政策供给视角下中等职业教育办学定位：演变历程、现实问题与优化建议*

崔志钰 陈鹏 倪娟

（1.陕西师范大学，陕西 西安 710062）

（2.江苏省教育科学研究院，江苏 南京 210013）

职业教育作为与普通教育同等重要的教育类型，有着与普通教育截然不同的办学定位，中等职业教育作为职业教育的基础层级有其独特的定位和地位，明确中等职业教育办学定位是中等职业教育高质量发展的前提和基础。虽然在政策与法律层面赋予中等职业教育的中等教育、职业教育和基础教育地位[1]，但随着经济社会发展和人民平均受教育年限增长，尤其随着职业教育的改革与发展，中等职业教育的办学面向也在不断发展，这种发展需要政策供给发生相应的变化，以匹配中等职业教育新的办学定位。在职普协调发展的政策语境下，中等职业教育在高中阶段的占比进一步调整，于是两个问题引起了普遍讨论，即“职普比”究竟多少才谓之“协调发展”；中等职业教育是否如初等职业教育逐渐式微而被高等职业教育所取代，对这两个问题的科学回答需要精准把握中等职业教育办学定位。

一、政策供给视角下中等职业教育办学定位的演变

通过对国家重大职业教育政策文件的考查，自改革开放以来，我国中等职业教育的办学面向有了一次表述“细微”但取向“明显”的变化，根据这一变化，我国中等职业教育办学定位可划分为两个阶段。

（一）以就业为主导阶段（1978—2013年）

职业教育与就业密切相关，“谋生准备”始终是职业教育的第一目标[2]。1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局的《关于中等教育结构改革的报告》中对中等职业学校的毕业生提出了“专业对口、择优录用”的基本原则[3]。2004年，陈至立在全国职业教育工作会议正式提出“以就业为导向”的职业教育办学方向[4]。2005年，国务院颁布《关于大力发展职业教育的决定》正式提出“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针[5]。2010 年，时任教育部副部长鲁昕提出了职业教育的“五个对接”[6]，使以就业为导向的职业教育办学方针得到了进一步强化。

这一阶段的职业教育政策供给紧紧围绕“就业导向”，其中较为典型的政策文件如《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职业技术教育发展的意见》（1986年）、《关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》（2002年）等。在这一阶段，中等职业学校的办学定位坚定、办学目标专一，主要面向经济社会发展培养初中级技术技能人才和熟练劳动者，“冠名班”“订单培养”“顶岗实习”等“就业导向”的教育教学改革成为中等职业教育的主流。其他办学面向受到了抑制或批判，中等职业教育的升学功能普遍弱化。为了控制中等职业教育的“升学倾向”，2007 年江苏省教育厅曾一度要求职业教育“对口单招”（中等职业学校对口单独招生考试）“原则上不再安排本科计划”[7]，此后几年，本科计划不断压减。此外，政策文件要求除省级以上重点职业学校外，其他中等职业学校不得参加对口单招；将“对口单招”专业范围限定在14 大类专业，其他专业则逐步停止招生，通过这些举措将中等职业教育的办学牢牢定位于“就业导向”上。

（二）以促进就业为主导阶段（2014年—至今）

随着经济社会的发展，我国职业教育体系也在发生深刻的变化，高等职业教育迅速发展，这离不开稳定的生源支撑。同时，随着生活水平的提高，人民平均受教育年限不断上升，而产业结构的转型升级，对高素质技术技能人才的需求也日益旺盛。新时代对中等职业教育办学面向提出了新的要求，中等职业教育发展面临着新形势、新任务。2014年，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》对职业教育办学方针进行了调整，将“以就业为导向”调整为“以促进就业为导向”[8]。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》进一步提出“以促进就业和适应产业发展需求为导向”[9]。

从“以就业为导向”转向“以促进就业为导向”，这种政策表述的细微变化并没有引起太多专家、学者的关注，广大中等职业学校也没有敏锐察觉其中内涵的变化。但这种变化却传递出明确的政策调整信号，即中等职业教育不再以“直接就业”为办学唯一面向，而是将中等职业教育的办学指向学生的直接就业和未来的间接就业。中等职业学校不再只是直接为经济社会发展需求培养技术技能人才和熟练劳动者，而是肩负着服务经济社会发展和为高等职业院校输送合格生源双重使命，承担着构建现代职业教育体系“底座”的职责。这一办学面向转变意味着中等职业教育在整个职业教育体系中的定位发生了变化，要求中等职业教育在专业设置、课程设置、教育教学等各方面发生相应的转变，进而要求中等职业教育的政策供给随之发生改变，以形成新的职业教育政策体系。2022 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》明确提出“以中等职业学校为基础、高职专科为主体、职业本科为牵引”[10]，中等职业教育演变为职业基础教育。近几年，为了实现中等职业教育办学面向的转变，国家加大了对中高职衔接、职教高考、招生制度改革方面的政策供给，出台了如《关于深化考试招生制度改革的实施意见》《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等政策文件，中等职业教育政策供给体系正在加速形成中。

二、政策供给视角下中等职业教育办学定位的现实问题

中等职业教育的政策供给并没有随着办学定位的变化而发生“联动”变化，导致政策供给难以与新的办学定位相匹配。

（一）顺应新定位的靶向性政策供给不足

随着经济社会的发展，我国职业教育体系发生了深刻的变化，职业教育体系由初等、中等、高等三级体系转变为中等、高等二级体系，中等职业教育成为职业教育的基础教育，这种教育结构的改变自然会引起功能的相应改变。中等职业教育肩负职业启蒙、职业认知、基础职业教育、就业教育、升学教育等多重职能，承担着优化职业教育类型、构建现代职业教育体系的重任，这种变化要求中等职业教育由单纯的就业功能变为促进就业功能。如何更好地发挥中等职业教育的促进就业功能，需要强化顺应这一功能定位的靶向性政策供给。

已有的中等职业教育政策供给都聚焦于就业功能，着眼于如何为经济社会发展培养急需的熟练劳动者和初中级技术技能人才。随着中等职业教育的功能转向，就业功能只是中等职业教育的面向之一，为高等职业教育输送合格生源的功能开始突显，而围绕这一新功能的靶向性政策供给却明显不足，主要表现在以下三个方面：（1）中高职全方位衔接缺乏整体设计。既然为高等职业教育提供合格生源已成为中等职业教育的办学面向之一，那如何做好中高职衔接就成为重中之重。这种衔接应该包括专业衔接、课程衔接、教学衔接、管理衔接等全方位衔接。2021 年，教育部对职业教育专业目录进行了全面修订，对中等、高等职业教育进行了专业衔接设置，然而如何进行课程衔接、教学衔接、管理衔接等并没有出台相应的政策文件，中高职衔接仍然处于基层职业学校的自主探索之中。（2）中高职办学衔接政策供给缺乏稳定性。在现实中出现了一些中高职办学衔接的探索，如“3+2”“3+3”“3+4”“5+2”“五年一贯制”等，这些中高职办学衔接探索对丰富中职办学形式和功能，强化中高职一体化培养具有现实意义。然而这些中高职办学衔接的探索并没有明确的政策文件支持，并且政策变化较大，缺乏稳定性，让基层职业学校无所适从。2012 年，江苏在全国率先启动现代职业教育项目“3+4”中本衔接试点，这一政策极大地调动了中职学校的办学积极性，增强了社会吸引力，然而这一政策却并不持续，波动较大，本科院校普遍缺乏“衔接”积极性。截至2022 年，江苏“3+4”中本衔接的规模持续萎缩，本科院校也大多局限于民办本科院校。（3）中高职考试录用制度还不完善。当前中高职衔接的考试制度设计是“知识+技能”的职教高考制度，高职专科与高职本科衔接的考试制度是“专转本”考试。以职教高考制度为例，2013 年，教育部印发《关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》明确了“知识+技能”的职教高考模式。2023年，相关政策中仍要求完善职教高考制度，健全“文化素质+职业技能”考试招生办法[11]。历经10年的职教高考改革，职教高考制度仍未健全，还需进一步探索完善，从侧面说明适应中等职业教育新定位的政策设计任务之艰难。

（二）符合新定位的调整性政策供给滞后

中等职业教育的办学定位是调整而不是完全转向，由原来的单维面向调整为多维面向，这一多维面向不仅拓展了中等职业教育的办学功能，赋予了中等职业教育更多责任与使命，也给中等职业教育办学带来了全新的挑战。这种挑战不仅来源于新功能所需的靶向性政策供给不足，也来源于已有职业教育政策不匹配，这就需要对已有的中等职业教育政策作出符合其新定位的调整。

对已有的中等职业教育政策作出符合其新定位的调整需要明确哪些中等职业教育政策需要调整、如何进行调整这两大根本性问题，这就需要对已有的职业教育政策进行系统的审视，根据实际情况及时进行修订、补充、废止。当前，符合中等职业教育新定位的调整性政策供给相对滞后，主要表现在以下三个方面：（1）政策话语体系不匹配。以学生实习政策为例，2007 年教育部、财政部颁布《中等职业学校学生实习管理办法》将学生实习分为教学实习和顶岗实习[12]，2016年《职业学校学生实习管理规定》将学生实习分为认识实习、跟岗实习和顶岗实习，这两种表述方式与就业导向的办学方针相匹配[13]。随着中等职业学校办学定位的调整，学生的实习不一定包括顶岗实习，《职业学校学生实习管理规定》的修订版中，将学生实习分为认识实习和岗位实习[14]，这就将中等职业教育实习的话语体系调整到“促进就业导向”上。然而，类似这种多次修订的中等职业教育政策并不普遍，更多政策的话语体系仍与中等职业教育的新办学定位不匹配。（2）政策内容不合拍。如《中等职业学校管理规程》提出“根据职业岗位的要求实施教育”[15]，这显然与中等职业教育的“职业基础教育”[16]的定位不合拍。中等职业教育不再单纯以具体的职业岗位为教学依据，因为很多中职生的职业岗位并未确定，他们从事初中级职业岗位的意愿并不强烈，而是渴望通过升学寻求新的中高级职业岗位。中等职业教育更应进行专业基础教育[17]，为学生从事未来的职业岗位打下坚实的专业基础。政策内容与中等职业教育办学定位的不合拍，对中等职业教育办学实践形成了政策干扰，需要及时加以修订。（3）政策目标不全面。例如《职业教育提质培优行动计划（2020—2023 年）》要求“强化中职教育基础性作用”[18]，这是顺应中等职业教育办学定位转向的政策要求，然而在强化中职教育基础性作用时只是更多地突出保持高中阶段职普比大体相当，并没有对强化中等职业教育基础性作用作出充分的说明，也没有就中等职业教育的基础性作用提出全面的政策要求。

（三）巩固新定位的保障性政策供给不健全

从就业导向转为促进就业导向，从职业教育中的中等教育演变为职业基础教育，中等职业教育的这种新定位尚未得以完全巩固，在现实中也存在诸多与这种定位不相匹配的认识和行为，这就需要进一步加强适合新定位的保障性政策供给。这种政策保障不仅在于顺应新定位的靶向性政策或原有政策的调整，更在于从中等职业教育的各方面完成对新定位的政策供给。

当前，符合中等职业教育新定位的政策供给不健全，制约了中等职业教育的改革发展，影响了中等职业学校的办学质量，也阻碍了中等职业教育吸引力的提高。巩固中等职业教育新定位的政策供给不健全主要表现在以下三个方面：（1）政策供给偏差。以促进就业为导向的职业教育办学方针提出以来，政策供给并没有完成相应的转向。以中等职业学校对口升学为例，政策呈现明显的摇摆和反复。江苏自20 世纪90 年代开展“对口单招”以来，本科招生计划有了一定的提高，然而2007年的招生政策文件中提出2008 年起不再安排本科计划，此后本科招生计划经历了一个从不断萎缩到缓慢增长的“U”型变化过程。2015年招生政策文件再次提出逐步压缩本科招生计划、2017 年起原则上不再安排本科计划，并且要求中等职业学校不得设置对口单招预备班，不得单独组班进行教学，认为“升学”取向偏离中等职业教育的办学方向，整个本科招生计划经历了“W”形的反复变化过程。直到2022 年，随着新修订的《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）的施行，中等职业教育的“升学”功能才渐成共识。（2）政策供给无差别。中等职业教育具有“就业”与“升学”双重功能，这就需要制定差别化的政策来顺应不同学生的学习需求，政策供给时并未完全兼顾中等职业教育的“双重功能”。例如，当下普遍推行的现代学徒制，要求“招生招工一体化”[19]，实现“入学即入厂”“学生即员工”，这对于升学取向的学生来说显然是不适合的，他们并不想毕业后即入职，而是想通过继续升学，寻求新的职业岗位。（3）政策供给缺失。随着中等职业教育功能的多样化，中等职业学校的教育、教学、管理也将发生相应的变化，如何实施差别化的教学，如何更好地体现“职业基础教育”，都离不开相应的政策指引。当前对于中等职业教育的政策供给仍大多局限于就业导向，推进的职业教育教学改革也大多聚焦就业导向，职业基础教育仍未获得足够的重视，缺乏明确的政策支持，“旧政策”指导“新定位”的现象仍较普遍。

三、政策供给视角下中等职业教育办学定位的优化建议

中等职业教育办学定位的变化需要在政策层面作出同步变化，这种同步变化既包括对已有中等职业教育政策的修订，更包括新出台中等职业教育政策话语体系的调整，使政策供给能有效支撑中等职业教育新的办学定位。

（一）由延时供给转为即时供给

从中等职业教育的办学定位变化来看，中等职业教育办学定位的调整并不是“突击性”的，而是有着清晰的政策发展脉络。正因为中等职业教育的定位调整有一个不断发展的过程，导致当政策文件将职业教育由就业导向调整为促进就业导向时，并没有引起足够的关注，职业教育政策供给也未能及时跟上这种转变，出现了延迟或延误。

中等职业教育政策由延时供给转为即时供给需要着重把握以下三个方面：

1.精准领会并解读国家意志

职业教育主管部门要精准领会并完整解读国家职业教育意志，要有预见性和前瞻性。如新《职业教育法》提出“在义务教育后统筹推进职业教育与普通教育协调发展”[20]，由于缺乏教育主管部门的完整解读，一些学者就解读为取消初中后分流[21]、取消普职比[22]，这种片面解读自然会对中等职业教育的办学产生消极影响。虽然职业教育主管部门后来进行了解释和说明，但这显然属于“政策补救”，没有体现政策解读的前瞻性与及时性。2014年，政策文件对职业教育办学面向作出由“就业导向”转向“促进就业导向”的决定时，权威部门如能在第一时间对这一转变作出全面、精准的解读，自然会产生良好的政策效应，会更好地促进中等职业教育的改革发展。

2.及时将国家意志转化为政策行为

将对中等职业教育发展的国家意志及时通过各类政策文件转化为职业教育的生动实践是政策制定的使命所在。虽然政策制定有相应规程，带有一定的滞后性，然而国家的职业教育意志往往具有相对的稳定性和可预期性，一般与经济社会和教育发展紧密相关，符合经济社会和教育发展的一般规律。及时的政策供给需要对国家职业教育意志有科学的研判和精准的把握，以尽可能减少政策供给的迟延。随着经济社会的发展和产业结构的转型升级，对中高等技术技能人才的需求急剧增加，客观上要求高等职业教育快速发展，而高等职业教育的快速发展自然离不开优质、稳定的生源，中等职业教育的办学定位自然要进行相应的调整。因此，中等职业教育作为职业基础教育的定位应该更早出现在政策文件中。

3.不断提高政策供给的前瞻性

中等职业教育政策供给会延迟于中等职业学校的办学实践。这种政策延迟具有一定的必然性，可以将办学实践中形成的一些普遍性的、成熟的经验上升为政策，用以指导各地的职业教育实践。随着科学技术的快速发展、经济结构的加速调整，职业教育的改革发展步伐不断加快，政策的调整周期也越来越短，客观上要求不断提高职业教育政策供给的前瞻性。

（二）由广谱供给转为精准供给

中等职业教育新的办学定位标志着中等职业学校办学面向和功能的多样化，这种办学面向的多样化对中等职业教育政策供给提出了更高的要求。政策供给由单面向转为多面向，要求更为精准的政策供给。这种更为精准的政策供给主要表现在以下三个方面：

1.分向供策

分向供策就是针对中等职业教育的不同办学面向进行有差别化的政策供给，而不再只是笼统地针对中等职业教育供给政策。有的政策只针对就业取向的学生，有的政策只适用于升学取向的学生，即便是同一政策也针对不同办学面向提出不同的政策要求，进而提高政策供给的针对性。如现代学徒制政策供给，可以针对就业取向的学生提出“招生招工一体化”的政策要求，针对升学取向的学生则不必将招生与招工挂钩，可以采用类似现代学徒制的人才培养方式，更多地突出职业岗位知识与技能的学习。

2.分层供策

分层供策就是针对中等职业教育和高等职业教育进行不同层级的政策供给，而不再笼统针对职业教育进行政策供给。中等职业教育与高等职业教育虽然同属职业教育类型，但在办学形式、服务面向、人才培养规格等方面存在差异。在职业教育整体政策供给的基础上，针对中等和高等职业教育分层供策，可以使政策供给更具可操作性。如对于职业院校产业学院建设，中职、高职专科和高职本科有着不同的价值取向，《现代产业学院建设指南（试行）》主要针对的是高等院校的产业学院建设，更为适合高职本科，高职专科可以适当借鉴，而对于中等职业学校的产业学院建设并不适切。

3.分时供策。

分时供策就是针对当前中等职业教育中的问题，分轻重缓急，有序供策。政策供给一般包含对现实问题的回应，中等职业教育改革发展中的现实问题始终是政策供给的原动力，因此政策供给除了相应的政策规划外，也应有明确的时序性。这种时序性是随着职业教育的发展而呈现，如关于产业学院的政策供给显然建立在专业群政策供给的基础上，而专业群的政策供给又基于专业建设的政策供给，也就是先有专业政策、专业群政策，后有产业学院政策，呈现一种分时供策的样态。

（三）由单一供给转为系统供给

随着中等职业教育办学定位的调整，需要摆脱既有政策供给的路径依赖，摒弃孤立的政策供给，注重政策供给的系统设计，将各个政策连接起来，增强政策之间的连贯性和互补性，形成政策供给链或政策供给网，实现政策供给的网络化。所谓网络化政策供给就是遵循政策网络理论[23]，将中等职业教育相关政策看成是整个政策网络中的一个网格，以类似“网格填空”的方式实现中等职业教育政策供给的全覆盖。

实现政策供给“网格化”，需要将政策供给由单一供给转为系统供给，这种系统供给主要表现在以下三个方面：

1.形成政策供给“全息图”

围绕中等职业教育办学定位，从特定维度出发，形成所需的政策供给清单，包括已有的政策、尚未形成的政策等，既避免政策的重复供给，也避免形成某一方面的政策空白。如可以围绕中等职业学校人才培养全过程设计政策供给清单，将中等职业学校人才培养过程分解为招生、人才培养、升学毕业三个环节，每一环节再进一步细分为若干阶段，通过逐级细分，形成最终的政策供给链。

2.形成政策供给“设计图”

对于需要供给的政策要做到三个明确，一是明确政策出台的时间，也就是出台政策制定规划，当然这一规划并非完全固定、不可调整，可以根据经济社会和教育发展实际做出微调。二是明确每一政策的完整框架。这一完整框架包括政策目标、政策内容、政策实施、政策保障、政策评估等，兼具指引性和操作性。三是明确政策的相关配套，这一配套不仅包括同一层级的政策配套，也包括不同层级的政策配套。

3.形成政策供给“运行图”

围绕中等职业教育新的办学定位，全面检视正在运行中的中等职业教育政策，一是检视已有政策与中等职业教育新办学定位的匹配度，审查已有政策是否存在有悖于中等职业教育新定位的内容或倾向。二是检视已有政策运行的顺畅度，如基层是否存在选择性或变通性执行、政策内容条款能否适应多样化的职业教育环境等。三是检视政策客体对政策的满意度。不同政策有不同的政策客体，通过对政策客体的满意度调查，全面把握利益相关方对政策实施的态度。四是检视政策执行主体的推进度。政策需要靠政策执行主体去推动，各政策执行主体对政策本身的认同度、推进力度等直接关乎政策意图能否转化为政策实践。

中等职业教育办学定位的调整需要政策供给随之同频动态调整。由于中等职业教育政策供给难以完全匹配中等职业教育办学定位调整，使中等职业教育政策效能难以充分发挥。只有顺应中等职业教育办学定位调整，不断强化中等职业教育政策供给的前瞻性、及时性、精准性和系统性，才能实现政策供给的高质量，才能推动中等职业教育的高质量发展。