动中心9 处。

4 结语

机构养老、居家养老、社区养老3 种养老服务模式应相互衔接，并运用现代网络技术手段，实现养老服务资源共享，按照老人个性化需求实现养老服务的精准传输，这3 种养老整合模式将会成为我国城市养老服务的必然趋势。