全球气候治理机制复杂化及中国应对

◎张丽华,付 悦

吉林大学 行政学院,吉林 长春130012

一、前言

全球气候问题日益严峻,极端气候事件频发,人类生存与安全受到严重威胁,引起人们密切关注和重视。以联合国为核心的国际社会为有效应对气候变化挑战,于1992年通过《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,以下简称《公约》),确定了应对气候变化的最终目标和包含“共同但有区别的责任、公平、各自能力、预防、可持续发展”在内的国际合作应对气候变化的基本原则,构建了众多的气候治理机制,如减缓与适应机制、技术与资金支持机制、透明化和履约审查机制等。《公约》以自上而下的集权治理模式推动气候治理进程,但该协议缺乏法律上的约束力,也没有限量排放目标。之后,国际社会在《公约》的基础框架下继续制定从属议定书以推进气候治理机制的完善。1997年签订的《京都议定书》延续了《公约》框架内集权治理的基本原则和具体规则,为各缔约国设定减排目标,并在此基础上设立了联合履约机制(JI)、清洁发展机制(CDM)以及排放贸易机制(ET)这三种灵活减排分担机制,将不同国家的减排角色分别定位,但其设定的减排分担机制只针对“附件一”中的工业国家制定了强制减排目标,对发展中国家则没有严格的限制,这种减排责任划分导致气候治理过程中出现“搭便车”现象,部分非“附件一”中的国家的温室气体排放量不降反增。出于对本国经济发展优先的考量,部分工业化国家也不配合强制减排目标实施,美国和加拿大甚至相继退出《京都议定书》。以上这些行为加大了全球气候治理难度,因此,国际社会普遍希望通过气候谈判制定新的机制来推进全球气候治理进程。2015年达成的《巴黎协定》中“自主贡献”的灵活减排机制设计赋予各缔约方减排自主权,赢得各缔约方的青睐,一些阻碍气候谈判的主要排放国也公开支持此项协议,最终,《京都议定书》中强制国家实现减排目标的自上而下治理机制被《巴黎协定》所确立的自下而上自主贡献减排机制取代。

在1992年《公约》确立了气候治理的基本原则和核心架构后,全球气候治理机制在30多年间一直处于动态演变中,确立了《京都议定书》、巴厘岛路线图以及《哥本哈根协议》《坎昆协议》《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》等一揽子《公约》框架内的治理机制体系。国际社会构建众多气候治理机制的初衷是为更好地应对全球气候变化危机,推动气候治理走向善治,但这些机制在实践中发挥的作用并不尽如人意。

自20世纪80年代后期应对气候变化开始进入全球治理议程后,全球气候治理机制一直处于不断演进的动态变化中,既存在以《公约》为核心框架的机制复合体,也存在以多边或双边气候治理机制为代表的机制集群,逐渐呈现出复杂化的发展态势。阿曼迪恩·奥西尼(Amandine Orsini)等人认为,机制复杂化的重要表现是成员构成上的重合[1],在全球气候治理领域,表现为部分成员国为实现利益最大化选择退出现有机制或通过多边与双边合作另行构建区域性气候治理机制,如2001年美国退出《京都议定书》之后主导建立《公约》框架外的多边合作机制,包括2005年的亚太清洁发展和气候伙伴计划(APP)、2007年的主要经济体能源安全与气候变化会议(MEM)、2009年的主要经济体能源与气候论坛(MEF)等。《公约》框架内外的气候治理机制在全球、区域、多边、双边等不同层级与不同维度上形成了机制复合体、机制集群和机制联结,各机制之间或冲突对立、或交叉重叠、或互为补充、或彼此平行,新旧机制相互碰撞、相互影响,呈现出复杂化发展态势。在当前的国际背景下,推动全球气候治理机制完善并不容易,尤其是在履约机制方面难度不小,很多时候并不是机制本身存在问题,而是国家间在非气候变化议题上的政治博弈所致。从本质上看,全球气候治理是国家之间特别是大国之间的政治博弈,某些大国盲目寻求自身利益最大化,选择性使用机制,致使全球气候治理机制复杂化态势日益凸显。

综上,阐释全球气候治理机制复杂化现实表现,分析成因,为全球气候治理机制的有效协同与合作提供中国方案、贡献中国智慧,成为亟待解决的重大问题。

二、全球气候治理机制复杂化的现实表现

全球气候治理机制可以被视为全球多元主体为应对气候变化而形成的一系列规范、准则和互动模式[2]。美国学者卡尔·罗斯提亚拉(Kal Raustiala)和戴维·维克托(David G.Victor)最早将机制复杂化研究成果引入国际关系领域,他们认为,机制在扩散的过程中具有极强的复杂化特征,机制复杂化是指在某一特定的议题领域内形成的一批重叠的非等级关系的机制[3]。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)与戴维·维克托(David G.Victor)认为,机制复杂化存在于一些特定并有关联的小范围机制之间,而且这些机制缺乏体系架构和等级结构[4]。卡伦·奥尔特(Karen J.Alter)与索菲·默尼耶(Sophie Meunier)明确提出国际机制复杂性概念,即包含无等级秩序下的嵌套的、部分重叠的以及平行的机制[5]。可见,机制复杂化是以某一议题领域内的机制缺乏体系结构和等级结构为特征的,也就是说,气候治理机制复杂化表现在气候治理领域中各机制间的一系列无等级关系,这些机制呈现出或冲突对立、或交叉重叠、或互为补充、或彼此平行的互动模式。以1992年《公约》签署为肇始,30多年来形成了一系列围绕《公约》建立起来的气候治理机制复合体,集中体现在《京都议定书》《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》等一揽子气候决议之中。这些在关键时间节点形成的重要机制,虽然有力地促进了全球减排目标的实现,但由于大国之间的政治博弈和利益考量,各利益攸关方不断在《公约》框架内外开展有关气候治理议题的多边或双边协商谈判,使条约数量不断增加,治理机制出现交叉、重叠甚至对冲等问题,造成全球气候治理机制复杂化态势日益高企。

(一)从机制参与主体来看,表现为参与主体的多元化

目前,全球气候治理呈现出多元化行为体共治共享特征。广义上的多元化行为体既包括主权国家行为体,也包括非政府组织、民间团体、跨国公司、城市、地区等在内的非国家行为体[6]。传统的主权国家行为体主导的气候治理体系无法有效破除气候谈判参与意愿不强、协定执行乏力、资金支持无保障等障碍,才出现以非国家行为体为补充的全球气候治理模式,这意味着以主权国家行为体为中心的全球气候治理模式过渡到国家与多利益攸关方并进的治理形态。

2015年通过的《巴黎协定》明确提出:“欢迎所有非缔约利益攸关方,包括民间社会、私营部门、金融机构、城市和其他次国家级主管部门努力处理和应对气候变化。”正式开启非国家行为体融入全球气候治理新纪元。2019年联合国气候行动峰会和2020年联合国气候雄心峰会都强调了与非国家行为体合作对实现《巴黎协定》规定的控制在2℃以内的升温目标的重要性,并首次将主权国家领导人和非国家行为体代表的发言位置并列[7]。以130多个国家中的1,800多个非政府组织为主要成员的气候行动网络(CAN)伞形联盟积极活跃在联合国气候大会中,有力地提升了非国家行为体参与全球气候治理的能力及影响力。《公约》秘书处建立了非国家行为体气候行动区域(NAZCA)平台,为非国家行为体提供77个跨国合作机制,并作出共12,549项气候变化承诺。非国家行为体在气候治理机制演变进程中发挥的作用不容小觑:一是有助于减少一些国家“搭便车”的不良动机,如城市气候领导联盟(C40)通过国际外交和宣传工作支持市长和城市参与全球气候行动,在城市层面推动绿色经济转型,有助于减少由于国家层面的消极态度对气候治理产生的负面影响;二是有助于推进气候治理议题设置、促进气候谈判议题动态调整,如以跨国企业为代表的负责任大气政策联盟(ARAP)积极推动《蒙特利尔议定书基加利修正案》的谈判进程,有力地促成了各缔约方限控温室气体氢氟碳化物(HFCs)生产和消费的相关协议;三是有助于提高联合国气候治理的技术支持与资金使用效率,缓解执行赤字,如微软创始人比尔·盖茨在巴黎气候峰会上倡议成立突破能源联盟(BEC),帮助研发可靠、经济、不排放碳的清洁能源,并于2016年成立突破能源风险投资基金(BEVF)为绿色能源发展提供资金支持。现实地看,非国家行为体参与全球气候治理仍有局限:一是表现为价值诉求差异化,国家行为体与非国家行为体参与气候谈判时都存在利益偏好,多利益攸关方同主权国家在谈判互动过程中存在合作与对抗等多种可能,如私营企业逐利的本性会使其为企业利益而牺牲气候治理公益;二是表现为话语权的失衡,如以美国为首的西方国家内部涌现的社会组织,在气候外交中可能会以自身的强势地位挤压发展中国家非政府组织的话语权。虽然非国家行为体在谈判中担当着监督角色,致力于促进各参与缔约方达成气候协议,但非国家行为体数量愈多、意见也愈多,加之谈判中缺乏统一协调机制,可能会降低行动效率。综上,行为主体多元化可以保证不同利益相关者发出自己的声音,但客观上也导致无政府状态下的低效率。

(二)从机制治理目标来看,表现为阶段性目标与总治理目标之间的博弈

全球气候治理机制在每个历史发展阶段都有其治理目标,目标设定的影响因素既包含气候变化现状,也包含多利益攸关方对经济与政治发展的战略考量。各行为体在参与气候治理谈判过程中,既有分歧,也有共识,存在各阶段性目标不一致甚至与总治理目标相悖等复杂情况,因此,实现机制所设定的总目标并不容易。加之部分国家行为体在框架内对从属机制进行谈判修订,在框架外采取多边或双边合作的方式制定新的治理机制,导致机制的阶段性治理目标之间也存在冲突或竞争,进一步加剧气候治理机制复杂化发展态势。

就碳排放总量的治理目标而言,《公约》《京都议定书》《巴黎协定》明确规定气候治理最终目标是把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内。为实现本国的政治经济利益,各国在《公约》框架内外开展针对碳排放量责任分摊的气候谈判博弈,出现气候治理机制在温室气体排放总目标方向上一致但阶段性目标不一致的情况。如1997年《京都议定书》中第三条规定“附件一”中的工业化国家的排放量在2008—2012年的第一个承诺期要相较于1990年基础上减少5%,但根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的预测,该阶段性减排目标的制定难以实现全球气温升幅2℃以内的总目标。由于国际社会的碳排放量总目标与部分相关国家行为体的利益不一致,各国对待《京都议定书》的签署及履约承诺态度差距较大,部分工业化国家如美国、日本等不愿承担相应的减排目标,相继退出第二承诺期,全球气候治理进程受阻。国际社会期望通过气候谈判建立新的治理机制,重新分摊减排责任,承诺新的减排目标。依据巴厘岛路线图的设计,2009年召开的哥本哈根气候大会期望达成代替《京都议定书》的《哥本哈根协议》,但由于全球平均气温升幅控制在2℃以内的总目标未获得广泛认可,各国提交的减排目标中也没有谈及,使得该协议并未达到预期效果。进入《巴黎协定》时期,基于各国减排能力及利益认知的权衡,各缔约国决定改变《京都议定书》确立的自上而下强制性减排机制,开始转向自下而上国家自主贡献这一自主性更强的减排机制。美国试图利用该机制中“不强制”这一软约束来承诺减排目标,但遭到欧盟强烈反对,欧盟希望以自上而下集权治理模式达成有法律约束力的减排协议,这就形成在全球气候治理中具有较大影响力的欧盟与美国对垒的状态。发展中国家对强制分摊减排目标也有异议,因各国经济发展存在较大变数,也大多不赞成在该阶段履行强制性减排协议,使得气候谈判在很长一段时间内没有进展。2021年签署的《格拉斯哥气候协议》提出新的减排目标,要求各缔约方不仅要提交新的国家自主贡献方案,还要制定出2050年前后实现零碳排放的终极目标,但鉴于各缔约方经济发展状况,短期内一再提高减排目标并非明智之举,容易出现目标完不成甚至是阻碍目标实现的情况。由此可以看出,在气候治理机制构建过程中,气候脆弱国和小岛国诉求保障自身生存权、美国和产油国致力于保障自身经济利益、发展中国家则追求保障自身发展权,各国都努力推动构建符合本国利益的治理机制,导致气候治理机制密度与日俱增,机制复杂化特征凸显。

(三)从机制间的互动关系来看,表现为冲突与合作交织

随着全球气候治理机制日益增多,出现大量机制在功能上的交叉重叠现象,包括参与主体即行为体的重叠、治理功能的重叠,这些重叠主要以机制间的冲突与合作两种形态出现,并决定着全球气候治理的前途命运。

根据气候治理重叠机制互动发展方向的差异性,将重叠机制互动模式分为融合方向上的互动模式和离散方向上的互动模式[8],也可称之为合作型互动和冲突型互动。围绕《公约》框架下主权国家推行的一系列机制复合体如《京都议定书》《巴黎协定》等是推进气候善治的根本抓手,区域性的气候治理机制如亚太清洁发展和气候伙伴计划(APP)、欧洲气候变化计划(ECCP)以及非国家行为体参与下的各种治理机制集群则是必要补充。从交叉重叠现象生成的动因来看,主要由机制间的权力关系、利益关系和价值理念决定。当机制间存在协调的权力关系、相似的利益诉求、契合的价值理念时,就为机制互动向合作方向发展提供有力支撑;反之,当机制间存在抵触的权力关系、不同的利益诉求、迥异的价值理念时,就会出现缔约方之间不可避免的冲突。当前,联合国框架下的各种气候治理机制已朝着国家自主贡献方向发展,各缔约方利益考量“本国化”倾向严重,当出台的条约与本国利益冲突时可能出现强国、大国“另起炉灶”制定以强国、大国为主导的区域性气候治理机制,而不是对现有机制进行修补。

三、全球气候治理机制复杂化的生成原因

全球气候治理机制复杂化不仅与治理框架、治理能力有关,也与主权国家气候治理话语权转移相关,更与国际秩序持续演化下气候治理国际领导力的缺失有关。

(一)联合国推进气候治理的整体效能不高

联合国凭借其国际影响力推动构建了一系列气候治理机制,为实现全球气候善治作出卓越贡献,但现实地看,联合国在气候治理中存在不足,这也是全球气候治理机制日趋复杂的重要原因。

一是治理效率偏低。联合国机构庞杂,各部门职能不明晰,缺乏合理分工,协调力不强,这种松散的治理结构造成联合国框架下全球气候治理进展缓慢,效果不佳[9]。二是治理能力偏弱。全球气候善治目标的实现,要求联合国在协调能力、监督能力、资源整合与动员能力、促进合作与化解冲突能力等方面具有较高水准,但目前来看,联合国在这些方面的能力并不足。从历次气候谈判可以看出,每当谈判陷入争执或僵局,联合国未能协调好各方利益诉求,谈判最终不是以少数服从多数结局,就是以大国间的彼此妥协收尾,一些缔约方的利益被弃之不理,长此以往,必将限制其在全球气候治理中发挥更大作用。同时,联合国的监督与奖惩能力不强,无法有效监督各缔约方落实气候协议情况,更无法有效制裁那些背弃气候协议或不能按时完成目标任务的缔约方。三是治理权威遭受挑战。进入21世纪以来,各种极端气候事件频发,强化了各国对气候治理问题的高度关注,联合国多次召开气候治理大会,围绕各类议题展开探讨,但遗憾的是,联合国未能解决好各方分歧,许多主权国家选择绕开联合国通过双边或多边合作达成协议,如欧盟、二十国集团和亚太经合组织等在利益一致的前提下创建新的区域性气候治理机制,这些机制的构建改变了过去以联合国为主导的气候治理模式,削弱了联合国的气候治理引领权,导致联合国在全球气候治理中的国际动员能力逐渐弱化。

(二)国际政治经济格局演变下气候话语权趋于多元

国际气候谈判不仅包括减排指标的竞争,也包括规则和规范制定话语权的竞争。气候话语权是指全球气候治理各相关行为体在利益认知的基础上对气候治理的规范、机制、程序等拥有的主导权、制定权、控制权和修改权[10]。气候治理话语权强弱与国家经济实力和国际政治地位相关。

一是新兴经济体崛起使其全球气候治理话语权提升。世界百年未有之大变局主要表现之一是国际力量对比持续朝着有利于新兴经济体方向发展,当前新兴经济体对发达经济体的经济赶超仍在继续。据国际货币基金组织IMF发布的报告数据显示,2021年新兴市场与发展中国家的经济总量已达到发达经济体的71.7%[11]。新兴经济体总体实力不断增强,在全球气候治理领域,以基础四国(中国、印度、巴西、南非)为代表的新兴经济体推动气候治理已取得显著成效并引发国际秩序深刻转型。全球出现多个政治力量中心的现状,也加速全球气候治理朝着多个方向扩散,出现多种区域性合作治理机制,使全球气候治理机制日益呈现出复杂化发展倾向。二是美国国内政治斗争加剧气候治理话语权多元分散。在气候治理机制创建和运行初期,以美国、欧盟为代表的发达国家掌握着气候谈判和规范制定的主导权和话语权,然而,美国国内政治斗争使其在不同阶段对全球气候治理机制态度不尽相同。在气候治理问题上,充斥着民主党和共和党的纷争,导致美国全球气候治理立场摇摆和不可持续,美国无法稳定参与全球气候治理机制构建。在美国拒绝《京都议定书》第二承诺期的延续使得国际气候谈判陷入僵局期间,以中国为首的基础四国集体作出减排承诺,承担相应责任与义务,对推动全球气候治理作出积极贡献。

(三)国际社会的无政府状态与领导力赤字的双重困境

国际社会的无政府状态与领导力赤字的双重困境对全球气候治理形成一定约束,是导致气候治理机制复杂化的重要原因。

国际社会的无政府状态意味着国际政治运行中缺少类似一国社会的中央政府和法律权威制约各利益主体,各国依据各自利益和道德价值标准行事[12]。气候问题波及每个国家,谁也不能置身事外,气候善治必须依靠世界各国共同努力,这就要求以一个整体来解决气候治理问题,但具体实施起来,却是各主权国家基于自身利益考量而各行其是,陷入“吉登斯悖论”,无法形成气候治理合力。联合国作为国际组织虽有一定权威性,但也只能在一定程度上协调各方利益推动气候治理走向有序合作,无法保证取得实质性成效。全球气候治理同一国气候治理一样,也需要国家领导力支撑,权威的领导力对协调各方、共促全球气候善治至关重要。以《公约》为基础的框架内从属机制在促进全球气候治理方面起到不可替代作用,但由于缺乏法律约束力而难以有效执行;联合国参与全球气候治理的效能不高、缺乏绝对领导力,使各利益攸关方在框架外建立了一系列多边或双边治理机制,加剧全球气候治理机制复杂化态势。长期以来,欧盟被认为是全球气候治理中具有领导力的参与者,在推动全球气候治理机制构建中发挥重要作用,但在后巴黎时代,随着各相关国家行为体围绕气候谈判和责任分摊开展的政治博弈的逐渐激化,气候治理进程受阻,欧盟影响力逐渐减弱。加之欧盟内部各成员国经济与能源结构差距使其履约实践受阻,影响其权威性,都使得国际领导力赤字日趋严重。同时,治理机制数量上的持续扩张使得职能分工、层次划分愈发烦琐复杂,治理成本上升,强化了“有组织的不负责任”,进一步加剧全球气候治理领导乏力问题。

四、全球气候治理机制复杂化的中国应对

目前,全球气候治理机制日趋复杂化,给气候治理带来严峻挑战。习近平主席在领导人气候雄心峰会上指出,世界各国要“团结一心,开创合作共赢的气候治理新局面……提振雄心,形成各尽所能的气候治理新体系……增强信心,坚持绿色复苏的气候治理新思路”[13],展现了负责任大国参与全球气候治理的责任与担当。在气候治理机制复杂化背景下,中国应积极发挥引领者作用,提升治理安排的系统性,促进机制间的协同互动。

(一)确保包容性和参与度,推动气候治理机制协同互动

任何一个国家,仅靠单打独斗是无法战胜气候变化的,当前全球气候治理实践表现为两个维度:一是以《公约》为核心的联合国框架下的气候治理;二是在联合国框架外由多个利益攸关方共同推进的多领域多维度的气候治理,形成以《公约》为核心框架内的从属治理机制和《公约》外多边治理机制互动的复杂化治理态势。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)与戴维·维克托(David G.Victor)认为,在联合国框架下追求全面统一的制度难以实现,机制复合体增强了制度灵活性,在全球气候治理实践中比综合的、全面的国际制度更具有优势[4]。因此,在参与全球气候治理实践中,要讲团结、促合作,通过公平合理的制度和规则来协调规范各国关系,维护全球应对气候变化的集体努力,在以《公约》为核心框架下的全球气候治理机制权威性的基础上,积极推动《公约》框架内外的气候治理机制协同互动。在国际社会无政府状态下,推进全球气候治理机制走向协同互动不仅需要联合国发挥积极作用以协调大国合作,也需要各相关行为体共同参与。中国作为气候治理领域中迅速崛起的大国,在推动气候治理机制协同互动中更应充分发挥积极作用,确保全球气候治理体系具有最大的包容性和参与度。具体来说,要在气候谈判中促进各行为体在平等协商基础上进行合作,为各主体间的对话提供积极有效的制度化沟通渠道;在气候治理领域中加强自身人员培训和知识体系建设,为气候谈判提供专业、科学、有效的解决方案,提升气候治理机制的专业化和科学化;在规则协调和争端处理方面发挥积极作用,使大众明晰应对气候变化的责任,减少因利益分歧产生的争端。

(二)维护和促进多边主义,推动气候治理走向新型合作共治

全球性问题必须通过国际合作解决,多边主义是解决全球性问题的关键,加强国际合作、完善气候治理机制是应对气候变化的有效路径。合作并不是实现绝对的和谐,但利益攸关方可通过合作调和各方利益需求或期望偏好。2020年11月,习近平主席在二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会上呼吁“二十国集团要继续发挥引领作用,在《联合国气候变化框架公约》指导下,推动应对气候变化《巴黎协定》全面有效实施”[14]。2020年12月,习近平主席在气候雄心峰会上的讲话明确指出,“我们只有坚持多边主义,讲团结、促合作,才能互利共赢,福泽各国人民”[15]。2021年4月,习近平主席在领导人气候峰会上正式提出“共同构建人与自然生命共同体”[16],以人类命运共同体理念引领气候治理。我国要继续坚持多边主义,深化国际社会伙伴关系,通过多边合作弥合差异,共建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

一方面,整合全球气候治理机制需要中美欧的协调与合作,共同发挥领导力。在中欧合作方面,应继续努力推动建立中欧绿色伙伴关系。2020年9月,中欧领导人决定建立中欧环境与气候高层对话机制,打造中欧绿色合作伙伴关系,并在2021年重申该对话机制作为双方加强环境与气候领域双边合作行动的重要平台将持续发挥作用。气候变化议题是中美之间最具合作潜力的领域,也被普遍认为是推动中美关系破冰回暖的突破口,因此,中美关系的转圜往往成为推动全球气候治理取得进展的重要契机。2023年11月15日,中美两国发表《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》,决定启动中美“21世纪20年代强化气候行动工作组”以加快具体气候行动,所释放出的积极信号无疑将为人类携手应对更多全球性挑战注入强大信心。另一方面,通过“南南合作”和绿色“一带一路”建设加强与广大发展中国家的绿色伙伴关系。要进一步强化各国应对气候变化的荣损与共认知,使其认识到气候变化挑战面前人类命运与共。要本着量力而行、尽力而为原则,不断提高国家自主贡献度,率先垂范引领各缔约方推进《公约》框架下以《巴黎协定》和《格拉斯哥气候协议》为代表的全球气候治理机制的贯彻落实[17]。要通过双边或多边合作协商,减少利益分歧,推动各利益攸关方从全面和长远的角度认识气候治理,促进日趋复杂化的气候治理机制协同融合互动,推动全球气候治理走向善治。

(三)充分发挥引领者作用,推动全球气候治理机制系统化发展

气候治理在国际政治经济领域受到广泛关注,其跨越领域的议题设置也加剧了机制复杂化,使气候治理机制不仅要平衡各利益攸关方的利益分歧,还要兼顾气候变化对发展、经济、安全、人权等各领域的影响,因此,在国际领导乏力状态下,更紧迫需要具有影响力的参与方为气候治理机制的完善而协调各方利益、凝聚治理共识。近年来,中国在气候治理领域行动力和影响力的上升有目共睹。习近平总书记在2022年1月中央政治局第三十六次集体学习时强调,要“积极参与和引领全球气候治理,以更加积极姿态参与全球气候谈判议程和国际规则制定,推动构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系”[18]。中国作为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者,应为全球气候治理机制有效供给、优化更新《公约》《京都议定书》《巴黎协定》《格拉斯哥气候协议》等制度设计、推动构建更加完善的治理体系作出积极贡献。一是引导建构《格拉斯哥气候协议》下的跟踪责任分配、履约核查、评审激励等配套机制。以国家自主贡献为依托,完善履约保障机制,构建强有力的问责监督机制,推动自下而上减排机制的履约落实。二是促进绿色金融的国际合作,推动国际绿色金融体系构建。2016年,中国以轮值主席国的身份首次将绿色金融纳入G20峰会的核心议题之一,并成立G20绿色金融研究小组(Green Finance Study Group,GFSG),以持续推动绿色金融国际合作。同年,中国人民银行、财政部、国家发展改革委等七部门联合出台《关于构建绿色金融体系的指导意见》,明确碳金融是绿色金融体系的重要一环。作为气候金融的重要组成部分,碳市场需要发挥更为积极的作用,为推动实现碳达峰碳中和持续注入活力。全国碳市场虽然已经正式启动运行,开展了以碳远期、碳期权等为主的碳金融衍生品交易试点,但并未形成规模与体系,仍有较大的发展空间,因此,应积极推动现货市场和碳金融衍生品市场的双向联动,建构品类齐全的全国性碳排放交易市场,促进绿色金融发展。三是积极推动长期资金目标、绿色气候资金、技术机制等条款的落实,拓宽气候资金融资渠道,推动绿色技术支持与转让。此外,中国要与国际社会携手制订发达国家为发展中国家提供资金支持的具体分摊方案,根据发达国家的历史责任、承诺履行、资金给付能力等,力促发达国家兑现资金和技术承诺。