社区性市场主体：农村集体经济组织的角色定性*

张先贵

（上海海事大学法学院，上海 201306）

一、问题意识

在深化我国农村集体产权改革法治保障机制建设过程中，农村集体经济组织立法是关键举措。自逻辑层面而言，对农村集体经济组织应该担负的角色予以准确定性，无疑是这一组织体立法首当其冲需要回答的基本理论问题。一方面，准确定性农村集体经济组织之角色是《农村集体经济组织法》调整对象准确表达的逻辑前提；另一方面，农村集体经济组织深受国家的政治、经济、文化等多种因素的塑造，呈现出鲜明的本土化面相，因而于法理上准确定性这一组织体的角色，避免基础性范畴的界定不清造成制度构造方向和路径的偏差，就显得尤为重要。自方法论角度而言，对一项法律制度角色的准确定位，往往离不开对其生成逻辑的准确透视。一般而言，我们只有弄清楚一项法律制度从何而来，方可较为准确地洞悉其生成逻辑和运行机理，方可在一定程度上预测其向何而去。无论是法律制度的过去面相、现实样态还是其未来走向，均是我们正确认识、诠释该项法律制度之基本面貌，进而在此基础之上对其角色作出恰当界定所必不可少的基本元素。我国农村集体经济组织作为一项基础性、本土性和特色性的法律制度，对其角色准确定性，同样需要我们考量上述基本元素。

二、历时考察：农村集体经济组织的生成逻辑

法理上，对我国农村集体经济组织这一组织体之生成逻辑的透视，离不开对其历史的把握。实际上，“对藏身于制度的历史而非现实运行的理解往往是解释该项法律制度的最好方法。”①［德］伯恩哈特·格罗斯菲尔德著，孙世彦、姚建宗译：《比较法的力量与弱点》，清华大学出版社2002年版，第73页。总体看，我国农村集体经济组织是在互助组、初级社、高级社基础上逐渐形成的。人民公社时期的“三级所有、队为基础”的结构形成了当下农村集体经济组织的基本形态。

（一）农村集体经济组织是在互助组、初级社、高级社基础上逐渐建立的

新中国成立后，国家为兑现对农民的承诺，在全国范围内进行了大规模的土地改革运动（1950年）。这次土改运动，废除了封建地主的土地所有制，实现了农民的土地所有制，意义重大。客观而言，土地改革运动，一方面实现了《中国土地法大纲》和《土地改革法》下农民“耕者有其田”和“农民土地私有制”的伟大目标，②刘金海：《从农村合作化运动看国家构造中集体及集体产权》，《当代中国史研究》2003年第6期。满足了农民的长久愿望，极大地调动了农民的生产积极性；但另一方面带来的一家一户的小农分散经营模式，较为落后，不仅难以抵御自然灾害、难以利用新技术、难以提高劳动生产效率，而且在当时的情形下，造成了农民在利用集体人畜、农机具等方面矛盾突出，从而影响了农业的生产和农业的产量。在这一背景下，为克服诸如此类的矛盾，解决劳力、农机具以及耕畜短缺等困难，互助合作、互相帮助、带有集体性质的劳动互助组由此而生。③王士花：《论建国初期的农村互助组》，《东岳论丛》2014年第3期。对于互助组，需要注意两点：一是该类组织是农民在自愿互利的基础上而自发地组织起来的具有集体性质的劳动组织；二是该类组织并没有改变土地等生产资料的所有权归属，换言之，在互助组背景下，土地等生产资料仍归农民私人所有、私人利用。尽管互助组在协调农民与集体之间的矛盾方面起到了重要的作用，一定程度上解决了组内农民的生产生活困难，推动了农业的生产发展，但其功能有限，尤其是在解决“农民之间的变工换工不对等、时间有先后等矛盾”方面仍存在诸多不足。在这一背景下，为进一步增强农民之间的合作形式，扩大农民之间的集体化程度，1953年全国许多地区的农村逐渐出现了初级农业生产合作社。

在初级农业生产合作社背景下，尽管土地等生产资料仍然属于农民私人所有，但使用权却已转为合作社支配。换言之，土地等生产资料的私人所有、集体利用是初级农业生产合作社的基本特征。这亦是其与互助组背景下土地等生产资料由农民个体使用、支配的最大区别。既然初级农业生产合作社背景下的土地等生产资料已由集体统一使用、支配，那么能否认为初级农业生产合作社就是当下农村集体经济组织的最初表现形式？或者说，我国当下的农村集体经济组织就是产生于初级农业生产合作社吗？对此，在笔者看来，答案是否定的。客观而言，尽管初级农业生产合作社是农业合作化的典型形式，是农民之间集体化劳动、合作化劳动的典型表现，并且采用了按股和劳动力分红的形式，因而从某种意义上讲，其具有当下我国农村集体经济组织的某些形式特征；但是，由于土地等生产资料的所有权仍然属于农民私人所有，与我们当下所讲的农村集体经济组织（成员集体）享有土地等生产资料的所有权实属不同，因而其不宜被看作是当下我国农村集体经济组织的最初形式。

考虑到初级农业生产合作社在解决农民个体经营与集体劳动之间的矛盾方面所发挥的重要作用，尤其是便于新技术的运用，农民积极性的提高以及粮食产量的提高，①漆光瑛：《我国农业的制度变革及其绩效》，《社会科学》2000年第5期。中央决定在此基础之上进一步扩大农民之间的集体化程度，加快推进农业社会主义改造，加速发展农村合作化运动。在此背景下，中共中央于1953 年12 月16 日作出《关于发展农业生产合作社的决议》（以下简称《决议》），《决议》明确指出，“从互助组到初级社再到高级社，是党对农业社会主义改造的正确道路”。可以说《决议》的出台无疑为初级农业生产合作社向高级农业生产合作社的发展指明了方向。至此，在1956年上半年，高级农业生产合作社纷纷产生。据统计，到1956 年底，加入农业生产合作社的农户占全国农户总数的96.3%，其中加入高级农业生产合作社的农户占87.8%，可以说，此时农业社会主义改造基本完成。②曾璧钧、林木西：《新中国经济史：1949—1989》，经济日报出版社1990年版，第60页。高级农业生产合作社的产生，一方面体现了初级农业生产合作社仅是农民集体化的过渡形式；另一方面标志着我国广大农村土地等主要生产资料的所有权完成了权属上的转变，同时亦体现了中国的农业生产方式在较短的时间内经历了“单干→互助组→初级合作社→高级合作社”的骤变。③刘愿、卢沛：《新中国农业合作化生产绩效研究》，《学术月刊》2019年第3期。实际上，相对于互助组、初级农业生产合作社而言，高级农业生产合作社最根本的变化是，将土地等主要生产资料由农民所有转变为高级社所有。在此背景下，农民失去了对土地等主要生产资料的所有权，而仅靠在高级社的劳动获得其维持生计的基本生活资料。因此，从这个角度而言，我们可以说，高级社乃是当下我国农村集体经济组织的最初形式，换句话说，我们所讲的农村集体经济组织的起源主要就是高级社。在此，还需要指出的是，根据《高级农业生产合作社示范章程》（1956年6月30日出台）的相关规定，高级社所承担的职能是多方面的，即不仅需要履行经济方面的职能，还需要履行相应的政治、文化福利等职能。因此，我国农村集体经济组织最初形式的高级社，乃是“政社合一”（经济组织+政权组织）的组织体。

（二）人民公社“三级所有、队为基础”的结构形成了当下农村集体经济组织的基本格局

如前所述，从互助组到初级社再到高级社的演进过程，不仅是农业生产经营方式转变的过程，更是农民的土地等主要生产资料所有权权属转变的过程。相对而言，在高级社背景下，农民的集体化程度无疑是最高的，但在当时的中央看来，几十户、几百户的单一农业生产合作社已不能适应形势发展的要求。为加快社会主义建设的速度，进一步扩大农业生产合作社的规模，提高合作社的公有化程度，在高级农业生产合作社运动完成不久，国家在农村又开展了人民公社运动。在高级社基础上建立的人民公社，采取的是小社并大社模式。中共中央政治局于1958年8月29日在北戴河会议上作出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，按这一《决议》的要求，全国各地要尽快地完成“小社并大，转为人民公社”的任务。很快，人民公社运动在全国迅速地展开。据统计，到1958 年底，全国74 万多个高级社全部消失，99%以上的农户被编入2.6万多个人民公社。④王立胜：《人民公社化运动与中国农村社会基础再造》，《中共党史研究》2007年第3期。由此，仅用了几个月的时间，国家就实现了从高级社到人民公社过渡的目标。相对于高级社而言，在人民公社背景下，土地等主要生产资料的公有化程度无疑是最高的。可以说，“1958年出现的人民公社化运动是20 世纪中叶我国农村农业集体化运动达到最高潮的标志性事件，至此，‘一大二公’成为农村土地所有制和农业劳动组织方式最为显著的特点。”⑤杨蓓、吴毅：《人民公社：现代乌托邦的追求与受挫》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2011年第5期。

在人民公社早期，土地等生产资料的所有权只属于人民公社这一层级所有。然而，由于人民公社的发展速度太快，与当时的农村生产力发展水平明显不适应，尤其是其实施的高度集中管理模式造成了农业生产效率的低下，农民的生产积极性严重受挫。因此，对人民公社进行改革、调整实属必要，不过这一改革、调整是不彻底的，⑥辛逸：《“农业六十条”的修订与人民公社的制度变迁》，《中共党史研究》2012年第7期。即主要是将对原来由人民公社这一层级享有的土地等生产资料的所有权调整为“三级所有、队为基础”的模式。这里的“三级所有”模式主要是指土地等主要生产资料实行人民公社、生产大队、生产队三级享有的模式；而“队为基础”模式，主要是指在“三级所有”模式中，生产队是独立的核算单位，直接组织生产和收益分配，自负盈亏。至此，我国基本上确立了“公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本的核算单位”的农村土地产权制度，亦即“三级所有，队为基础”体制。

在这一背景下，人民公社实际上是由不同层级的农村集体经济组织所组成的农村基层组织体系。“公社统一管理全社的生产安排、劳动调配、物资调拨和产品分配，生产大队负责生产和部分经济核算，生产小队是一个具体组织生产的单位。”①赵光元、张文兵、张德元：《中共农村基本经营制度的历史与逻辑——从家庭经营制、合作制、人民公社制到统分结合双层经营体制的变迁轨迹与转化关联》，《学术界》2011年第4期。由此可见，人民公社掌握其管辖区内的一切资源并实行高度集中的管理模式。就其职能而言，人民公社不仅承担着经济职能，亦担负着对农村的政治、社会、文化等事务的管理职能。故而，可以说人民公社并不是单纯的经济组织，而是基层的政权组织、社会组织与经济组织合为一体（简称“政社合一”）的组织。对此，人民公社下的“三级所有、队为基础”的结构模式，其实质是将“农村传统的以血缘关系和宗族关系为纽带的自然村落改造成为人民公社下属的大队、生产队的基层组织。”②王立胜：《人民公社化运动与中国农村社会基础再造》，《中共党史研究》2007年第3期。尽管后来人民公社解体后，乡镇恢复，集体经济组织建立，但在人民公社时期确立的“三级所有、队为基础”的纵向组织体系，与我国当下法律、行政法规等文本上确立的集体经济组织三级形式（乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村内各个集体经济组织）相吻合，③参见《农村土地承包法》（2018年修正）第13条；《土地管理法》（2019年修正）第11条；《民法典》第262条；《上海市农村集体资产监督管理条例》（2018年）第2条；《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发【2011】178号）第4条和第5条；上海市农业委员会关于《关于贯彻落实〈关于加强本市农村集体资金、资产、资源管理的若干意见〉的实施办法的通知》（沪农委办【2010】13号）第1条。或者说，形成了当下我国农村集体经济组织的基本样态。

三、实践透视：农村集体经济组织的现实面相

（一）土地分包到户后集体经济组织地位之虚化

如前所述，在人民公社时期，土地等主要生产资料实行的所有权和使用权均归属集体模式。尽管这一模式是我国农业集体化的最高形式，但后来的实践证明这一模式超越了当时社会生产力的发展水平，与当时广大农村的客观实践不符。尤其是其践行的“自上而下”、瞎指挥、搞领导干部特殊化、强制推行等模式，不仅有违广大农民自愿入社的原则，压抑了农民的能动性、自主性的需要，而且改变了乡村社会的生产和生活模式。其结果是劳动生产率的降低、粮食产量的下降、农民收入的减少等。为改变上述状况，在当时，一些地方悄然兴起了“单干”模式。实践证明这一模式具有明显的优越性，不仅带来了粮食产量明显提高、解决了农民的温饱问题，而且明显激发了农民的积极性和主动性。在此背景下，国家在广大农村再次进行了农业经营模式的调整、变革，即将人民公社体制下的土地等主要生产资料的集体所有、集体使用模式调整为集体所有、家庭使用模式。这一模式亦就是我们今天所讲的农村土地为集体所有但由家庭承包经营的“家庭联产承包责任制”。就其历史意义而言，“家庭联产承包责任制”政策在我国农村的实施，标志着“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的农业生产经营模式在我国农村的确立。

从实践来看，家庭承包制的兴起，无疑是对人民公社体制解体的宣示。为此，变革农村管理体制以适应家庭承包制这一农业经营模式的现实需要，就显得尤为必要而又迫切。循此背景，在1983年后，国家出台了相应文件对“政社合一”的人民公社体制进行了改革。比如，1983年的“中央一号文件”就对人民公社下的“政社合一”体制转向“政社分开”体制的改革作了相应的规定。为落实上述文件的精神，顺应农村经济体制改革的现实需要，中共中央、国务院于1983年10月12日出台了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，该《通知》明确指出，“当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府，同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。”从一定意义上讲，上述文件的实施标志着人民公社体制的正式解体，即“政社合一”的人民公社组织体系被乡镇政府、村委会和农村集体经济组织所取代。到1984年底，全国建乡、建镇和村民委员会工作基本结束。由此，无论是实施家庭联产承包责任制，还是将“政社合一”改为“政社分开”，均是对人民公社体制进行改革的体现。

在此，需要注意的是，在人民公社政社分开工作的初期，对“政社合一”的人民公社体制进行改革，设立相应的乡、镇组织，其本质上是将原人民公社下的行政管理职能和经济管理职能予以分离，而由设立的乡、镇组织来承担农村行政事务管理方面的职责，原人民公社仅履行农村集体经济事务方面的管理职责，或者说，仅作为“农村集体经济组织”的形式而存在。不过，在人民公社政社分开工作结束后，此时人民公社亦就逐渐终结了，而不再以“农村集体经济组织”的形式而存在。在此背景下，后续的相关中央文件和宪法、法律往往直接使用农村集体经济组织而非人民公社的表述。比如，中共中央于1991年11月29日颁行的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》（中发［1991］21号）、中共中央、国务院于1993年11月5日出台的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发［1993］11号）等文件就直接使用了农村集体经济组织的表达；1999年的《宪法》（修正案）亦是直接采用农村集体经济组织的表述。①1999年的《宪法》（修正案）第8条第1款规定。乡镇组织、村民委员会以及农村集体经济组织的相继建立，标志着“政社合一”的人民公社体制完成了“政社分开”工作。不过，从实践来看，到1984年底，乡镇组织和村民委员会的建立工作在全国各地基本上得到落实，而农村集体经济组织的建立、发展工作在全国广大农村地区并没有得到较好的开展。

一方面，我国许多农村地区的集体资产种类少、价值低以及市场化受限等多种因素的客观存在，致使农村集体经济组织的设立并无必要，由设立的村民委员会代行集体经济组织的职能往往就成为这类地区较为普遍的选择。即使设立了相应的农村集体经济组织，亦往往是和村委会实行两个机构一套班子。1983年10月12日，中共中央、国务院出台的《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》从当时一些自然村的客观实际出发，对前述做法给予了认可。此外，我国现行《村民委员会组织法》（1998年制定、2010年修订）第24条规定的村委会多项职能，其本质上应属于农村集体经济组织的职能。②韩松：《城镇化对村民自治制度的影响与法治完善》，《江海学刊》2018年第6期。可以说，“‘政社分设’的改革仅仅是在乡镇这一级完成了，而村级集体经济组织很大一部分与基层群众自治组织还是合二为一的。”③于雅璁、王崇敏：《农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望》，《农村经济》2020年第3期。将村民自治事务和村经济管理事务混在一起的做法，一直广泛存在于广大农村地区。另一方面，我国的一些农村地区，尤其是中西部农村，虽然设立了农村集体经济组织，但是在土地分包到户后，其基本上处于虚无的境地。对此，有学者在田野调查后发现，在我国的中西部地区，现行实定法上所说的“农村集体经济组织”在现实生活中基本上名存实亡，一是这类组织缺乏经济支撑；二是在土地分包到户后，尤其是在“二轮承包”后，不仅农户的承包期限依法延长，而且承包地“调整”亦被法律所严格限制，致使这类组织基本上处于“无事可干”的尴尬境地。④孙宪忠：《推进农地三权分置经营模式的立法研究》，《中国社会科学》2016年第7期。

总之，在土地分包到户后的很长一段时间，尽管实证法和中央政策文件上一直频繁使用“农村集体经济组织”这一术语，但在我国许多农村地区，尤其是中西部广大农村地区，这一组织的地位和功能没有受到认真的对待，基本上处于虚无状态。

（二）集体产权改革背景下集体经济组织地位之强化

在我国市场经济不断发展的背景下，如何明晰集体资产的产权主体、充实集体资产的产权权能，进而助推其市场化的顺畅开展，就成为我国农村改革在面向广度和深度推进过程中不可回避的重大议题。相较于农地“三权分置”、集体经营性建设用地入市、宅基地“三权分置”等重大土地制度改革而言，本轮集体产权制度改革主要是围绕集体经营性资产的股份合作制改革而展开的。①在2018年之前，中央的许多政策文件对集体产权改革内容的界定往往较为宽泛，其不仅包括集体经营性资产的股份合作制改革，亦包括农地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革以及宅基地改革等土地制度改革的内容。不过，2018年“中央一号文件”对此作了区分，即将农地“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革以及宅基地制度改革等内容纳入到深化农村土地制度改革的范畴中，而将集体产权制度改革的内容主要定位为集体经营性资产的股份合作制改革。总体而言，各地的经济发展水平不同，集体经营性资产的数量和价值亦存在明显的差别，但从全国来看，其量大面广、构成复杂，在实践中存在主体不清、经营不公开、收益分配不公平等诸多问题。因此，在市场经济迅速发展的当下，如何将这些量大面广的集体经营性资产推向市场，或者说，如何实现集体经营性资产的市场化运行，进而实现其保值增值的目标，无疑是发展我国农村集体经济、实现乡村振兴战略目标、增加农民财产性收入所无法绕开的重大议题。

在这一背景下，近年来，中央围绕集体产权制度改革出台了诸多政策性文件，比如，2010年“中央一号文件”就提到，“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革试点……壮大农村集体经济组织实力……”。2013年“中央一号文件”旗帜鲜明地指出，“改革农村集体产权制度……必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度……”。2014 年农业部、中央农村领导小组办公室、国家林业局联合印发了《积极发展农民股份合作社赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，这一标志着我国农村集体资产产权制度改革试点布局工作即将全面展开的文件提出，“明确集体经济组织的市场主体地位”。2015 年“中央一号文件”同样就农村集体产权制度改革的推进作了相应的部署，并首次指出，“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。同年，中共中央办公厅、国务院通过的《深化农村改革综合性实施方案》强调，“农村集体经济组织是我国农村治理的重要环节”。在前述基础上，2016年“中央一号文件”指出要“深化农村集体产权制度改革”，并多次提到农村集体经济组织的功能和价值。2016 年的《集体产权改革意见》专门就集体产权制度改革作了顶层设计，其中再次强调，“明确农村集体经济组织市场地位”。2017年“中央一号文件”继续就“深化集体产权改革”作了相应的安排，其中明确指出，“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。为顺应实践的不断发展，2017年出台的《民法总则》第96条直接明确了农村集体经济组织的特别法人地位。这一做法意义重大，被视为是解除了农村集体经济组织“宪法上有法律地位，民法上无法律人格”的尴尬困境。②于雅璁、王崇敏：《农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望》，《农村经济》2020年第3期。2018年的“中央一号文件”继续指出要“深入推进农村集体产权制度改革……研究制定农村集体经济组织法，充实农村集体产权权能”。2018年农业农村部等部门出台了《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，这一文件明确指出，“农村集体经济组织登记赋码是深化农村集体产权制度改革的重要任务，也是建立统一社会信用代码制度的迫切需要”。2019年“中央一号文件”就“深入推进农村集体产权制度改革”的安排，亦同样指出，要“研究制定农村集体经济组织法”。2020年“中央一号文件”指出，“全面推开农村集体产权制度改革试点……有序开展集体经济组织登记赋码等工作”。2020 年出台的《民法典》第96 条之规定是对2017年《民法总则》第96条之规定的照单全收，进一步重申了农村集体经济组织的特别法人地位。由此，从中央政策的相关要求来看，“集体产权改革”呼唤了农村集体经济组织需要与时俱进、焕发活力，方能顺应社会发展潮流，满足实践需要。当然，这亦意味着农村集体经济组织的法律地位和功能在集体产权改革背景下得到了明显的强化。就其原因而言，主要体现在以下几个方面：

第一，稳定和完善农村基本经营制度，需要强化农村集体经济组织的法律地位。虽然自20 世纪70、80年代起，我国在广大农村就实行了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，但不论是从学理还是从实践来看，分包到户的家庭经营模式受到关注的程度远甚于集体统一经营模式。对此，有论者旗帜鲜明地指出，“我国农村统分结合的双层经营体制，在实践中面临着只‘分’不‘统’、重村民个人轻集体的困境，‘统’层的功能弱化甚至缺失。”③陈小君、陆剑：《论我国农村集体经济有效实现中的法律权利实现》，《中州学刊》2013年第2期。因此，尽管国家的立法和中央政策一直强调实行“统分结合的双层经营模式”，但实践中“有分无统”“分多统少”的现象较为普遍。集体统一经营模式的虚化，一方面使得广大农村的集体经营性资产长期处于无人管理的状态，另一方面亦为村委会等少数人支配集体资产提供了可乘之机。这两种情形无疑会造成集体经营性资产处于流失和被侵占的状态。实际上，集体经营性资产作为集体所有权主体——本集体成员集体——享有的一项重要财产权，是实现集体成员财产性收入增加的重要途径。尤其是在市场经济迅速发展的当下，我们更应该创新集体统一经营模式，以实现其与市场经济的有效接轨，而非对其置之不理，继续让其处于虚化状态。因此，从进一步加快农村集体经济的发展、增加农民的财产性收入以及实现乡村振兴战略目标等角度而言，在深化农村集体产权改革的背景下，加强集体统一经营模式的法律制度建设，稳定和完善农村的基本经营制度，就显得尤为必要而又迫切。①张先贵：《集体经济组织享有集体财产所有权的缪误与补正》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第3期。循此背景，强化农村集体经济组织的法律功能和地位，无疑是强化集体统一经营模式、稳定和完善农村基本经营制度的内在诉求。

第二，创新集体经营性资产的股权配置与管理，需要强化农村集体经济组织的法律地位。前已述及，本轮集体产权制度改革的主要内容是对集体经营性资产进行股份合作制改革。这一改革不仅是我国农村顺应市场经济发展、适应新型城镇化战略以及城乡一体化发展战略的需要，更是我国农村集体经营性资产经营管理模式的重大创新。相对之前的经营模式而言，集体经营性资产股份合作制经营模式乃是建立在集体经营性资产股份制基础上的合作。因而实施这一模式，首先就需要在对集体经营性资产折股量化的基础上，将量化好的股权配置给本集体成员，以作为其分享集体资产收益的基本依据。而在股权配置后，对涉及本集体成员股权的有偿退出、抵押、担保和继承等问题时，建立一套科学的股权管理法律制度无疑必要。但在此需要注意的是，不论是集体经营性资产的股权配置还是管理，均需要通过农村集体经济组织来实施。此外，农村集体经济组织内部治理机制健全与否，会直接影响到集体资产股份合作制改革的顺利进行。基于此，《集体产权改革意见》对农村集体经济组织内部章程制定、成员的民主决策以及治理机制的完善等重要问题作了明确的要求。

第三，集体经营性资产的市场化运行，需要强化农村集体经济组织的法律地位。为充分发挥市场的资源优化配置功能，将量大面广的农村集体经营性资产按照市场化机制运行，以实现其保值增值的功能，是深化集体产权制度改革的重要目标。不过，随之而来的问题是，在集体经营性资产为本集体成员集体享有所有权的背景下，如何确定其代表权主体呢？更进一步而言，是确定由集体经济组织来代表本集体成员集体经营管理集体经营性资产，还是确定由村委会或者其他组织来行使这一职能？对此，在笔者看来，答案无疑是前者。一方面，集体经营性资产的市场化属于集体经营性资产经营管理范畴，确定由集体经济组织作为其代表权行使主体，无疑与集体产权制度改革提出的“明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系”的要求相契合；另一方面，从实践来看，充分发挥集体经济组织的经营管理职能，实现集体资产在市场经济背景下的保值增值目标，已为实践证明不仅必要而且可行。法理上对此亦基本上形成共识。②参见段浩：《农村集体经营性资产股份制改革的法治进路》，《法商研究》2019年第6期；张先贵：《究竟如何理解农村集体经济组织特别法人》，《暨南学报（哲学社会科学版）》2021年第10期。实际上，“中央致力于维系农村集体经济组织的目的，除了是对‘社会主义公有制’这一‘共享观念’予以彰显外，国家也的确希望籍此助推农民在经济上有所互助合作和增加收入等。”③李敢、徐建牛：《“虚实之间”——产业振兴背景下的农村集体经济组织》，《浙江社会科学》2021年第4期。因此，在集体经营性资产市场化运行的背景下，强化农村集体经济组织的法律地位，既符合法理逻辑，亦契合实践逻辑。④实际上，新型农村集体经济的发展壮大亦将为实现乡村社会再组织提供坚实的社会经济基础。参见马良灿：《新型农村集体经济发展与乡村社会再组织》，《中州学刊》2021年第2期。

四、回归本质：农村集体经济组织角色的应然表达

法理上，究竟应该如何识别农村集体经济组织之角色？显然，这是我们在对农村集体经济组织的生成逻辑、现实面相予以深入透视后，自然需要回答的一个基础性、前置性问题。总体观之，目前学理上围绕农村集体经济组织之角色的界定尚存分歧，亟须法理上的辨识与澄清，方可在农村集体经济组织立法中实现其妥当表达的目标。

（一）代表性观点的归纳及评析

1.代表性观点的整理。制度的概念乃制度角色的本质表达。“法理学中的一类争议可以理解为概念性争论的结果，这类争议是关于法律界限的论证。”①［美］布赖恩·比克斯著，邱昭继译：《法理学：理论与语境》，法律出版社2008年版，第31-32页。对农村集体经济组织角色的考察同样离不开对其概念的识别。目前，学界从不同角度对农村集体经济组织的概念作了不同的界定。这些不同的界定可以透视出农村集体经济组织角色的不同表达。比如，有学者从广义和狭义两个角度指出，自广义角度而言，我国的农村集体经济组织不仅包括“社区型的农村集体经济组织”（即作为集体所有权行使主体的经济组织），亦包括各种“非社区型的农村集体经济组织”（典型的如农民专业合作社、供销社、信用社、乡镇集体企业以及农村生产经营组织等）；而自狭义角度而言，我国的农村集体经济组织仅指“社区型的农村集体经济组织”，或者说，我国现行实定法所明确规定的代表本集体成员集体行使所有权的经济组织，②参见周晓东：《农村集体经济组织形式研究》，知识产权出版社2011年版，第10页；何嘉：《农村集体经济组织法律重构》，中国法制出版社2017年版，第28页；张金明：《农民土地财产权研究——基于农民土地权利的财产法构造》，中国大地出版社2014年版，第157页。其主要是“以成员及其共同拥有的自然性资产为纽带，通过合作与联合，共同发展经济的一种经济组织形式。”③刘振伟：《制定农村集体经济组织法需重点研究的几个问题》，《农民日报》2020年8月8日，第3版。由此，农村集体经济组织广义与狭义之间的区分主要在于各种“非社区型的农村集体经济组织”能否被纳入其调整范畴。

亦有学者立足于我国集体产权改革的语境，运用类型化方法，对我国农村集体经济组织概念的界定作了分类处理，即以承包地的集体所有和农户家庭承包经营为基础设立的农村集体经济组织与以经营性资产的集体所有和其成员按份（股）持有而设立的农村集体经济组织，是农村集体经济组织的两个基本类型。④杨一介：《农村集体经济组织的形与神：制度转型与立法选择》，《云南大学学报（社会科学版）》2020年第4期。显然，这一划分凸显出农村集体经济组织的传统与新型、改制与非改制的特点，因而亦可以称前者为“传统的农村集体经济组织”或“非改制状态的农村集体经济组织”，后者为“新型的农村集体经济组织”或“改制状态的农村集体经济组织”。⑤参见于雅璁、王崇敏：《农村集体经济组织：发展历程、检视与未来展望》，《农村经济》2020年第3期；黄中延：《新型农村集体经济组织设立与经营管理》，中国发展出版社2012年版，第2、4页。在原《民法总则》（2017年）制定过程中，时任全国人民代表大会常委会法制工作委员会主任李适时亦将我国的农村集体经济组织主要划分为两种类型：一是传统的地区性合作经济组织，这一组织是从人民公社时期“三级所有、队为基础”演变而来，并以土地的集体所有为基础；二是一些乡镇、村和组在明晰产权归属基础上建立的农民股份经济合作社等新型集体经济组织。⑥《民法总则立法背景与观点全集》编写组编：《民法总则立法背景与观点全集》，法律出版社2017年版，第554-555页。这一划分的法律意义是，两种类型的农村集体经济组织在实践中呈现出不同的组织形态。组织形态的不同，并不仅仅是名称上的不同，而更主要是产权结构、治理结构和责任能力等方面的不同。⑦杨一介：《农村集体经济组织的形与神：制度转型与立法选择》，《云南大学学报（社会科学版）》2020年第4期。

此外，农村集体经济组织概念的界定还存在其他不同的学说，实难一一列举，但从目前看，上述广狭义和类型化两种界定范式较具有代表性。而这些均凸显出学界对农村集体经济组织角色定性之不同立场。

2.法理辨识。自法理角度而言，妥当界定我国农村集体经济组织的概念，识别其承担的角色，乃是这一组织体立法之调整对象得以科学表达的逻辑前提。在广、狭义两种界定范式下，如果我们采纳广义说的话，就意味着我国农村集体经济组织立法不仅调整传统的“社区型农村集体经济组织”，亦需要调整农民专业合作社、信用社和供销社等各种合作经济组织；而如果我们采纳狭义说的话，就意味着我国农村集体经济组织立法仅调整“社区型的农村集体经济组织”这一类型。在类型化界定范式下，立足于深化我国集体产权制度改革的现实背景，尽管将农村集体经济组织划分为“传统的农村集体经济组织”或“非改制状态的农村集体经济组织”与“新型的农村集体经济组织”或“改制状态的农村集体经济组织”两种类型，但从主张这一划分的理论、我国集体产权改革实践等方面看，两种类型的农村集体经济组织均指向的是“社区型的农村集体经济组织”。进言之，类型化界定范式下的农村集体经济组织之形态，乃是“社区型农村集体经济组织”在集体产权制度改革前后的不同形式而已。这一划分更主要是着眼于这一经济组织之产权结构、治理结构、责任能力等方面的内容差异而进行的区别化处理，其并没有突破“社区型农村集体经济组织”的本质性特征。因此，总体上看，目前学理上对我国农村集体经济组织概念的界定采纳的主要是狭义说——“社区型农村集体经济组织”。

（二）农村集体经济组织角色之理性表达

本着对历史的尊重、对集体产权改革政策和实践的积极回应，以及对现行实定法体系化秩序之维持等，我们对农村集体经济组织概念的界定宜采狭义说——“社区型农村集体经济组织”，其主要是指“在一定的社区范围内，以土地等主要生产资料的集体所有为基础，在原人民公社、生产大队、生产队建制基础上经过改革、改组、改造等方式形成的经济组织。”①亦有学者指出，“农村集体经济组织是指在乡镇人民政府管辖的区域，以村民小组、行政村、乡镇等社区为单位建立，管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济和服务集体成员的经济组织”。尽管这一界定与本文的表述有所不同，但在农村集体经济组织的社区型、地域性等本质性特征方面是一样的。具体参见高圣平：《〈民法典〉与农村土地权利体系：从归属到利用》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期。这一界定是对农村集体经济组织角色之理性化的表达，其法理依据如下：

第一，尊重制度历史变迁的需要。对农村集体经济组织概念的界定离不开对其历史的考察。这不仅是制度路径依赖惯性的使然，更是保持制度运行连续性的要求。如前所述，我国的农村集体经济组织是在互助组、初级社和高级社的基础上逐渐形成的，其产生和发展的过程是曲折的。人民公社时期的“三级所有、队为基础”的结构基本上奠定了我国农村集体经济组织的基本结构形态。可以说，“我国的农村集体经济组织带有浓厚的历史印记，其前身是人民公社时期的三级所有。”②刘振伟：《制定农村集体经济组织法需重点研究的几个问题》，《农民日报》2020年8月8日，第3版。尽管在人民公社“政社分社”、家庭联产承包责任制实施后，我国许多地区，尤其是中西部广大地区的农村集体经济组织的功能和地位出现不同程度的虚化，而在集体产权改革的背景下，其地位和功能又得到了明显的强化，但其所具有的地域性、在某一区域具有的唯一性和排他性等本质性特征并没有改变，这些特征无疑是其社区性特征的鲜明表达。

第二，积极回应集体产权改革政策和实践的需要。2016年的《集体产权改革意见》在“三、全面加强农村集体资产管理”这一部分，分别就村集体经济组织、村内集体经济组织、乡镇集体经济组织在何种情形下可以代表集体行使所有权作了相应的安排。就《集体产权改革意见》里面所述的三类集体经济组织而言，其不仅体现出明显的社区型特质，亦与“社区型集体经济组织”所具有的“三级制”特征相吻合。此外，《集体产权改革意见》明确指出，农村集体经济组织既可称为经济合作社，亦可称为股份经济合作社，其作为农村集体资产的管理主体是一种特殊的经济组织。由此，在集体产权改革背景下，经济合作社和股份经济合作社均是集体经济组织的组织形式。前者是典型的传统、非改制状态的农村集体经济组织形式，而后者是典型的新型、改制状态下的农村集体经济组织形式。这两种农村集体经济组织形式均具有社区型、地域性等典型特征。另外，从集体产权改革实践看，黑龙江省、四川省、上海市、江苏省、浙江省、宁夏回族自治区、广东省等地区的立法在涉及农村集体经济组织概念界定时，主要针对的也是“社区型的农村集体经济组织”。①《黑龙江省农村集体经济组织条例》（2020年）第3条、《四川省农村集体经济组织条例》（2021年）第3条、《上海市农村集体资产监督管理条例》（2018 年）第2 条第2 款、《江苏省农村集体资产管理条例》（2018）第2 条第3 款、《浙江省农村集体资产管理条例》（2020 年）第2 条第3 款、《宁夏回族自治区农村集体资产管理条例》（2015 年）第2 条、《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年）第3条。

第三，尊重现行实定法体系化秩序的需要。“法律科学最为重要的任务之一就是发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络，并将该意义脉络以可被概观的方式，即以体系的形式表现出来。”②［德］卡尔·拉伦茨著，黄家镇译：《法学方法论》，商务印书馆2020年版，第548-549页。因而维护整个法律体系之一贯，或者说各个法条之连锁关系以及概念用语之一致，③杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2018年版，第143页。以实现法体系上的秩序化目标甚为重要。作为法外部体系建筑材料的抽象概念，④［德］卡尔·拉伦茨著，黄家镇译：《法学方法论》，第551页。我们在对其界定时，自然需要接受法体系上的检验。循此逻辑，我们在厘定农村集体经济组织这一组织体的内涵和外延之边界时，必须尊重我国现行实定法的体系化秩序。具体来讲，一方面，我国现行的《农村土地承包法》《土地管理法》以及《民法典》等法律法规对农村集体经济组织所作的规定，均指向的是“三级制”的“社区型农村集体经济组织”。⑤《土地管理法》第11条、《土地承包法》第13条、《民法典》第262条。另一方面，各种“非社区型的农村集体经济组织”基本上都有专门性立法予以调整，不宜再将其作为农村集体经济组织立法的调整对象。比如农民专业合作社这一经济组织，《农民专业合作社法》已对其作了专门性调整，⑥《农民专业合作社法》（2017年修订）第2条。农村集体经济组织立法再对其调整的话，不仅多此一举、浪费稀缺的法制资源，影响法律适用的便利，而且会破坏部门法的体系化秩序。此外，在我国《民法典》第99条已对农村集体经济组织作出明确规定的背景下，⑦《民法典》第99条。又于第100条将“供销社、信用社等经济组织界定为合作经济组织。”⑧《民法典》第100条。显然，这也就意味着农村集体经济组织与供销社、信用社等合作经济组织属于并列存在的关系，本质上应归属于不同的经济组织范畴。因而从这个角度而言，农村集体经济组织立法同样不宜再将此类不具有社区性特质的合作经济组织纳入其调整对象。由此，本着对现行实证法体系化秩序的尊重，我国的农村集体经济组织概念选择狭义说——“社区型农村集体经济组织”——较为妥当。

第四，能够容纳传统（非改制状态）与新型（改制状态）两类农村集体经济组织的共性。“制定法的任务就是将大量形态各异、极端错综复杂的生活事件，以可概观的方式进行分类，用清晰易辨的特征加以描述，只要其在法律意义上被认为是相同着就被归于一类，并且被赋予相同的法律效果”。⑨［德］卡尔·拉伦茨著，黄家镇译：《法学方法论》，第552-553页。如前所述，在集体产权改革前，我国许多农村地区，尤其是一些中西部农村地区，农村集体经济组织往往处于虚位状态，而本轮集体产权改革的一项重要内容就是从产权结构、内部治理机制和责任能力等方面来将这类虚化的农村集体经济组织予以“做实”，以适应农村集体资产市场化、农业农村现代化的需要。基于此，在深化农村集体产权制度改革的背景下，重视和加强农村集体经济组织的地位，并从法律制度层面加以落实，就成为当下迫切需要解决的一项重要法制课题。当然，在此需要注意的是，在深化集体产权改革背景下，“做实”农村集体经济组织的地位和功能，并不是将传统的或非改制状态下的农村集体经济组织予以废除，而仅是在其基础之上按照股份合作制方式进行内部结构上调整、创新或升级。因而改制后的农村集体经济组织本质上仍然是一种“社区型集体经济组织”，只不过其产权结构、内部治理机制等更加健全而已。⑩当然，这对集体成员资格的界定亦有一定的影响，参见张先贵：《农村集体经济组织成员资格认定标准：底层逻辑与应然表达》，《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2023年第3期。实际上，《集体产权改革意见》从各地农村的实际情况出发，明确指出一些有集体统一经营资产的村（组）应该建立健全农村集体经济组织，以适应集体产权改革的需要。这里所述的“建立农村集体经济组织”主要是针对原来没有农村集体经济组织这一情形而言的；而“健全农村集体经济组织”则主要是适应集体产权制度改革的实践需要，对该村原有的传统、非改革状态的农村集体经济组织按照股份制要求予以改造而言的。就此不难看出，即使在深化集体产权改革的背景下，我国的农村集体经济组织并没有因为股份制改造而失去其地域性、在该地区内的唯一性和排他性等社区性特征。因此，从制度内涵和外延的包容性角度而言，我国农村集体经济组织概念采纳狭义说——“社区型集体经济组织”，能够较为妥当地容纳传统（非改制状态）、新型（改制状态）两类农村集体经济组织的共性特征。

最后，需要指出的是，在要素市场化配置、促进共享发展以及强化发展职能的背景下，为顺势而为、乘势而上，农村集体经济组织作为一项市场主体参与市场竞争以实现集体资产的保值增值目标，无疑是乡村振兴战略目标实现的现实需要。由此，社区性和市场性是农村集体经济组织兼有的特质。循此逻辑，法理上，我们宜将农村集体经济组织之角色定性为社区性市场主体。在当下农村集体经济组织推进集体资产股份合作制改革的背景下，农村集体经济组织的社区性决定了集体资产股权的初始配置宜在本集体范围内按照成员身份公平配置，以及农村集体资产股权在对外转让时，受让方的持股比例和股权权能需要受到相应的限制。如此，方能较为妥当处理好农村集体经济组织的社区性和市场性二者间的关系。

五、结 语

准确识别农村集体经济组织之角色，是围绕这一组织体进行科学立法的逻辑前提。从一定意义上讲，农村集体经济组织立法诸多争点的背后与我们对农村集体经济组织之角色的认识不足、界定不清不无关系。本着对历史的尊重、对集体产权改革政策和实践的积极回应以及对现行实证法体系化效应考量等，法理上，宜将农村集体经济组织之角色定性为社区性市场主体。在当下农村集体经济组织推进集体资产股份合作制改革的背景下，农村集体经济组织的社区性决定了集体资产股权的初始配置宜在本集体范围内按照成员身份公平配置，以及农村集体资产股权在对外转让时，受让方的持股比例和股权权能需要受到相应的限制。如此，方能妥当处理好农村集体经济组织的社区性和市场性二者间的关系。