我国农村宅基地使用权流转的问题与对策研究

摘要：宅基地通常指农村农民集体成员所有的土地，用于农村居民建造住宅和附属设施的建设用地，是承载农民居住功能、生活功能及生产功能的重要场域。当前，宅基地制度的完善与建设，是以维护村民权益为宗旨，以居者有其屋为指导，能够确保农村各项活动有效、持续、健康发展的重要制度。结合农村宅基地流转的概念、特征与流转问题，探讨了强化宅基地流转的立法建构、完善流转方式及流转配套、加强宅基地流转的监督等对策，完善农村宅基地使用权流转管理，提高农村宅基地流转质量。

关键词：农村；宅基地；使用权流转；问题；对策

中图分类号：D922.32；F321.1" " " 文献标识码：" A" " " 文章编号：2095-7734（2024）01-0047-03

" 在城市化与城镇化政策的持续推进过程中，农村居民不断涌向城市，导致农村人口规模发生流变，农民渴求利用土地资源提高生活质量的愿景，使得宅基地使用权流转成为必然趋势。但由于我国现行法律对宅基地使用权流转的规定较为严格，并且房屋所有权与其物理属性的相互融合，造成宅基地使用权流转的效率不高，私下交易的现象频频发生，严重影响到了乡村居民的居住权益。分析并解决宅基地使用权流转问题，成为我国乡村振兴、新农村建设的关键。

一、农村宅基地使用权的基本概念与特征

" 在探究宅基地使用权概念的过程中，我国学者及专家提出了不同的建议和看法，有学者认为，宅基地使用权是乡村居民根据法律规定，对“批给”自己的住宅土地享有收益、使用等基本权利[1]。部分专家则指出，宅基地使用权是村民用以居住和使用的“物权”，权利主体是居民自己[2]。《民法典》明确规定，宅基地使用权指的是农村集体经济组织的成员，依法享有的在农民集体所有的土地上建造个人住宅的权利，具有明确的界址、独立的权益和稳定的期限。持有宅基地使用权的人依法享有该土地的占有、使用权利。其设立需经农村集体经济组织同意并依法办理不动产登记手续[3]。除此之外，相关学者也通过理论研究，对宅基地的使用客体、使用权进行了界定。即宅基地的使用客体仅指“划定用于建设农村居民住房和生活设施的一部分土地。”而“宅基地使用权，是指农村居民依法享有宅基地土地的占有、使用、收益和依法享有处分权利，但不包括土地的所有权。

" 宅基地使用权彰显了鲜明的地域性和民族性特征，是独具中国特色的资源制度，有着悠久的历史和法律特征。首先是主体的限定性。结合我国乡村发展实情，通过无偿分发宅基地的方式为其提供基本的生活生产资料。有别于城市福利，农村宅基地使用权拥有着特定的保障功能。所以，只有农村居民能获取使用资格，才能使用集体土地用以居住和生活，排除了集体外的自然人和法人及非法人组织获取该权利的应然性。简而言之，就是外村、外乡等居民是难以获取该权利的使用资格的。其次是客体的特定性。宅基地的客体特定性指的是宅基地所涉及的土地具有一定的特定性质和用途。例如，宅基地的土地被限为建造农村居民住宅和附属设施。这意味着宅基地不可随意用于其他目的，如商业、工业或开发。土地归属特定性。宅基地的土地属于农村集体经济组织的成员所有，而非个人所有。持有人享有使用权，但不拥有土地的所有权。地域特定性。宅基地位于农村地区，通常与城市土地有所区别。如，土地使用的规划、管理和法律框架等。法律地位特定性。宅基地使用权在中国法律体系中有明确的法律规定和法律地位，包括相关法律法规和政策文件，能够确保宅基地使用权的合法性和稳定性等等。并且，宅基地制度下的土地与房屋是不可分离的，使用权应由房屋自身的所有权来确定，当房屋所有权发生变化后，使用权也会发生变化，这充分体现了地随房走的特性[5]。最后是长期性。长期性指宅基地使用权，没有特定的期限限制，有权人可以长期持有，并受法律的保护。为确保农业生产活动得到有序开展，预防私占耕地，违规构建房屋，法律规定宅基地不能被单独转让和抵押。

二、宅基地使用权流转的必要性

" 宅基地主要包括乡村居民所居住的房屋及周边的生活用地。根据法律规定，权利人拥有处置宅基地的基本权利。然而，在社会进步与时代发展的过程中，农村宅基地使用权流转逐渐成为乡村居民生活诉求得以满足的基本要求，成为我国持续推进乡村振兴、美丽乡村建设及推进乡村经济发展的必要手段。其必要性通常体现在如下几点：

" 首先是乡村人口的外流。现阶段，乡村人口规模发生了深刻的变化，居民不断涌向城市地区，导致部分农民虽有乡村户口但非乡村人的特殊现象。同时，导致很多空心村的出现，农村土地资源难以得到充分而集中的应用。受到政策或法规制度的限制和约束，宅基地使用权流转的阻碍较大。乡村居民不能通过宅基地买卖的方式减轻自己在城市购房的经济压力，城市购房的压力无法得到缓解，又导致城市务工人员的生活诉求难以得到满足，加剧了农民的生活压力，削弱了其在城市发展的积极性、自觉性及有效性。其次是推动社会发展。即通过设置农村宅基地使用权流转机制，能够缓解城乡发展矛盾，解决宅基地在供求关系上的矛盾，从而盘活农村土地存量，提高土地利用效率。最后是提高宅基地利用效率。相较于城市地区，农村宅基地的有效利用率较低，具体表现在“交换价值丧失”与“使用价值浪费”上。其中使用价值具体表现为：“宅基地的大量闲置”。目前，我国依旧保留着房屋继承传统，所以，农村居民在生产生活中会继承大量的宅基地资源。然而，在劳动力转移的背景下，宅基地流转所面临的“阻碍”，又导致宅基地大量闲置的现象层出不穷。而加强宅基地流转，可以盘活“农村宅基地资源”的活力，让宅基地资源得到充分的利用，进而提高我国宅基地的利用效率。

三、农村宅基地流转的理论依据

宅基地流转拥有丰富的理论支撑与依据，包括《中华人民共和国土地管理法》、房地一体化原则等。其一，根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正的《中华人民共和国土地管理法》，第六十三条，土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。在2004年版本的《土地管理法》第六十三条，曾经规定“ 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；但是在新的《土地管理法》中已经把这条删掉，法律界都认为这个行为是一个放开的趋势。其二是房地一体化原则。房地一体化原则是指农村宅基地流转将宅基地和宅基地上的房屋视为一个不可分割的整体，强调了宅基地使用权流转的合法性和合规性。但相关法律在限制自由流转的基础上，又默认了“权利人流转其构建在宅基地上的房屋住宅”的做法，导致相关法律之间出现相互矛盾、相互冲突。这在某种程度上证明了当前的宅基地流转制度是确立房地一体化原则的基本阻碍，亟需转变当前的流转制度，使其适应房地原则，否则会影响到使用权人的合法权益，弱化宅基地流转的实用性。

四、农村宅基地使用权流转的基本对策

" （一）强化宅基地流转的立法建构

" 首先是立法原则。在立法过程中，应明确什么人可以流转、哪些人不能流转；确定受让人是“适度开放”还是“全部开放”，随后扩大“受让人”的范围。对此，应健全宅基地流转体系，发挥宅基地在农村居民生活保障上的效能，发挥宅基地在推进农村快速发展中的作用。其次是权属法定原则。宅基地使用权，是权利人的基本权利，是我国法律所赋予的“他物权”。《民法典》物权编规定，宅基地使用权可以确保“权利人”，依法获取不动产的占有权、使用权，收益权和“处分”权。所以，在宅基地流转的过程中，应强调物权法定的原则，突出宅基地的权能属性。在立法实践上，还应坚持“局部统筹与整体规划的原则”。2015年，国务院、办公厅相关文件指出，在符合我国法律法规及国家政策的前提下，允许农村宅基地以出卖、出租、赠与的方式在本集体经济组织成员内流转。此外，我国相关法律法规进一步明确了，集体建设用地可以通过多种形式进行交易，以此体现建设用地的经济属性、商品属性。最后是规范使用权取得。立法部门在进行立法制度设计时，应当坚持“无偿取得”“一户一宅”等原则，完善审批程序和等级制度等，从而确保宅基地得到有效的流转；在流转中，应当以“人”为适用主体，注重对人权的保护和关注。从而在坚持使用权与所有权分离的原则下，赋予宅基地占有、处分、使用等权能，提高农村宅基地的流转效能。

" （二）完善流转方式及流转配套

" 针对房屋继承、抵押、买卖所带来的“所有权转让”而“使用权不变”的冲突，我国学者提出了一个“法定租赁权”的设想，以此破解我国当前的宅基地流转问题。然而这种设想，却违背了自愿、自治的基本原则，导致农民在房屋建设上所投入的财产难以得到回收，并且在产权登记上存在诸多的操作性问题。为此，本文认为可以从以下几方面完善流转方式：首先是抵押。宅基地使用权持有人可以将其宅基地使用权用作抵押物，以获取贷款或融资支持，发挥农业融资的效用，帮助居民得到全新的经济增长渠道。其次是继承。根据法律规定，农村宅基地使用权是一种合法的不动产权利，其继承权受到法律保护。继承人可依法继承宅基地上所建房屋，继续享有宅基地的权益。诚然，在实践操作中，“继承”办法依旧存在多方面的难点，但对维护权利人的合法权益拥有较高的现实意义。最后是买卖。买卖主要指宅基地权利人将宅基地使用权转让给其他人的过程或行为，主要包括其他组织成员、组织、法人及城镇居民等。但在买卖中，我国相关政府部门应完善登记手续，并根据具体情况收取税费、建设费、使用权费等费用。在流转配套上，相关部门应将保护耕地作为宅基地流转制度的前提条件，从创新制度，资源利用等角度出发，充分发挥宅基地流转制度在农村居民生活生产中的保障功能。

" （三）加强宅基地流转的引导与监督

" 首先是流转引导。一方面，我国相关政府部门引导农村居民统一布局、集中建房，让农村居民在特定区域进行集中建设，有效利用土地资源，遏制一户多占、一户多宅等现象的出现。另一方面，相关部门应充分利用四荒地、闲置地、控制地等建设用地，统一规划宅基地建设，规避私占耕地现象的出现。此过程中，应加强“典型示范”，积极推进各地区的试点工作。通过试点工作，让农民感受到统筹规划所带来的收益与便利，让农民体悟到规划的必要性和现实性。其次是加强执法。在执法过程中，执法者应对规划前的违章建筑，基于“法”既往和不溯的原则，承认建筑的存在，对之后出现的乱建现象进行及时的查处和追究。从而强化农村居民的法律意识，遏制违法建设现象的发生。在此过程中，执法部门应完善问责机制与惩罚机制，提高执法的威信与严肃性。此外，为提高执法效率，政府部门还应构建专业化的执法机构，及时处罚违法交易的农户，抑制农户违规转让的行为。相关部门还应通过制定经济保障或激励机制的方式，激励执法人员的积极性，提高基层执法的效率。最后是构建常态监督机制。虽然政府监督拥有较高的法律效应，但执法人员、监督人员却存在明显的局限性，难以及时发现宅基地在转让中所出现的各类违法违规情形。所以，政府部门应发动农民力量，开展日常监督活动，完善举报机制，确保日常监督的公开和透明。同时，应推进激励监督机制的建设，对举报违规行为的人民群众给予奖励，调动人民群众的积极性，使其积极地、自觉地、自主地参与到日常监督的过程中。

五、结语

总之，现代信息技术快速发展下，政府部门应在建构信息网络监督平台的基础上，利用大数据技术对所有居民的资产状况进行全方位的分析和监督，提升宅基地流转监督的精准性、有效性和全面性。

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