盘活经营性扶贫项目资产提升联农带农效能的路径探索

摘 要：扶贫项目资产为打赢脱贫攻坚战、实现全面建成小康社会第一个百年奋斗目标提供了重要助力。联农带农作为扶持经营主体的前置条件，所有的扶贫项目资产都必须建立联农带农机制。针对扶贫项目资产尤其是经营性资产的运行情况，还存在哪些问题，如何让经营性扶贫项目资产更好地为乡村振兴服务，在对脱贫地区甘肃省定西市Z县D镇充分调研的基础上，提出盘活经营性扶贫项目资产、提升联农带农效能的具体措施。

关键词：经营性扶贫项目资产；盘活；联农带农；乡村振兴

扶贫项目资产是脱贫攻坚时期，在产业扶贫带贫减贫机制引领下，各地结合自身实际通过各种扶贫项目资金投入形成的资产总称，包括经营性资产、公益性资产和到户类资产。经营性资产主要包括具有经营性质的产业就业类项目固定资产及权益性资产，以村集体或贫困户名义入股经营的股权资产。经营性资产的重要性体现在其盈利性和帮扶性特点上，这就要求其必须稳定良性运转。

一、盘活经营性扶贫项目资产的意义

（一）事关巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴实效

五年过渡期是党中央立足国内国际环境，遵循发展客观规律作出的科学决策，既强调政策的延续性又兼顾政策的灵活调整和拓展。其间帮扶资金用于产业发展的比重逐年增加，帮扶项目联农带农机制也在不断地健全完善。经营性扶贫项目资产作为扶持当地特色产业发展、促进脱贫群众增收致富的重要支撑，在产业振兴中具有举足轻重的地位。部分地区经营性扶贫资产的闲置流失、效益低下、监管不到位等问题势必会影响巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴实效，只有全面盘活经营性扶贫项目资产，培育产业发展载体，才能更好地实现过渡期内的各项目标任务。

（二）是推动乡村产业高质量发展的必然要求

乡村产业高质量发展要持续加强对乡村现有资源的挖掘和再利用。当前，乡村产业体系较为单一，生产体系“四化”水平仍然较低，经营体系还不完善，经营性扶贫项目资产涉及一、二、三产业融合发展的各方面，对该部分资产的盘活可有效促进农业产业链的延长，提升农产品加工转化率，将更多的产业增加值留在农村、留给农户。

（三）是提升乡村治理效能的有效保障

乡村治理是国家治理的基石，乡村治理效能的提升是促进农村经济社会发展，保持社会长期稳定的关键因素。乡村治理涉及面广、人员众多，面临的新情况新问题层出不穷，但大部分问题还是由于发展的不平衡不充分产生的，盘活经营性扶贫项目资产是促进农业更强、农村更美、农民更富的有效措施，是促进村集体经济实现量的增长和质的提升的必然选择，必将为乡村治理效能的提升提供资金支持和组织保障。

二、定西市Z县D镇经营性扶贫项目发展现状及存在的问题

为规范对扶贫项目资产的管理，中央、省、市各级都下发了指导意见和实施办法，为确保资产的稳定良性运转提供了科学指导，但部分地区的经营性扶贫项目资产运营依然存在一些问题。

（一）D镇扶贫项目资产现状

D镇共有扶贫项目资产62个，总投入资金2 238.4万元，资产属性为国有资产的1个，占1.6%；其余61个全部为集体资产，占98.4%。“在用”状态的资产31个，占50%，且大部分为公益性项目及光伏发电项目；“出租出借”状态的资产31个，占50%。在全部扶贫项目资产中公益性资产项目18个，涉及资金484万元，占比21.6%；经营性资产项目44个，涉及资金1 754.4万元，占比78.4%。项目涵盖养殖、种植、光伏电站、旅游、食品生产加工、建材租赁等行业，其中用于支持第一产业发展的项目17个，用于支持第二产业发展的项目19个，用于支持第三产业发展的项目26个。

（二）存在的问题及原因分析

过渡期内，在“四个不摘”政策支持下，对于产业发展的支持力度逐年增加，项目审核、审批程序更加严格，监督管理不断加强，产业园区和龙头企业、农民专业合作社、专业大户等经营主体的联农带农机制不断健全、能力不断增强。相对而言，经营性扶贫项目资产的运营却是问题比较突出。

第一，资产闲置，扶贫项目资金使用效果不佳。从D镇的情况来看，除部分产业园及专业合作社正常运营外，闲置及低效运转的经营性资产项目占到45.9%。问题产生的主要原因在于立项过程中调研不够，对项目实施的风险、带来的效益评估不充分，项目立项审核、审批不严，未能全面考虑当地产业发展特点、自然条件限制及未来市场需求，只注重项目建设带来的短期效益，导致部分项目与当地实际脱节较严重，最终变成“形象工程”，造成扶贫项目资金的浪费，不仅没有产生相应效益，甚至成为基层工作的负担。

第二，后续管理和监管不到位，经营性扶贫项目资产寿命短。就任何项目而言，落地只是基础，重点在于后期科学的管理和监督，从而产生长久的效益。经营性扶贫项目资产确权登记后，应当同帮扶项目资产一道严格实行“谁审批谁负责、谁使用谁负责”的监督管理原则，明确经营主体及相关行业部门的职责。但D镇经营性扶贫项目资产大部分为村集体所有，乡村两级缺少专业的管理人才，乡村干部带头发展能力不够，往往采取最简单的出租出借、资金入股方式收取低额的租金，资产产生的效益不高，再加上管理办法较少，行业部门监督缺位，对经营状况缺少常态化的监管，经营性扶贫项目资产盈利性、联农带农功能得不到有效发挥。

第三，资产运转情况不透明，社会化经营程度低。负有项目后续监管职责的部门未能将项目投资、运营情况纳入信息化管理渠道，项目信息与市场经营主体之间存在信息不对称问题，甚至部分项目责任主体及行业部门害怕公开、逃避公开，一方面对项目提质增效办法不多，另一方面又担心因项目闲置导致问责。

第四，经营性扶贫项目联农带农效果不佳。联农带农效果好不好，主要体现在带得准、带得稳、带得久，是否能够既带动农户稳定增收，又有效促进经营性扶贫项目的可持续发展。经营性扶贫项目资产联农带农中存在的问题，主要是部分經营性扶贫项目规模小、效益差，没有能力直接带动农户发展生产、吸纳劳动力稳定就业。比如D镇的特色优势产业为中药材种植，当地生产的道地药材当归、党参、黄芪等深受市场欢迎，是群众增收致富的主要收入来源。D镇有中药材切片加工厂3家，该项目与当地特色产业发展非常契合，但因技术落后、规模小、管理不善等原因，3家加工厂长期处于闲置状态，连基本的分红都存在问题，其在延长农业产业链、增加农产品附加值上发挥的作用十分有限，农户生产的中药材绝大部分依然是作为原材料通过中间商进入市场。部分农民专业合作社也是常年亏损，分红标准连年下降。

三、盘活用好经营性扶贫项目资产提升联农带农效能路径

经营性扶贫项目资产应该是乡村产业振兴中积极、活跃的因素。全面盘活用好该部分资产，使其科学管理、高效运转、保值增值，从而促进经营方与农户形成优势互补、分工合作的良好局面，切实发挥联农带农效能，必将为脱贫群众稳定增收，为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴提供更大支持。

（一）充分发挥基层党组织战斗堡垒作用

火车跑得快，全靠车头带。基层党组织是各项工作落实的主心骨，判断一个党组织强不强，主要看领头雁“领不领”、班子成员“聚不聚”、群众口碑“好不好”，体现在基层党组织把方向、议大事、抓落实作用的发挥上。D镇C村2017年落地的经营性扶贫项目榨油厂连续4年处于闲置状态，未能改变C村村集体经济体量小、发展后劲不足的面貌。2022年，村党支部决定对该项目进行盘活提升，“促进村集体经济高质量发展”成为该村“书记党建项目”的主题。一年后该项目实现净收益1.8万元，附带加工、收购农户剩余菜籽业务，不仅增加了村级收入、实现了村级资产的保值增值，更带动了群众增收、方便了群众生活，是党建引领盘活经营性扶贫项目资产、增加村集体经济收入的一个生动案例。

（二）创新资产盘活方式

经营性扶贫项目资产的盘活，要在坚持依法依规的基础上，充分尊重农民意愿，创新盘活方式，切实保障受益群众合法权利，按照“四个一批”的要求，因地制宜、分类施策。对良性运转的项目，将重点放在提质增效上，更加注重提升项目与农户之间的优势互补。对因不可抗力导致无法修复、改造的项目，要依法按规定程序进行处置。对因技术、资金、管理、市场行情变化等原因导致的项目闲置或低效运行的项目，则作为盘活对象进行盘活。

第一，健全资产盘活机制。负有主体责任的相关部门要加强组织领导，成立专门的资产盘活领导小组，对辖区内所有经营性扶贫项目的资产投入、运营、带动、管理情况建立信息化平台，增强项目的公开性，推动项目主管部门、实施部门、经营主体各方形成合力，引导社会化服务参与项目盘活。

第二，创新经营性扶贫资产盘活方式方法。“结合农村集体产权制度改革，探索所有权、经营权、收益权、监督权‘四权分置，股份合作、业务托管、合作经营及改制重组等方式”进行资产盘活。

一是自主经营盘活。当前部分村的村集体经济收入途径依然较窄，存在端着金饭碗要饭吃的客观情况。如D镇靠光伏收入支撑的村为数不少，且资金的使用途径比较有限，较大地限制了基层自我服务和服务群众能力的提升。应将与当地产业发展相符的项目纳入自主经营盘活的范畴，主要通过村集体经济发展壮大的方式进行资金、物资投入，盘活后的资金主要用于村级事业的发展上。

二是出租运营盘活。对部分只能用于出租的项目，如建材租赁、旅游配套设施等，可通过公开招标优先面向本辖区内群众出租，明确资产数量、使用期限、管护责任，在确保资产安全的前提下出租。

三是合作或委托运营盘活。对部分需要较大资金投入、技术难度较高的项目可采取该方式进行盘活。在经济实力较强、经营和财务状况良好、诚信守约、乐于助力乡村振兴的合法企业、金融机构、政府平台公司中选择经营主体，确保项目投入产出率，促进项目长期稳定运营。

四是招商运营盘活。不断优化营商环境，切实增强服务意识，提升服务企业的质量和水平，让企业进得来、留得住、发展好。可结合产业发展特点和项目运营特点进行精准招商，通过经营权转让，形成“企业经营+农户参与+村级监管”的工作格局，引导农户采取土地、劳动力、资金入股、农特产品定点销售等方式，确保经营性扶贫项目资产的保值增值，增强联农带农实效。

（三）压实各级后续管理责任

扶贫项目资产的后续管理，县级政府负有主体责任。虽然扶贫项目资产的确权登记已全面完成，但在此基础上的项目盘活提升工作依然任重道远。对于经营性扶贫项目资产，要在“谁主管、谁负责”原则的指导下，进一步明确各部门责任清单。要坚持问题导向，不能简单地以是否完成分红、收租作为盘活提升标准，要实地调查项目运营实情，掌握存在的困难和问题，提供政策、技术、市场等指导，逐步逐个突破。乡镇政府负有后续运营日常监管责任，要加强管理队伍建设，让懂管理、有思路、善協同、会指导的专业人员具体负责。对确权到村集体的经营性扶贫项目资产，村级组织要担负起监管责任，结合项目特点，引导群众参与到项目盘活提升维护中来。

经营性扶贫项目资产的盘活，要结合项目所在地的实际，尊重经营主体及当地村民的意愿和实际需要进行，要始终坚持共建共享发展理念，将联农带农责任落实作为项目盘活的前置条件，切实带动农村特色优势产业发展，促进脱贫地区农民持续增收，为建设宜居宜业和美乡村提供支撑。

参考文献：

[1]海南省人民政府.扶贫项目资产的分类[EB/OL].（2023-12-08）[2023-12-08].https：//www.hainan.gov.cn/hainan/c100568/202206/86bf840bfdd84b528c70037e36b4b56e.shtml.

[2]国家乡村振兴局.关于进一步健全完善帮扶项目联农带农机制的指导意见[EB/OL].（2022-09-20）[2022-09-30].https：//nrra.gov.cn/art/2022/9/30/art_50_196922.html.

[3]甘肃省人民政府.甘肃省人民政府办公厅转发省乡村振兴局、省委农办、省财政厅关于加强扶贫项目资产后续管理和监督实施意见的通知[EB/OL].（2021-07-10）[2021-07-15].http：//www.gansu.gov.cn/gsszf/c100057/202107/1657264.shtml.

[责任编辑：王 丽]

作者简介：贾国和（1990—），男，甘肃通渭人，讲师。研究方向：法学、社会治理。