基层数字形式主义的表征、生成及治理

孙璐杨 侯再宣

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

将数字技术引入行政管理和社会治理，是数字时代对行政管理和社会治理的要求。党的十九届五中全会指出，要加强数字政府建设，提升社会治理的数字化和智能化水平。2022年6月，国务院印发《关于加强数字化政府建设的指导意见》。数字治理和数字政府建设是顺应社会数字化的必然选择，也是提升国家治理能力和推进国家治理能力现代化的重要支撑。基层政府作为我国行政权力的基础和末端，它处于承上启下的重要位置，是连接中央、省级等上级政府和广大人民群众的桥梁和纽带。基层政府的数字化转型、基层政府数字治理能力的提升，关涉到国家治理能力现代化的推进。然而，当前基层在推进数字治理和数字政府建设过程中出现了数字形式主义。实事求是地认识基层数字形式主义，并有效解治它，是基层在推进政府数字化转型过程中必须正视的问题。

一、数字形式主义的内涵与特征

形式脱离内容便将失去任何价值，形式主义者却主张将形式作为工作的核心，而忽视工作的内容及工作的效能。形式主义是党的敌人，也是人民的敌人。“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的形式主义的方法，在我们党内很流行，所以必须揭破它。”［1］839在党的百年历程中，反对形式主义的工作从未停歇。

进入网络时代，技术赋能政务已经成为常态，党政工作数字化转型也已成为趋势。“随着精准、精细化治理理念深入人心，技术治理逐渐被引入行政管理体制中。”［2］网络化、数字化与智能化为社会治理提供了技术支持，优化了民众的办事流程，提升了政府的运行效率。与此同时，数字形式主义也开始冒头。数字形式主义是在数字信息技术发展与普及的背景下，一些地方政府在借助数字信息技术推进行政管理与社会治理的过程中，出现只重视工作形式方面的技术创新，而忽略工作内容的落实情况，轻视实际工作的效能产出，甚至出现有些干部将数字任务作为工作的重要衡量指标，只盲目追求数字化平台建设的“量”，而不管运行的好坏的现象。

当前，数字形式主义的主要表现形式如下：第一，政务平台“僵尸化”。政务平台建立之后，从来不或很少去更新信息与进行平台维护，网民留言也很少回复，或从来不回复。第二，工作落实“表格化”。面对复杂的工作只单纯地以网络会议的形式落实会议，以网络文件的形式落实文件，以网络表格的形式填充表格。很少会去实际调研与走访，对民众的真实意愿与合理诉求也很少能满足。第三，民意征集“水军化”。在征集民众意愿的过程中，不实际走访，不汲取大多数民众的心声，而是找一些“托儿”简单地走个过场。第四，网络学习“枪手化”。中国共产党是一个学习型政党，为了提升党员干部的素养，当前党员干部布置了有着丰富多彩的网络学习内容和形式，但是一些工作人员在学习的过程中并不是自己去学习，而是去寻找一些“枪手”帮自己学习。数字形式主义在本质上依然是形式主义，它不仅脱离了实际，而且也脱离了群众，它对党、对人民的危害极大。

数字形式主义具有以下几点特征：其一，历史性。数字形式主义是形式主义在数字信息时代的变种。从历史维度来看，中国共产党党内很早就出现了形式主义的现象，并且在党的历史中长期存在。曾经，形形色色的形式主义对党的事业与党的生活造成了不同程度的损害，甚至威胁到党的命运。如博古等人的本本主义与形式主义差点将党拖入深渊。一定程度上来说，中国共产党与形式主义斗争的历史就是浓缩了的党建史。因此，数字形式主义有着较强的历史性。其二，隐蔽性。数字形式主义的隐蔽性与网络的虚拟性和隐匿性密切关联，网络的虚拟性与隐匿性为数字形式主义者的言行创造了遁身的直接条件，使得数字形式主义者原本弱化了的责任意识变得更低。同时，与传统形式主义相比，数字形式主义受到网络虚拟性的“庇佑”，受群众、上级以及纪委等监督与监管的力度较小，是以，也助长了数字形式主义的歪风。其三，复杂性。数字形式主义不仅表现形式复杂，而且其存在样态也复杂多样。数字形式主义除在表现形式上呈现政务平台“僵尸化”、工作落实“表格化”、民意征集“水军化”、网络学习“枪手化”之外，其存在领域也较为复杂。当前，在数字政务、数字办公、数字化基建、网络问政等领域，数字形式主义已经存在，且还在向更多领域扩展。数字技术与行政管理耦合，派生出更多的与它们相关的新领域，这些领域将不同程度地遭受数字形式主义的侵蚀。其四，功利性。“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。”［3］24一部分领导干部认为将数字信息技术应用于工作中就是创新，就是政绩，认为信息技术光鲜亮丽的外表可以遮掩住工作过程中存在的不足，这些将数字治理视为面子工程，不重实效而只讲形式的政绩观，其功利性显露无遗。

二、基层数字形式主义的基本表征

（一）重视数字形式忽视工作效果

重视数字、数据是互联网时代的基本法则之一，也是推进数字政府建设、社会治理的基本要求。但是，数字化只是手段，推进数字政府的最终目的在于提升行政管理、数字治理的效能。然而，部分基层工作者本末倒置，在强调数字化管理时，却忽视了行政工作数字化的质量和效果。

具体表现如下：第一，数字场“作秀”，生产“政绩泡沫”。网络直播带货、短视频旅游宣介等确实在一定程度上可以推进地方旅游业发展，为当地的经济发展贡献一定的力量。可是，部分基层干部误把短视频录制、直播带货当成个人的秀场，对短视频宣介和直播带货的效果并不关心。甚至有些干部大搞摊派主义，在商品的销量方面造假。一些基层工作者在工作群里对领导大表忠心，不假思索地赞赏和转发领导的言论，使得工作群成为一些基层工作者溜须拍马的作秀场，完全忽视领导言论的客观性和工作群应用于工作沟通的本质。第二，“文山会海”数字迁移，“数字负担”沉重。文山会海是形式主义的突出表现，也是长期以来基层工作中存在的顽瘴痼疾之一。随着数字化政府的推进，文山会海转移到数字平台，使得基层工作的数字负担加重，基层工作者的精力被挤占，进一步降低了基层工作的实效。比如，一些单位利用腾讯会议等网络会议软件频繁召开线上会议；有的基层干部严重依赖网络平台，甚至强调用语音通话安排工作，在微信群中发布工作，并要求下级“全天候”在线。

（二）强调留痕漠视效率

“留痕政治”“留痕管理”古已有之，但是当前一部分“留痕管理”却陷入“留痕”不“留心”，重“痕迹”而轻“效率”的形式主义陷阱。留痕管理是基层在治理过程中采用的比较普遍的一种策略，随着数字技术的发展，数字技术进一步赋能留痕管理，使得留痕管理呈现更加便捷、具象和可视的特征，较好地推进了留痕管理的发展。然而，事无巨细的留痕管理，“悬浮”式的留痕管理却走向了形式主义的极端。一是“悬浮”式的留痕管理无视效率。比如，当前一些领导干部并不加强调查研究的本领，懒于去作调研，可是“没有调查就没有发言权”，为了掩盖自己没有调查走访的事实，就加大了对留痕管理的依附，迫使下级时时刻刻都要留下工作痕迹，以备自己开会、汇报时使用。这种基层领导“悬浮”在办公室的留痕管理是鲜明的数字形式主义。二是事无巨细的留痕管理弱化工作效率。一些基层领导认识到数字技术在管理中的重要功能，便要求下级事无巨细、无差别地对工作内容留痕，这又陷入了留痕管理的另外一个误区，在一定程度上阻滞了基础工作的推进和工作效率的提升。比如，在基层工作中，“有的地方各类登记表、调查表、明细表、记录表等五花八门”［4］239，经调查研究，有些社区的信息平台甚至有40多个，各类电子台账达到60种，工作人员把大量的时间都浪费在这些“无差别”“无效”的留痕工作中，降低了工作效率。

（三）热衷技术应用轻视人文关怀

数字技术应用于基层治理，既给基层领导干部提出了更大的工作考验，也对普通群众提出了更高的素养要求。推进数字政府的发展和变革，要求领导干部具备更强的数字化意识，拥有更强的把握互联网、驾驭信息化发展以及应对网络安全的能力。同时，普通群众要融入数字化时代，就必须具备更强的数字素养。然而，部分基层干部过分热衷技术应用，而轻视人文关怀，使得基层数字化平台成为摆设，使得数字治理表现为数字形式主义。

具体而言，一方面，基层一些数字化办公平台“门槛”太高。基层部分单位的数字化办公平台操作流程较为繁琐，操作难度较大，往往让群众“退避三舍”。同时，基层一些干部服务意识淡薄、服务水平较低，对群众如何更好操作办公平台不能给予更好的引导和提示。为了迎合数字政府的潮流，有些原本在线下可以快速办理的业务，转移到了网上，使得办理难度加大，提升了群众办理业务的难度，抬升了办公平台的门槛。另一方面，增加了“数字边缘群体”参与数字治理和业务办理的难度。当前，“银发族”和偏远地区的群众在使用移动智能终端、运用数字化设备过程中，仍然存在不小的难度，基层在引入数字化办公平台时在一定程度上忽视了“数字边缘群体”的技术应用能力。“数字边缘群体”虽然拥有较强的参与数字治理的意愿和广泛的借助数字平台办理业务的需求，受限于他们对数字技术和数字平台的运用能力，使得他们的意愿和需求较难得到满足。

三、基层数字形式主义的生成机理

（一）科层制给予的压力

科层制是基于权威基础的控制模式，上级指挥，下属服从。在科层制的运行中，领导更注重对下属的命令和指挥，忽视对下属的服务和支持，导致下属缺乏参与政策的主动性和承担责任的积极性。在科层制的体制下，上级向下级层层加码，但是上下级的权责关系却不对等，导致工作任务和下级的执行能力出现偏差，在多重压力下，基层疲于应付，故而导致形式主义。科层制的纵向压力传导也是衍生基层数字形式主义的根源之一。具体而言，第一，科层制下基层接收到的数字治理任务沉重。中央政府在拟定了数字治理相关的方针政策之后，便会把任务以“行政发包”的方式，分发给下一级职能部门，经过省、市、县三级，最后到达乡镇和行政村。当所有的数字治理任务都下沉到乡镇时，乡镇数字治理的工作量便急剧增加。第二，限于权责失衡，基层数字治理难度加大。在科层制体制下，上级有着更大的权力和主导权，而下级的自主权和控制力较低。基层限于权力的微小，自主裁量的空间较小，导致基层在数字治理工作推进的过程中，左支右绌、投鼠忌器，使得基层数字治理的工作越来越复杂，难度越来越大。第三，基层疲于应付，便以形式主义处之。由于基层数字治理的工作任务量居高不下，而基层又缺乏相应的处置权、管理权和监督权等，同时限于基层部分工作者能力不够突出等原因，使得基层数字治理工作更加繁重。面对上级的压力，通过权衡，下级不得不采取消极抵抗的态度推进数字治理工作。如此这般，基层数字形式主义便越演越烈。

（二）目标考核的推动

为了推进政府数字化的转型升级，当数字治理的任务“分包”给基层之后，各级政府会针对数字治理工作建立相应的考核评价体系，随着责任的下沉，考核的目标会被不断分解，考核的目标也会越来越细化。然而，上级考核目标的完成，是以下级考核目标的完成为基础。被分解细化了的下级的考核目标如果得不到实现，那么上级的失误就会被不断放大。因而，在推进数字化治理过程中，会出现将下级数字治理工作推向更为精细化、精准化、对象化的趋势，因为下级只有更为精细化、精准化地推进数字治理工作，被分解、细化了的考核目标才能顺利完成。基于此，由于基层的考核目标最为细化，基层就要建立名目繁多的数字文件、电子表格，开设更多的信息平台和官方账户。但是，种类繁多的信息平台和电子台账总得要工作人员去建立和维护，可基层工作任务本就繁重，且掌握数字信息技术的专业工作者也凤毛麟角，这必然导致基层在推进数字化治理过程中会出现力所不及，导致数字形式主义作风。此外，有些基层领导干部为了迎合目标考核，甚至寄希望通过数字治理的目标考核凸显自己的政绩，便大搞形象面子工程，比如，会格外重视新媒体的浏览量，将尽可能可以量化的指标都作为考核的重点。下级也只能照章办事，用数量、数据、表格来回应上级，进而使得基层数字形式主义进一步加重。

（三）晋升激励的驱使

数字治理本身是一项及其复杂、繁琐的工作，基层针对数字治理工作制定的考核目标也比较多样。可是激励机制并没有如同考核目标一样走向多样化、具体化、细分化。当前，关于数字治理工作的激励模式依然比较单一，由于数字治理与政绩直接挂钩，因此晋升激励仍然是目前激励基层数字治理工作又好又快推进的核心方式。在晋升激励的驱使下，一些基层工作者为了能让“数据”“数字”“视频”“图片”好看，驱使自己与数字形式主义者为伍，乃至成为数字形式主义者。具体表现为，一是以“晒的好”代替“干的好”。一部分上级领导平常不开展调查研究，相比较实地调查走访，他们更倾向于“悬浮”在办公室里或者沉湎于数字化办公。这些领导往往比较喜欢下级给自己呈现更加直观化、具象化、数据化、表格化的材料，下级为了投其所好，便将简单的文本用数字化工具做成PPT、视频、表格等，用各种方式“美化”现实问题，乃至作一些“假材料”“假数据”来取得上级的关注。二是与同级在数字治理竞争中走向数字形式主义。基层单位有着繁杂的工作指标和考核目标，工作任务极其繁重，但是数字治理作为晋升的通道之一，基层工作者不得不在数字治理中下更大的功夫。为了能够获取在晋升时更多的政绩，往往会在数字治理中和同级进行竞争。有的干部晋升心切，便弄虚作假，而上级也迫于晋升的需要，对下级在数据上的造假视而不见。因此，虚假的点赞数、阅读量等便被默许，使得基层数字形式主义扩张开来。

（四）问责机制不健全的助涨

良好的问责机制可以矫正工作者的错误、改进工作的方法、提升工作的效率，而问责机制如果不健全便会导致工作人员的错误得不到纠治、工作效能受到弱化、其他工作者的积极性被削弱。当前针对基层的数字治理工作，政府的问责机制还有待完善。问责机制不健全，一定程度上助长了基层数字形式主义的不良风气。具体表现在，一方面，对存在的问题不问责或问责不到位，助长了数字形式主义滋生和蔓延。当前我国在推进政府数字化转型过程中，已经将数字治理当作治理考核的重要指标，同时，数字治理也被不同程度地纳入到干部政绩考核之中，并制定了严格且细化的考核目标。但是，当一些基层干部以比较懈怠的态度对待数字治理、在数字治理过程中出现一些诸如数字形式主义等问题时，又往往不会受到相应的惩处和问责，或者“从轻问责”。这样不仅打击了那些积极推动数字治理的工作人员的积极性，也助长了数字形式主义的风气。另一方面，又存在问责范围太泛，问责强度太大，迫使数字形式主义蔓延的问题。比如，当前我国在基层数字治理问责中，会出现多部门问责的情况。由于基层数字治理的考核目标比较细化，越细化涉及的部门越多，当出现问题时，一旦问责，多个部门都会参与其中。另外，也存在问责层层加码，问责强度较大的情况。当基层在数字治理工作中出现问题时，上级的问责压力会传递给中间层，而中间层会将强度更大的问责施加于基层。面对多部门问责和层层加码式的问责，一些基层领导干部就会为了尽可能不被问责，奉行“不干活，不出错，不会被问责”的谬论，继而以形式主义的作为应对数字治理。

四、基层数字形式主义的治理路径

（一）调正基层领导干部的政绩观

数字形式主义的根源是党政干部政绩观错位。政绩观是党政干部看待政绩的观点。正确的政绩观，于干部的成长、于百姓的生活，百利而无一害。错误的政绩观，不仅驱使干部自毁前程，掉入罪恶的万丈深渊，还会危害民众的生活与党的事业，损坏党的形象，受到民众的唾弃。同时，也不利于数字政府的建设和数字治理的推进。树立正确的政绩观要求党政干部，一是要坚定人民立场。领导干部要始终与广大民众站在一起，其工作的目的在于造福人民，为民众的利益奋斗。必须革除利己主义、功利主义的恶劣习气。二是要坚持求真务实。之所以会出现政务平台“僵尸化”、工作落实“表格化”、民意征集“水军化”等不良现象，就是因为部分干部工作以“务虚”为准，而不“务实”。干部必须要办实事，讲真话，求实效。三是要加强自我批评与自我革命。自我批评与自我革命的品质是我们党的鲜明特征，也是一个优秀的领导干部必须具备的素养。之所以有些基层领导干部会陷入数字形式主义的泥潭，同他们不积极自我检讨、自我审视、自我批评、自我提高密切相关。基层党员干部必须适应新形势，时刻检视自己，要努力跟紧时代的步伐，强化网络思维。

（二）加强数字化顶层设计消解数字贫困

第一，以基层党建引领基层数字化建设。推进基层政府数字化转型和基层数字治理既需要政府的力量、民众的参与，更需要党的引领。习近平总书记强调，提升社会治理能力，“要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来”［5］。中国共产党具有强大的组织能力和引导能力，基层党组织要加强自身建设，进一步提升自身的组织、管理和引导能力。在数字治理过程中，基层党委要提升知网、懂网、用网的能力，以数字化平台为依托，强化服务群众的能力，并以服务群众为导向，开发更加智慧、便民、利民，集建言献策、风险预警、矛盾调和等为一体的数字化服务平台，尽可能地快速知悉群众的诉求，并解决群众的困难。第二，以人为本，提升数字化的人文关怀。在基层数字化治理过程中，应当将广大群众满意不满意作为衡量工作能力和治理效能的标准。基层在数字化治理中应树立为人民服务、以人为本的理念，尽可能降低数字化平台的操作难度，并注明简洁的操作指南。摒弃唯技术导向和数字导向，尽可能做到线上和线下服务相结合，扩宽群众的办事渠道。群众可以在线上平台留言、反馈问题，但是针对现实问题仍然需要基层干部实地走访调研，脚踏实地去解决。在数字化治理过程中，需以群众的问题和反馈为主线，在服务群众，解决群众问题的基础上，稳步推进数字化平台建设和数字化治理。

（三）完善激励机制推动基层数字治理

“不想当将军的士兵不是一个好士兵”，体制内的工作者多多少少都有在政治上得到晋升的愿望。晋升作为基层工作者积极推进数字治理的主要激励形态，在一定程度上为基层政府数字化转型提供了动力。但是，晋升“天花板”又是大部分基层干部无法回避的问题。一定范围内的晋升激励，可以促使基层工作者积极推进数字治理，但是晋升的压力太大，晋升的“天花板”已定，那么晋升激励便会大打折扣。因此，我们必须进一步完善激励机制，继而推动基层数字治理。在晋升激励的基础上，结合精神激励、表彰激励和物质激励等多种激励形态推动基层数字治理。第一，强化精神激励。人类不仅要追求物质条件，还要追求“精神生活的充实，追求生命的意义”［6］。因此，对在数字治理过程中表现突出的工作者，要给予肯定、鼓励和褒扬。当基层干部在精神生活中遇到难题和困惑时，单位同事之间、领导和同事之间要给予其关怀和呵护，尽可能帮助基层干部塑造健康、充盈的精神世界。第二，强化表彰激励。表彰激励的作用也是明显的，近年来，政府加大表彰激励的力度，以表彰的形式，强化了对干部行为的引导，也使得全国涌现出了大量的先进工作者、道德模范，等等。表彰蕴含着荣誉和使命，基层在推进数字治理的过程中，可以设置贡献奖、奋进奖、创新奖和奉献奖等奖项，表彰工作者，激发基层工作者的积极性。第三，强化物质激励。人类不是生活在真空里，人类生活需要一定的物质作为保障。有些基层干部已经受限于晋升“天花板”，而部分基层干部的经济状况也比较拮据，为了使这部分工作者能够以饱满的精神投入到数字政府建设中，避免其不滑入数字形式主义，就需要辅以一定的物质激励。

（四）健全容错机制提升基层干部数字执行力

有问责，就应有容错，问责和容错相辅相成。基层干部在数字治理工作中，出现一些错误在所难免，如果所犯错误影响不大，就应当给予干部多一点儿的包容。如果问责比较严苛，不容许基层干部犯错，或者犯了错误之后层层加码式的问责，那么基层干部难免会不敢犯错，也不敢干活，继而走向不作为式的数字形式主义。因此，在数字治理工作中，党与政府要建立一定的容错机制为基层干部撑腰。其一，构建考核容错标准。对待基层数字治理工作，上级在考核基层履责情况、目标任务完成情况时，要制定一定的容错标准，对于在履表、目标任务落实中存在的不是很严重的问题，从轻问责，尽可能避免“重问责”。其二，确立容错第一责任人，建立容错纠错的风气。直面工作中存在的问题，并解决工作中存在的问题，是中国共产党人的工作“法宝”。党委（组）书记、纪委书记应担当起基层在数字治理过程中出现错误时，容错纠错的第一责任人。不能“谈错色变”，要实事求是地认识错误，不能扩大错误，要辩证地看待容错和纠错之间的关系。其三，在容错纠错的基础上，鼓励基层在数字治理中敢于创新、敢于干事。要以容错纠错为契机，促使基层干部在数字化政府建设、数字治理过程中不怕犯错，即便是犯了错也拥有改正的机会，鼓励基层干部放开手脚去推动数字政府建设。对于务实事、讲真话、肯干事的基层干部，要多多鼓励，多加支持。继而有效应对基层数字形式主义，更好地推动数字治理和政府数字化的转型升级。