新型城镇化背景下山东省城乡融合发展研究

董淑玲 魏云海

［摘 要］党的二十大提出，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。2023年12月召开的中央经济工作会议，将“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”作为“三个统筹”之一。城乡融合发展是城乡经济、社会、文化、生态等各领域的深度耦合，是新型城镇化战略和乡村振兴战略的黄金结合点。近年来，山东在城乡居民收入增加、产业结构优化、基础设施完善、公共服务配套、农业现代化建设等方面都取得了明显进展，但也存在着城乡发展差距大、农村地区设施和服务欠账、农业产业化存在短板弱项、城乡融合发展机制不健全等问题。城乡融合是一项系统工程，也是一个自然历史过程。在新型城镇化背景下，推动山东城乡融合发展，要统筹城乡规划管控，坚持城乡产业融合发展，推进城乡基础设施互联互通和基本公共服务共建共享，创新城乡融合发展体制机制。

［关键词］新型城镇化；乡村振兴；城乡融合

［中图分类号］F127 ［文献标识码］A

［文章编号］2095-7416（2024）02-0025-13

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系^［1］。2019年4月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（中发〔2019〕12号），对城乡融合的基本原则、主要目标和重点任务做出了全面安排部署^［2］。2022年10月，党的二十大报告要求，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动^［3］。2023年12月11日，中央经济工作会议在北京召开，将“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”作为“三个统筹”之一，明确将推动城乡融合、区域协调发展作为2024年经济工作的九项任务之一，要求把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局^［4］。

城乡融合发展是统筹实施新型城镇化战略和乡村振兴战略的黄金结合点。习近平总书记指出，城镇化是城乡协调发展的过程，没有农村发展，城镇化就会缺乏根基，城镇化与乡村振兴要相得益彰、相辅相成。山东是传统农业大省，农业水土资源紧缺，农村人口偏多，人均耕地仅1.21亩，户均耕地仅5.25亩，土地适度规模经营进展不快，成为“三农”问题产生的根源。城镇化有利于集约利用土地，随着农村人口不断流向城市，农村人均资源占有量相应增加，为发展现代高效农业提供了更大空间，有利于农业生产规模化、机械化、现代化；有利于促进农村富余劳动力向非农产业转移，增加工资性收入，提高农民生活水平；有利于推动城镇基础设施、公共服务和现代文明向农村延伸覆盖，从而实现以城带乡、以工促农、城乡互促，促进农业农村现代化，城乡融合是“以人为本”的新型城镇化和乡村振兴“齐鲁样板”打造的内在要求，也是必经之路。

一、城乡融合发展的政策演变和概念内涵

（一）我国城乡发展政策演变

1.城乡政策二元分割阶段。改革开放以前，我国长期处于城乡二元分割阶段，采取牺牲农业的工业化模式，城乡要素资源严格按照计划安排配置，国家公共建设长期偏重城市，城乡社会福利对立分割、差异巨大。

2.城乡关系破冰调整阶段（改革开放至20世纪末）。国家通过家庭联产承包责任制和农产品市场体制改革，大大提高了农民的自主性，为城乡劳动力市场发育创造了条件，城乡二元经济体制开始扭转；进入90年代，城市国有企业改革和城市经济增长，对农村富余劳动力产生了巨大需求，城乡间的劳动力大规模流动成为经济社会发展的现实路径和鲜明表現，城与乡联系紧密，但由于粮食市场化改革、户籍制度改革、城乡基础设施建设等进展迟缓，城乡人口流动面临诸多制度性、设施性障碍^［5］。

3.城乡统筹阶段（2000年至党的十八大前）。城乡二元结构变革逐步从经济领域拓展至社会领域，逐渐形成以政府为主导、市场为主体的城乡改革新局面。从2000年开始，政府就逐步推行了农村税费改革，尝试从制度上减轻农民的税费负担，从而改善城乡关系；2002年，党的十六大报告要求将“统筹城乡经济社会发展”作为解决城乡二元结构问题的基本方针；2003年，党的十六届三中全会提出“五个统筹”要求，并将“统筹城乡发展”列为五个统筹之首；2007年，党的十七大报告明确提出，统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设，必须建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡一体化的新格局。

4.城乡融合发展阶段（党的十八大以来）。2012年，党的十八大胜利召开，标志着中国特色社会主义进入新时代，城乡融合发展也进入新的历史发展阶段。党的十八大报告首次提出了工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的“四化同步”发展战略，明确坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，新型城镇化被推向了全新的战略高度和历史深度，城乡融合成为历史的必然和时代的大势。2017年党的十九大报告明确，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2022年，党的二十大报告要求，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”，“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”，“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”，城乡融合的发展目标更加明确，任务部署也更加具体。

从党中央的顶层设计看，党的十六届三中全会首次提出“统筹城乡发展”，党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，党的十九大明确“城乡融合发展”，党的二十大要求“畅通城乡要素流动”。城乡统筹发展强调政府的统筹作用，城乡发展一体化强调一体化目标，而城乡融合发展强调城乡融合互动和共建共享，是实现城乡共荣和一体化的重要途径。从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”，再到“城乡融合发展”，既反映了中央执政理念和政策设计的一脉相承，又符合新时代新阶段的经济社会发展规律，具有中国特色社会主义的鲜明特征与独特优势^［6-9］。

（二）城乡融合的概念内涵

对新型城镇化背景下的城乡融合的概念内涵进行界定，首先要对新型城镇化的概念内涵进行辨析。

新型城镇化背景下山东省城乡融合发展研究

新型城镇化是相对于传统城镇化而言的，是适应新型工业化、体制创新和城乡经济社会转型而产生的。新型城镇化与传统城镇化之间既有联系，又有区别，新型城镇化是对传统城镇化的继承与发扬，吸收了传统城镇化的优点，但两者又具有明显区别，主要表现在指导思想、发展理念、发展形态、发展动力、发展模式、体制机制等方面，详见表1。

对于城乡融合的内涵，可从城乡社会互动、城乡经济互促、城乡资源互融等多角度理解。综合来看，城乡融合是在生产力水平较高的条件下，充分利用市场高效配置资源的作用，以城带乡、以乡助城，城乡接轨、彼此渗透、互相促进，从而实现城乡之间的经济、社会、文化、生态等领域的耦合发展。可以说，城乡融合发展是一项复杂的系统工程，也是一个自然历史过程。

二、山东省城乡融合发展基本情况

近年来，山东省深入贯彻落实党中央、国务院关于城乡融合部署要求，把推进城乡融合发展作为推动经济社会高质量发展的重要抓手，持续推进城乡经济、社会、文明、生态等领域深度融合，全省城乡面貌焕然一新，广大城乡居民的获得感、安全感和幸福感持续攀升。同时，山东又是人口大省、农业大省，东中西部之间、城乡之间发展的不平衡、不充分问题仍比较突出，成为制约城乡融合高质量发展的重要因素。

（一）居民收入同步提升，城乡收入和消费差异仍较明显

多年来，随着经济快速发展，山东城乡居民人均可支配收入呈逐年增长的态势。表2显示，2008—2022年，全省城镇居民人均可支配收入由16305元增加到49050元，增长了3倍，农村居民人均可支配收入由5641元增加到22110元，增长了3.92倍，城乡居民收入比持续缩小，至2022年降为2.22，虽优于2.45的全国平均水平，但与江苏的2.11、浙江的1.90相比，城乡收入差距仍较显著。此外，从城乡居民人均可支配收入绝对值看，2022年山东省城镇居民人均可支配收入为4.91万元，分别较浙江、江苏低31.18%和18.49%；山东农村居民人均可支配收入为2.21万元，较浙江、江苏低41.14%和22.38%。同为沿海经济大省，山东省无论是城镇居民还是农村居民收入水平，均较江浙地区有不小差距，深化城乡融合发展，提高城乡收入水平，促进共同富裕的任务也更为迫切。

对比2008—2022年山东城乡居民人均消费支出有关数据（表3），从城乡消费支出绝对数看，山东城镇和农村居民的人均消费支出均在逐年增长，且农村居民消费支出增速持续快于城镇居民，城乡居民人均消费支出倍差下降态势显著，但是，城镇居民人均消费支出仍接近农村居民的2倍，城乡消费水平差距较为明显，需要进一步繁荣发展乡村服务业和便民商业，优化乡村消费软硬环境，推动乡村消费提档升级。

（二）产业结构基本稳定，部分地区农业占比偏高

2022年，山东经济总量再上新台阶，全省实现地区生产总值87435.1亿元，按不变价格计算，比上年增长3.9%。分产业看，第一产业增加值6298.6亿元，增长4.3%；第二产业增加值35014.2亿元，增长4.2%；第三产业增加值46122.3亿元，增长3.6%，三次产业结构由上年的7.3∶39.9∶52.8优化为7.2∶40.0∶52.8，全省“三二一”的产业结构持续稳固。同时，区域间产业发展不均衡现象较为突出。从人均地区生产总值看，东营、青岛、烟台、济南、威海5市超过11万元，聊城等5市不足6万元，相差近1倍，区域差距显著。从第一产业占比看，济南、青岛、淄博3市农业产业产值占GDP比重低于5%，枣庄、东营、烟台、潍坊、日照、临沂、滨州、菏泽等8市介于5%—10%之间，聊城等5市农业占比超过10%，部分地区农业产业占比偏重，沉淀了较多的农业劳动力。

济南作为省会城市，发展优势明显，城乡融合程度相对较高，青岛、烟台、威海等沿海地区，由于资源禀赋突出、发展基础好，城镇化发展水平较高，综合实力较为雄厚。而部分中西部城市，工业主要以资源加工和劳动密集型的传统产业为主，第三产业比重低，高新技术产业发展慢、总量小、占比低，农业经济占据重要位置，整体经济发展水平相对滞后，正处于由农业大市向工业强市的转变过程中，经济转型升级的压力相对较大，同时城乡社会发展的动力也更为强大。

（三）农业规模经营成效显著，农业产业化存在短板弱项

山东持续深化农村综合改革，推进农业规模经营，提高农业现代化水平。建立健全制度体系，印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》《关于进一步引导和规范农村土地经营权流转的意见》。稳定完善农村土地承包关系，在全国率先基本完成农村承包地确权登记颁证，先后在6个县（市、区）的24个村开展第二轮土地承包到期再延长30年试点。强化农村土地流转服务，截至2023年上半年，全省各类农村产权流转交易机构超过1580家，覆盖所有涉农县（市、区），承包地流转面积达到4400万亩，占家庭承包经营耕地面积的48%。近年来，全省培育壮大寿光蔬菜、沾化冬枣、栖霞苹果、乐陵小枣、平阴玫瑰、菏泽牡丹等13个优势特色农业产业集群。推进“一村一品”示范村镇建设，全省共有全国“一村一品”示范村镇275个，分别有60个镇、11个村入选全国乡村特色产业产值超过10亿元镇、超过亿元村，其中，超10亿元镇数量占到全国的30%。推广农业联合体模式，龙头企业、农民合作社和家庭农场等主体分工协作、规模经营，全省年销售收入500万元以上的农业龙头企业过万家、农民合作社24.3万家、家庭农场11.6万户、农业社会化服务组织12.3万家，数量均居全国前列。

与此同时，山东农业产业化还存在一些短板弱项，乡村特色产业总体发展水平依然较低，突出表现为“散、小、短、杂”，主导产业基地发展规模较小，产业产品集中度不够高，知名品牌较少，存在有优势无品牌的现象。农产品加工企业数量多、整體规模大，但劳动密集型企业多、初加工产品多；食品领域技术研究多集中在高校和科研院所，企业研发能力相对薄弱，成果转化率低。农业龙头企业普遍面临融资难、用地难、用人难等问题，企业销售收入和利润持续增长压力较大。以用地为例，龙头企业用地费用约为45万—75万元/亩，用地成本居高不下。

（四）城乡设施互联互通水平不断提高，农村基础设施建设管理存在欠账

山东省坚持先建机制、后建工程，着力健全城乡基础设施网络，印发实施《农村基础设施网建设行动计划》《山东省城镇设施向农村延伸导则》，扎实推进城乡基础设施互联互通，促进城镇基础设施向农村延伸覆盖。

一方面，深入开展“四好农村路”提质增效专项行动，每年新建和改造提升农村公路超过1万公里，全省农村公路总规模达26.26万公里，居全国第4位，农村公路优良中等率超过94%，乡镇和建制村通公交率提升至96.8%。推进农村供水规模化、城乡供水一体化工程，全省组建县级农村供水公司226家，农村自来水普及率达到97.3%。全面启动城乡生活垃圾分类，“户集、村收、镇运、县处理”的城乡环卫一体化模式在全国率先实现全覆盖。加快完善城乡物流配送体系，培育建设惠民等10个城乡高效配送示范县，72个县（市、区）开通客货邮融合发展业务，建成乡镇综合服务站708处、村级综合服务点2万处，惠及行政村2.3万个。推动能源、信息等基础设施向农村覆盖，整县屋顶分布式光伏累计装机超过1500万千瓦，占全国总装机的40%以上；全省累计投运5G基站18.2万个，16设区市市区、县城城区、乡镇镇区和省内海岸线实现5G网络全覆盖，行政村5G覆盖率达65%以上，5G用户普及率达到57%，超过1.4万个行政村具备千兆光纤接入能力。深入开展美丽乡村建设，打造2500个省级示范村、292万户美丽庭院。

另一方面，山东农村市政公用设施投资不足城市（县城）市政公用设施投资的30%，农村基础设施水平明显落后。2022年，山东农村供水普及率、燃气普及率分别为96.17%、57.78%，分别低于城市3.75、41.65个百分点，部分农村道路路面窄、路况差，农村公路养护经费缺口较大，亟待加大投入力度。城乡建设管理二元分割，除城乡环卫等少数领域外，城乡道路、供水、污水、绿化等建设管理职能均分散在不同部门，难以形成政策合力。城乡国土空间治理手段不够丰富，“综合整治+互联网”“+数字化”等进展较慢，城乡国土空间保护开发利用的信息化、数字化、智能化程度等均有待提升。

（五）城乡基本公共服务均等化扎实推进，农村地区公共服务水平不高

山东省深入实施《“十四五”公共服务规划》，推行《山东省基本公共服务标准》，将公共服务建设的重点不断向农村地区倾斜，推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，持续健全覆盖全民、普惠均等、城乡均衡、区域协调、共建共享的基本公共服务体系，基本公共服务均等化水平稳步提高。

城乡办学条件不断改善，实施“十四五”基层基本公共教育服务能力提升行动、教育强校扩优行动，开展教育强镇筑基试点和乡村教育振兴先行区试点。基层医疗服务能力稳步增强，全省350余家二级以上医院与乡镇卫生院建立对口联系机制，具备专科及以上学历或执业助理医师及以上资格的乡村医生占比超过50%，组建县域医共体211个。优化县级敬老院服务功能，实现136个县（市、区）全覆盖，乡镇区域性养老服务中心覆盖率超过85%。全省医养结合机构达到890家，数量居全国首位。开展乡、村两级综合性文化服务中心建设行动，全省6.9万个村（社区）基本建成综合性文化服务中心，在全省文明实践阵地“五有”标准全覆盖基础上，建成文明实践基地5000余个，拓展建设文明实践家庭站9.4万余个。推动社会保险全覆盖，全面取消农民工以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险的省内户籍限制；稳步提高城乡低保对象等9类困难群体救助保障标准，全省城乡低保平均标准由2019年的每人每月575元、433元，分别提高到2022年的899元、721元，分别增长56.35%、66.51%。

同时，与城市相比，农村地区的教育、医疗、文化等基本公共服务质量和水平还存着很大差距。农村地区优质教育资源配置不足，城市义务教育学校专任教师研究生以上学历比重超过农村20个百分点，约20万义务教育阶段农村留守儿童，无法享受与城镇同质的义务教育，乡村地区义务教育阶段生源流失严重，乡村每年流失的教师数量在1万人左右。中小城市和小城镇优质医疗服务资源严重缺乏，山东三甲医院90%以上集中在大中城市城区，只有14个县（市）有三甲医院，且普遍精品科室少，缺高水平专家，无法满足县域内群众多元化就医需求。乡村医疗救助体系尚不完善，农村地区低收入群体看病就医支付能力弱，因病致贫、因病返贫等现象仍不时发生。农村休闲娱乐场所数量少、条件差，文化惠民等活动数量少、水平低，城镇居民年均教育文化娱乐支出是农村居民的2.5倍。

（六）城乡人口、资金等要素双向流动效果明显，城乡融合体制机制障碍尚未完全消除

山东省委、省政府出台《贯彻〈中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见〉加快推进城乡融合发展的实施意见》（鲁发〔2020〕6号），提出5方面、17条推进措施，压实各级责任，强化跟踪督导，全力推进城乡要素双向有序流动和公共資源均衡高效配置^［10］。

农业转移人口市民化加快推进，深化户籍制度改革，省政府印发《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》，全面放开城镇落户限制，山东省成为全国首个实行经常居住地登记户口制度的省份，发布56项高频户籍事项办理清单，推行居民身份证申领等5项户籍业务“全程网办”，推广居住证电子证照，省内户口迁移实现秒级办理，全省登记流动人口1200万人，累计发放居住证930余万张。引导城市人才要素入乡，制定实施《关于鼓励引导人才向基层流动的若干意见》等政策文件，累计选派1万余名教育、科技、医务、文旅工作者到基层一线服务，7批999人次高层次人才到基层一线任科技副职，全省新考录选调生全部到农村任职；整合优化第一书记和“加强农村党建工作队”，全省各级3.4万余名工作人员下沉一线，形成派驻农村的常态化工作力量。金融支农惠农力度不断加大，出台《关于金融支持深入打造乡村振兴齐鲁样板的实施意见》，指导金融机构创新金融服务产品和模式，2022年年末全省涉农贷款余额、普惠口径小微贷款余额分别达到3.7万亿、1.4万亿，同比分别增长13.16%、26.35%；强化差异化考核，引导银行机构加大普惠型涉农信贷投放力度，指导保险机构积极开办地方特色险种，加快实现“一县一品”目标。

但受长期城乡二元结构影响，制约山东省城乡融合发展的体制机制壁垒尚未完全消除。人口流动方面，随着国家支农惠农政策力度的不断加大，依附在农村和城镇户籍上的利益差异发生逆转，农村户口含金量持续上升，城镇户籍吸引力相对降低，加之受非农就业不充分、城市住房成本高、日常生活压力大、“离土不离乡”传统思想等影响，农业转移人口城镇落户意愿不高，山东户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率相差13个百分点；人才入乡通道还需拓宽，农村中青年多数进城务工，乡村致富带头能人年龄普遍偏大，乡村人才洼地现象相对突出。资金投入方面，乡村金融资源缺口相对较大，金融资源向农村覆盖延伸不够，存在农村抵押物缺乏、涉农信贷风险大等难题，农业经营主体信贷可获得性较差；涉农信用信息平台建设滞后，农村征信体系不完善，导致贷款审核难度大。农村产权方面，部分地区农村集体经营性资产部分闲置，废弃宅基地存量较大，自愿有偿退出宅基地规模小、分布散，土地收储投资回收周期长，国有平台公司参与意愿不高。

三、推进山东城乡融合发展的思路对策

新型城镇化进程中推进山东城乡融合发展，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，认真落实习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示，顺应城乡融合发展趋势，坚持以工补农、以城带乡，统筹实施新型城镇化和乡村振兴双轮驱动战略，以完善产权制度和生产要素市场化配置为重点，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，推动城乡资源合理配置、三次产业协同发展、基础设施互联互通、公共服务均等共享、体制机制改革配套综合，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进城乡经济社会有机深度融合，助力实现城乡高质量发展和共同富裕。

（一）建立城乡融合的规划管理体系

发挥规划导向和约束作用，树立全周期管理理念，进一步提升城乡现代化治理水平和能力。一是推进“多规融合”。按照“多规融合”要求，科学编制实施市县级国土空间规划，实现土地利用规划、城乡发展规划、生态保护规划、设施建设规划等的有机融合；在镇级层面将土地利用规划、产业发展规划等有效衔接，推进镇域产业发展、城镇建设、土地利用、生态保护等的有机统一；综合考虑村庄演变规律、集聚特点和现状分布，因地制宜编制村庄规划，强化村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系、公共项目的空间协调，构筑城乡多规融合体系。二是制定差异化规划落实方案。在不同地区、不同领域、不同阶段采用差别化的规划安排，支持区县政府在城乡规划落实中探索差异化的实施方案，针对城镇化地区、半城镇化地区、纯农村地区的不同特点，因地制宜出台针对性强的规划方案。三是促进城乡规划和生态环境协调。在编制实施规划过程中协调好环境和人口之间的关系，在全面掌握资源储存量和环境承载力的前提下，科学预测人口流动、增长趋势、老龄化等因素影响，统筹制定合理有序的开发建设和开采利用计划。

（二）促进城乡产业协同发展

聚焦农业高质量发展和城乡产业融合发展，全面推进农业供给侧结构性改革，不断提高农业科技创新力、综合竞争力和全要素生产率，推动农业产业集群化、链条化发展，实现乡村经济多重化、多元化。一是优化城乡产业布局。以农业产业化和农村土地流转为着力点，强化城乡产业联动，培育产业链，延长产品链，促进现代农业产业集群化发展；发挥市场配置资源作用，引导农村生产要素合理向城市流动；发挥特色小镇载体作用，打造集聚特色产业的创新创业生态圈^［11］。二是积极发展农业新六产。推动城乡要素跨界配置和产业有机融合，以农业产业为基础，实施产业兴村强县行动，加快发展现代产业园区、农产品精深加工、“线上+线下”、农村休闲旅游养老等模式，推进产业链的纵向延伸和横向整合，促进产业链相加、价值链相乘、供应链相通，着力构建三次产业交叉融合、农产品价值倍增的现代产业体系，打造农村经济发展“升级版”。三是优化资本下乡环境。探索县级财政支持城乡产业融合机制，探索设立城乡产业融合发展基金，鼓励有条件的农业企业直接融资；建设公开、公正、公平的市场营商环境，提高城乡市场经营和管理透明度，稳定市场主体预期；完善涉农信贷、投资补助、财政补贴等配套支持政策，鼓励工商资本投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域。

（三）加快城乡基础设施互联互通

把公共资源投入和基础设施建设的重点放在农业农村，加大镇村基础设施建设投入力度，推动乡村基础设施提标升级。一是提高小城镇基础设施建设水平。强化小城镇连接城乡桥梁纽带角色定位，按照统一规划、适度超前、统筹兼顾、确保重点的要求，加大小城镇基础设施投入，完善与城乡融合目标相适应的路网、水网、电网，加强供气、供热、通讯、排水、污水垃圾处理等基础设施建设，形成适应人口就地就近集聚、功能完备高效的小城镇基础设施体系。二是推动城镇设施向农村延伸。把公共基础设施建设的重点放在农村，深入实施《城镇化地区设施向农村延伸导则》，完善连接镇村的基础设施、生产设施和公共服务设施，扩大镇村连接范围，促进城乡基础设施互联互通，确保更多村庄享有城镇设施网络。三是完善农村基础设施网络。落实省委、省政府农村设施网络建设重大部署，深入实施农村路网建设、农村供水保障、農村电网及综合能源建设、数字乡村建设、现代乡村物流建设、农村公共服务设施建设、农村公共环境提升、现代农业基础设施建设等“八大行动”，全面提升农村地区基础设施和人居环境水平^［12］。

（四）推进城乡基本公共服务共建共享

针对农村地区公共服务突出短板，针对性加强农村社会事业发展投入，增加农村教育、医疗、养老、文化等优质公共服务供给，提升乡村公共服务水平。一是推进城乡教育均等化。优先发展农村教育事业，全面加强农村一定规模学校和乡镇寄宿制学校建设，提高农村幼儿园建设管理水平；加强城乡教育一体化管理，通过城乡优质师资双向交流，带动提高农村师资水平。二是推进优质医疗卫生资源向基层延伸。持续改善乡镇卫生院、农村社区和村庄卫生室硬件设施和技术水准，巩固城市医院托管乡镇卫生院、乡镇卫生院托管村卫生所的医疗卫生体制改革，促进城乡医疗卫生人才交流、设备共享、技术互通。三是提高农村养老文化水平。推动农村地区医养结合，打造农村区域性养老服务中心，组织开展互助服务和居家关爱服务，加快农村幸福院、社区日间照料中心建设；大力实施文化惠民工程，完善县、乡、村三级文化设施网络，加快建设基层综合性文化服务中心；开展多种形式的文化下乡活动，培育农村文化队伍，繁荣发展农村文化事业，活跃农民精神文化生活^［13］。

（五）健全城乡融合发展体制机制

围绕统筹推进乡村振兴战略和新型城镇化战略双轮驱动，全面深化城乡融合综合配套改革，着力破解制约城乡融合发展的深层次体制机制障碍^［14］。一是建立健全城乡统一市场。培育壮大城乡经济网络和市场体系，发挥城市对周边农村的辐射带动作用，加深城乡经济渗透融合度，促进城乡间商品、资金、劳动力等有序流动。二是加快农村土地制度改革。巩固农村土地承包经营权确权颁证试点成果，稳定现有土地承包关系并保持长久不变，依法维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。三是统筹城乡金融资源配置。加强乡村信用环境建设，优化农村金融环境，推动农村金融组织创新，发展村镇银行等面向“三农”的中小型金融机构；加强面向农户和农村中小企业的信用担保体系建设，積极发展农村各类社会保险事业；通过以奖代补、PPP、贷款贴息、风险补偿等方式，撬动各类金融工商社会资本参与城乡融合项目建设。四是激励城市人才下乡。制定财政保障、金融支持、服务保障、生活便利等激励政策措施，吸引各类城市人才入乡返乡下乡创业；引导村集体经济组织以“合伙人”制度引进艺术家、跨界精英、创新创业等各类急需人才和团队，充分发挥创业带动就业的倍增效应，提高农村地区非农就业水平。五是健全城乡双向流通体制。完善县乡村三级商业网络，高标准规划建设一批城市流通综合体、购物中心、综合超市、特色商业街区和商贸功能服务区，建设便民生活服务圈、城市社区邻里中心、乡镇商贸中心和农村社区综合性服务网点，丰富适合城乡就近消费的优质商品和服务供给。六是健全农民长效增收机制。全面落实城乡劳动者平等就业制度，深入实施农村劳动力定向定岗培训、跨区域精准对接等公共就业重大项目，加强农民工工资支付监管，大幅改善促进农民工资性收入增长环境；培育壮大新型农业经营主体和现代农业生产社会化服务组织，建立特色农产品优质优价正向激励机制，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农业产业转型升级，挖掘农业增收潜力，拓宽农业产业增收空间^［15-16］。

参考文献

［1］习近平.中国共产党第十九次全国代表大会报告［EB/OL］.（2017-10-27）［2023-12-02］.https：//www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm.

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Research on the Integration of Urban and Rural Development in

Shandong Province under the Background of New Urbanization

DONG Shuling¹，WEI Yunhai²

（1.Urban Lighting Service Center of Jinan，Jinan，Shandong Province，250000;

2.Housing and Urban Rural Development Research Institute of Shandong，Jinan，ShandongProvince，250000）

Abstract：The 20th National Congress of the Communist Party of China has underlined the strategic significance of adhering to an integrated development approach between urban and rural areas，facilitating the seamless integration and flow of resources across these domains.This commitment was further reinforced at the Central Economic Work Conference held in December 2023，where “coordinating new urbanization with comprehensive rural revitalization” was designated as a cornerstone within its “three overarching schemes.” The synthesis of urban-rural development is a profound interconnection that spans diverse sectors including economy，society，culture，ecology，and it constitutes a critical juncture where the countrys new urbanization strategy converges harmoniously with its rural revitalization strategy.In recent years，Shandong province has made commendable strides in advancing various aspects of urban-rural integration.Notably，significant improvements have been achieved in augmenting the incomes of urban and rural residents，refining industrial structures，enhancing infrastructure facilities，bolstering public service provisions，and modernizing agricultural practices.Despite these advancements，challenges and disparities persist，such as a pronounced developmental gap between urban and rural regions，inadequate rural infrastructure and services，weaknesses in agricultural industrialization，and insufficient mechanisms for effectively integrating and developing both urban and rural sectors.Recognizing the integrated development of urban and rural areas as a complex，systematic endeavor and a natural progression in history，this paper posits that to propel further integration in Shandong within the context of new urbanization，concerted efforts are needed in coordinating urban and rural planning frameworks，steadfastly pursuing integrated urban-rural industrial growth，promoting interconnectedness in urban-rural infrastructure systems，and fostering co-construction and shared access to basic public services.Moreover，innovative breakthroughs in the system and mechanism governing urban-rural integration and development are imperative.

Key words：new urbanization;rural revitalization;integrated urban and rural development

（責任编辑：杨 真）