寻求加速与减速的动态平衡〔*〕——理解基层治理的节奏及其变化

韩志明, 贺晶晶

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院, 上海 200030;2.吉林大学 行政学院, 吉林 长春 130012)

节奏是社会活动及其动作组合的动态化指标,是分析和理解社会生活形态及其变迁的重要维度。科学技术的发展推动了工业文明的到来,工业文明的进步助推了科学技术的广泛应用,也促使社会各个领域不断加速。德国社会学家哈特穆特·罗萨提出,现代社会是持续加速的社会,追求速度构成了现代社会的基本特征。〔1〕相应地,“加速”成为社会生产生活的主旋律,效率成为评判社会活动的核心指标,强调动作要再快一点,耗时要再少一点。与此同时,越来越多的学者注意到加速给社会生活带来的问题,开展了对社会加速现象的研究和批判,如提出竞速学(Dromology)的法国思想家保罗·维希留,〔2〕他强调科技造就的速度的重要性,也表达了对加速科技所包含的灾难的担忧。〔3〕罗萨在其加速批判理论中也指出,社会加速导致的新异化会阻碍“美好生活”理想的实现。〔4〕

如果说“快”是社会生活的技术性目标和工具性要求,那么“慢”则是对于快节奏的逆反,代表了人们对于速度的反思和抵制。对于“加速”与“减速”以及“快节奏”与“慢节奏”的问题,有学者在修正加速主义观点的基础上提出了“速度辩证法”的设想,〔5〕还有学者从“慢生活”的视角审思了现代社会的“加速化”情境和“快节奏”生活,〔6〕要求降低社会活动及其动作的频率,放慢工作、学习和生活的步伐,放宽时间约束的标准等。公共管理学界也逐渐将时间问题带入国家治理的研究中来,比如强调国家治理节奏的重要性,探讨现代化国家如何调整治理节奏的问题;〔7〕注意到城市运作中的时间参数,提出了城市治理节奏的调适策略。〔8〕这些研究成果对深入探索治理节奏问题提供了重要的启发。

作为经济和社会活动的重要空间载体,城市是经济和社会生活及其发展节奏的晴雨表,城市的转型发展既推动了各个领域的持续加速,也要求动态平衡效率与公平的关系,进行适当的减速。作为有机的生命体,城市的建设和运行具有其特殊的规律,各种管理和服务活动也包含了独特的节奏。基层治理是城市治理体系的末端,是不同主体面对面交往和互动的场域,调控着城市管理和服务活动的节奏。理想的治理节奏既要做到雷厉风行,及时和快速地处理各种紧急的任务,也需要因地因人而制宜,坚持慢工出细活,从容而稳健地解决错综复杂的难题。〔9〕基层治理需要合理地安排治理资源和力量,处理好轻重缓急或强弱快慢等不同类型的问题,该快则快,该慢则慢,张弛有度。因此,如何理解基层治理的加速或减速及其影响因素,构成了推进基层治理现代化需要关注和思考的问题。

一、理解基层治理的节奏及其影响因素

社会事物是永恒变化和持续发展的,具体的行动及其组合相互连接、前后相续,就形成了节奏的变化。节奏的概念是对运动过程及其变化的描述,在社会各领域中都得到了广泛应用,比如工作节奏、运动节奏、生活节奏以及音乐节奏等。在纷繁复杂的基层治理中,无论是社会管理还是公共服务,都涉及人力和其他资源的安排、协调和处置等,都要落实到具体的动作上来,从而呈现出特殊的节奏。基层治理的节奏不是一成不变的,其中既有危机情景下剑拔弩张的紧张时刻,具体动作包括快速的应对处置、紧凑的工作安排、密集的统筹调度以及强有力的贯彻执行等,也经常出现消极无为或懈怠迟缓的时候,表现为拖沓应付、推诿扯皮、响应无力、工作散漫和动作缓慢等问题。明确基层治理节奏的意涵,识别节奏的快慢及其影响因素,是调节治理节奏的关键。

(一)基层治理节奏的基本意涵

通常而言,节奏是指连续的和有规律的运动状态,显示了不同类型的活动或动作及其组合的时间特点,体现为活动或动作的时长、强度、深度以及弹性等维度的变化。任何社会活动都是不断变化的,也都是由具体的动作连接起来的,不同的动作及其组合的切换、消耗的时间、速度的快慢、力度的强弱、切换的频率等,最终构成了特定的行动节奏。理解节奏的概念必须要注意三个方面的含义:首先,节奏是运动及其变化过程的反映,具有动态性、可变性和连续性,不是停顿的、静止的或暂时的;其次,节奏不是单个的节拍或音节等,而是不同动作组合所形成的整体效应,具有规律性和整体性;最后,节奏既是客观的动态构成,也是主观判断或体验的结果,和具体个人的认识或感受密切相关,因而具有鲜明的主观性和不确定性。

国家治理节奏是指在国家治理进程中,有快有慢、快慢相宜、张弛有度地采取治理举措而展现出来的一种节律,是国家现代化治理体系与治理能力的一个重要衡量指标。〔10〕而基层治理节奏就是基层治理主体应对和处理各种事务的系列动作及其节拍,比如调解步骤的多少、执法流程的长短、上门服务的频率、联勤联动的默契程度及不同治理动作的衔接等,都或多或少包含了快慢、松紧或强弱等指标。不同的治理活动及其动作构成了基层治理的过程,而不同治理动作消耗时间的多少及其变化的轨迹则形成了理解基层治理的节奏。换言之,治理节奏主要是评判治理动作快慢及其连续性和持续性的状况,关键的指标是各项治理动作所消耗的时间,〔11〕最终结果呈现为效率的高低、速度的快慢、力度的大小以及旋律的起伏等。治理节奏的概念着眼于基层治理过程中的具体动作及其演变发展,从过程上描述基层治理的动态变化。

众所周知,基层治理是国家治理的基石,是社会主体共同参与基层公共事务治理的过程。在基层治理中,社会多元主体可以面对面地进行交流互动,直接作出各种涉及具体利益和情感的决定,具有鲜明的“短兵相接”的性质,需要精准协调和掌控互动的节奏。关注宏观或重大问题的国家治理一般都有其宏大且常规的固定节奏,而基层治理则具有琐碎细微的特点,涉及的主要是与老百姓日常生活相关的微观事务,处理的大多是具有敏感性和复杂性的问题,包含了看得见摸得着的个人利益,〔12〕体现出细微多变的动态节奏,需要基层干部深入全面掌握问题的来龙去脉,认真梳理利益各方的意愿和要求,综合平衡情理法等方面的规范,随时随地采取必要可行的措施,以实现解决问题、协调关系以及维护秩序等目的。

国家治理涉及的大都是整体性或全局性的问题,群众的利益损益及其感受都不是很直接。基层治理是国家治理的“最后一公里/百米”,是人民群众感知公共服务效能及其温度的“神经末梢”,利益敏感性程度比较高,具有很强的可见性、可变性和可参与性。而基层干部身处其他力量的“夹缝之中”,既要积极贯彻和落实中央或上级的任务和要求,又要及时回应社会民众日益复杂的诉求,经常面对各种身不由己的问题,饱含了各种特殊的“酸甜苦辣”。基层工作不仅常规性的事务很多,而且要应对大量临时性或紧急性的情况,各种压力层层传导,大量任务压紧压实,加上审计、监督和考核等,因此,常常是“5+2”和“白加黑”地连轴转,任务重、责任大、节奏快、时间紧、强度大,就成为基层治理工作的常规节奏,〔13〕相关物资、活动和信息等也都根据这样的节奏而流动起来。

(二)基层治理节奏的影响因素

基层治理的节奏从来不是固定的,而是在快与慢、张与弛、强与弱之间调整变换的。加快基层治理的节奏意味着提升工作的频率,加快行动的速度,尽量降低时间的消耗,但这也容易导致行动的草率性和任意性,抹杀社会事实的多样性,忽略个性化的需求和意愿,形成效率与公平的紧张性及其抉择难题。而适当放慢治理的速度,则可以钝化利益冲突,弥合分歧和张力,提高治理活动的适配性,促进供需对接,推进问题的解决。比较而言,快节奏表现的是雷厉风行和大刀阔斧的治理风格,对应于以效率为中心的粗放式治理方案,而慢节奏孕育的是精细化的治理风格,更多追求的是公平性的目标。二者的共通性在于,理性地权衡治理的必要性、可能性及其条件,最终实现适度而有效的治理。具体而言,是“加速”还是“减速”,主要与四个方面的因素密切相关。

1.价值取向

快是效率的终极追求,似乎具有不证自明的合法性,也具有乐观而积极的含义,如果是要追求大干快上的简单效率,特别是面临紧急任务或危机问题时,基层治理就会更多进行提档加速,朝着既定目标投入资源,采取行动,快速推进;但慢也是理性、稳定和从容的要求,如果是着眼于推进审慎而稳健的治理,特别是在面临不容易解决的痛点、堵点或难点问题时,决策者就可能倾向于放慢行动的节奏,想方设法汇聚各方面的意见,寻找到解决问题的满意解。这里价值取向的核心在于,决策者是不是自信的,是不是权威主义取向的,是如何理解效率与公平问题的,更愿意将资源和力量用在什么地方,比如是推崇快刀斩乱麻地解决棘手问题,还是倾向于充分把握和梳理民意诉求,从容不迫地解决问题。

2.资源能力

是加速还是减速,还取决于各种基层治理活动的保障条件。所谓“手中有粮、心中不慌”,能否从容自如地采取或实施特定的治理动作,关键还要看是不是拥有行动的条件,有没有相关的资源和能力支撑,比如更多的项目和资源可以加快社区更新的步伐。同样,基层治理的减速也要求与之相适配的资源和能力,比如推动各方面进行协商对话也需要建立健全相关的制度和机制。说到底,物质资源是否充足,制度机制是否健全,执法能力是否充分,个人素质是否过硬,决定了能不能快起来或慢下去,能否从容地分配有限的资源,在快慢之间进行流畅切换。比如在行政执法权被赋予街道后,街道就能够集中统筹协调执法力量,更好地做到快速响应、接诉即办,解决问题就更快捷了。〔14〕

3.问题特性

基层治理说到底是解决问题的过程,尤其是解决人民群众关心关切的实际问题,其中既有鸡毛蒜皮的邻里纠纷问题,也有利益攸关的物业冲突问题,还有上级党委和政府交办的各种任务等。治理节奏是治理问题及其性质的函数,不同性质的问题要求不同的治理节奏,因而需要根据问题类型及其特性来采取治理措施,编排和设置治理动作及其流程。比如临时性或紧急性任务必然导致治理节奏的突变加速,要求整合相关资源,集中力量完成任务。而对于某些牵涉面比较广的问题,比如加装电梯、修建车棚以及车库改造等问题,利益敏感性程度非常高,也很容易激发矛盾冲突,则需要找准有利时机,精心设计治理动作,推动各方的交流对话,流畅而稳健地解决问题。

4.信息技术

治理活动既是加工和处理信息的过程,也是信息生产和再生产的过程,对治理过程及其动作的记录同样也构成了重要的信息。〔15〕信息生产和传递的速度及其快慢切换,规定了治理动作的设计及其组合,也直接限定了治理活动的节奏,其中的关键就是建立精准的信息交流或反馈渠道,让不同行动者更加方便有效地沟通协调,让治理动作的衔接更加紧凑顺畅。基层治理变革和创新的着力点正是通过技术应用来解决信息问题。信息技术的发展及其应用改变了信息传递的方向、流量和速度,从而能够重新设计管理和服务事项及其流程,直接影响到治理活动的运行节奏,尤其是能够通过完善信息的共享机制,明确不同社会主体的职权或角色及其边界,提升治理活动及其动作组合的协同效率。〔16〕

基层治理纷繁复杂,包含了无限丰富的维度,其中都涉及对人力和其他资源的安排、协调和处置等,也都要落实到具体的动作上面来,因而呈现出特殊的节奏。治理节奏是从行动及其时间的维度来理解基层治理的切入点,有助于深入把握各种各样的治理活动及其动作,描画基层治理的清晰图像。节奏的快慢及其调适和切换的问题,关注的是基层治理活动的时间消耗状况及其过程合理性,具体将着眼于从行动上考察基层治理的动态过程,将行动者、行动环境以及治理动作等要素都结合起来,揭示基层治理实际上是如何运行起来的,运转的过程及其动作是不是流畅,速度是否太快或太慢,效率是高还是低,以及最终建构什么形象或气质的基层治理体系等。

二、基层治理的加速及其双面效应

发展是最大的政治,是关系全局的重大问题。速度是衡量发展的基本指标,发展的速度直接体现为效率的高低、时间的多少、动作的快慢以及不同动作的连贯性程度等。各种进步或发展实际上就是系列加速动作的组合,而效率就是对于系列动作及其关系的评估。社会快速发展的现实决定了基层治理加速的总体趋势。基层治理的主要工作是执行和落实党和国家的各项方针政策,尤其是现场处置与群众利益息息相关的管理和服务问题,各方面社会主体共同在场,具有显著的交互性、可见性和时间敏感性,〔17〕因此效率是决定政策效能的关键因素,倒逼形成强烈的加速冲动。相应地,抓进度、赶时间、抢工期、争先赶超等做法,让基层治理快速运转起来,就成为基层治理工作的常态,很大程度锁定了基层治理的节奏。

与此同时,面对社会持续涌现出来的难点、堵点和痛点问题,特别是各种临时性和突击性的非常规性任务,社会各方都给予强烈的关注,基层治理也需要进行快速的应对和处置,实施行之有效的管理,提供精准而适度的服务,以尽快平息事态及其影响,防止矛盾冲突升级,酿成新的风险或隐患。就此而言,基层治理的加速既是自上而下的发展要求,也是自下而上的社会需求。基层治理通过各种加速动作,深度整合和协调相关资源,加快资源要素运行的速度,提高了政务服务的效率,也优化了公共服务的体验感,但是这种加速的趋势也不可避免地带来了基层压力的剧增、治理参与感的弱化以及形式主义等弊病。这种效应既是整体性的,也是双面性的。

(一)基层治理的加速含义与动作

从时间结构改变的角度,“加速”可以被理解为时间单位内的数量增加,〔18〕就此而言,某领域节奏的加速就意味着一定单位时间内特定行为、事物或事件数量的增加,加速的实现就在于提高单位时间的使用效率,比如提高每个行为或动作的完成速度;减少各种行为或事件之间等待、衔接或转换的时间;在同一时间内进行多线程的任务操作。基层治理的加速主要表现为在安排和实施相关措施、业务、活动等动作的过程中,具体动作的时间消耗的降低,不同动作组合时间的缩短,职能部门之间对接的紧凑,单位时间内任务叠加数量的增加,比如推行一站式集成化改革,通过建立同步受理、联合勘查、线上流转、并联办理和限时办结等机制,重新构建了高效的行政审批流程,极大地压缩了行政审批的时间,个别环节的时限甚至可以压缩近60%,〔19〕形成加速的巨大效能。

根据“以人为中心”的发展理念,党和政府强调“民生无小事”,要求党员干部要急群众之所急,聚焦企业和群众“急难愁盼”问题,及时开题作答、解疑释惑、回应诉求等,发展和形成了“快速响应”和“限时办结”等机制,直接按下了治理加速的按钮,而数字技术的发展和应用,则使治理加速变成现实和常态。现代信息科技覆盖了各行各业,凭借其强大的联结和穿透能力,支撑了跨越时空的远距离信息传递,极大地提升了交流和互动的效率,提高了治理加速的可操作性和精准性。在过去较长的一段时间里,基层治理实践中涌现出大量的加速动作,蔓延和覆盖到社会的各个角落,显著提高了基层治理的节奏。这些动作的核心都是争分夺秒,压缩时间,加快速度,提高效率。

1.化繁为简压缩办事流程

一般而言,加速直接意味着主动作为,积极行动,删繁就简,实现简约治理,具体就是简化业务流程,减少办事环节,重构运行机制,降低内部摩擦、损耗和延滞,节约治理成本。〔20〕各地政府积极探索以“简约高效”为导向的管理体制改革,比如“放管服”改革、行政审批制度改革、“最多跑一次”改革和“不见面审批”改革等,核心都是根据类型化或整体性的治理策略,采用“批发”“打包”“集成”等手段,实施“一揽子”的问题解决方案等,从而做到简政放权,放管结合,重构行政流程,优化行政监管机制,降低市场准入门槛,为市场主体松绑。尤其是,梳理行政审批事项,通过缩减、并联和延后等措施,让政府内部资源要素动起来,围绕“高效办成一件事”下功夫,应用一窗受理、内部流转、限时办结等机制,减材料、减环节、减时限、减跑动,压缩行政审批的时限,提高政务活动的效率,最后让企业办事直达快享,群众事务速办易办。〔21〕

2.整合资源推进协同治理

加速也意味着必须要运用集中化的权力,采取更具强制性或约束力的纪律,比如根据高位统筹的做法,通过施加更大的压力,布局规划相关工作,推进多主体协同治理,形成治理合力,提升整合效能,以多快好省地完成工作。如各地开展的文明城市评比、脱贫攻坚、综合整治以及城市更新等重要工作,往往任务复杂而繁重,有着明确的时间节点,基层政府以及社区单位等通过加速的办法来处理问题,经常采用领导现场办公、部门协同、联合执法以及联勤联动等手段,整合相关资源要素,明确不同部门或机构的职责分工,使不同部门、不同单位、不同利益主体做到“劲往一处使、心往一处想、拧成一股绳”,减少推诿扯皮和相互摩擦。这种“集中力量办成事”的加速逻辑就是以权力为中介,依靠社会动员或科层动员等治理机制,由内而外、自上而下地敦促和规范多元治理主体实现协同配合,〔22〕避免繁多的治理主体及其动作所带来的时空裂隙,提高治理的节奏。

3.应用技术提升反应速度

在解决社会问题的过程中,加速还意味着能快速提出治理问题,进行有效的意见表达,同时要求能及时作出反应,采取更敏捷高效的动作,提高治理活动的效率,特别是注意减少信息确认和检验的时间,缩短治理事项部门周转的线程,加快解决矛盾冲突的速度,提升社会公众的满意度。各地积极利用信息技术,推行了大量的改革举措和创新实践,比如12345热线、接诉即办改革和市域社会治理平台(具体包括综合治理平台、便民服务平台、评估监督平台等),搭建社区云治理、掌上社区、政务掌上办、指尖上的社区等智慧社区或数字社区,畅通了群众反映诉求的渠道,有助于快速识别和锁定问题。而通过信息技术集成各种诉办关系渠道,基层构建了“隔空跨地”触手可及的公共服务体系,有效缩短了政府响应问题的时间,提高了基层治理的回应性水平,加快了治理要素的交互频率,蕴含了显著的“加速”含义。〔23〕

(二)基层治理加速的双面效应

面对社会各个领域的加速趋势,基层治理也必须或主动或被动地进行加速,以适应社会问题发展的节奏。从基层治理改革和创新的趋势来看,特别是在数字化转型的大背景下,加速毫无疑问是当前基层治理的主旋律,也是推进基层治理现代化的基本策略,多维度提升了基层治理的效率和效能。有效的加速动作提高了基层治理的行动效率,整合了分散的资源要素,提升了基层的治理能力,有助于破解基层治理中普遍存在的重复冲突、权属不清、繁文缛节、边界模糊以及碎片化等问题,极大地减少或消除了治理过程中无效的沉淀或冗余,强化了治理动作的简单性、流畅性和紧凑性,避免了“脱实向虚”的自转和“猛踩油门不挂挡”的空转,〔24〕也形成了诸多显著的正面效应。

基层治理加速的积极效应具体体现在:一是简化了政务办理的中间环节,优化了政府办事的速度,加快了基层治理运行的节奏,特别是各种形式的“一站式”服务,提升了管理和服务的效率,打造了更加便捷高效的政务环境。二是开辟了公民参与治理的渠道,也拉近了与服务对象的距离,诸如从“有诉不办”到“接诉即办”再到“未诉先办”的改革,增强了公共服务的回应性、敏捷性和可及性,也提高了民众的获得感、安全感和满意度。〔25〕三是为了加速而进行的改革和创新,重新定义了基层治理的权力及其边界,比如制定出台街镇或社区的权力清单和责任清单等,推动了治理资源向基层的下移,更加凸显和强化了基层治理的重要性,巩固了基层治理的地位。

但正如有些学者所提出的,加速是一把“双刃剑”,它在带来技术发展和经济繁荣的同时,也逐渐变成不可控的力量,〔26〕带来了许多弊病,比如激烈的竞争环境使人们持续性地透支了身体,快速简单的交往方式淡化了人们对美好情感和生活的体验。基层治理节奏的加快也同样引发了许多负面效应。一是快节奏给基层工作人员带来了紧张感的问题。持续的加速提高了治理的动作频率,但也压缩了行动的时间,挤占和消耗了有限的治理资源,导致基层治理体系超负荷运转,形成了诸多不堪重负的难题,比如基层工作人员的压力过大,对高强度的任务疲于应付,无所适从,产生职业倦怠,以至于倒向“避责主义”或“形式主义”的应对策略。〔27〕

二是快节奏导致了对民主治理的忽视或排斥。加快基层治理节奏通常意味着权力某种程度的集中,这样既能够减少不必要的梗阻或限制,提高决策和执行的速度,也有利于整合各方面资源,卓有成效地解决群众“急难愁盼”的问题。在加速的过程中,省时成为了行动的支配性准则,对民主、公平、包容和安全等其他因素的考量也就受到限制。而推行民主治理天然带有减速的含义,因为民主治理的发展需要更多的时间安排,所有合乎民主要求的程序都需要得到充分的时间支持。〔28〕正如许多加速活动所呈现出来的,提高治理的节奏必然会大量采取简单化或标准化的思维和技术,具有大包大揽、简单粗暴或直截了当的特点,抹杀具体人和事的多样性和差异性,会更多地遵从权力的意志,而难以全面兼顾和平衡社会民众的意愿,弱化民主治理的诉求及其效果。

三是快节奏也带来了治理的高成本问题。加速本身就是需要成本的,基层治理的加速同样要有与之相适配的资源支持,比如需要储备更多的人力物力财力,需要更多的加班加点来完成任务,需要良好的技术设施来作出快速响应,需要更多的数据资源来支撑高效办成一件事。此外,在快速变迁的时代,过度求快的治理节奏固然提高了治理的敏捷性和便利性,但也助长了焦虑或浮躁等不良心态,带来了各种治理动作变异或走形的可能性,比如一些基层政府为了创新而创新的治理内卷化现象,〔29〕这种内卷增加了治理成本,却未必能改善治理效果,反而陷入减速的境地中去,形成了新的治理节奏。

三、放慢基层治理的节奏及其改革内涵

基层治理的节奏是动态变化的,是依据现实需求不断调整的。“加速”提升了基层治理的广度、深度和强度,但也导致许多基层干部疲于奔命,消极倦怠,日趋内卷。这就需要重新思考基层治理节奏的问题,重视被广泛提出的减速、减压和减负等现实要求。推进基层治理体系和治理能力现代化,绝不是只有“加速”的维度,比如“优化乡镇(街道)政务服务流程,全面推进一窗式受理、一站式办理,加快推行市域通办,逐步推行跨区域办理”;也有着“减速”的要求,比如“完善基层民主协商制度,县级党委和政府围绕涉及群众切身利益的事项确定乡镇(街道)协商重点,由乡镇(街道)党(工)委主导开展议事协商,完善座谈会、听证会等协商方式”。〔30〕

面对千头万绪的社会事务,基层治理既需要快马加鞭地“提速”,及时快速地响应群众的诉求,雷厉风行地解决错综复杂的问题,高质量地完成领导交办的事项或群众需要解决的问题,也需要平和而审慎地“减速”,包括做好治理的前期准备工作,重新规划和设计治理机制,调整不适当或不必要的时限规定,减少不必要的动作,放慢治理活动的节奏,引导各方主体都参与其中,听取多元主体的意见和诉求,以获得更高的接受度、认可度和满意度。在加速发展和变革的社会大环境中,减速的动作及其主张越来越多,不仅引人瞩目,也成为了推动治理变革的重要动力。

(一)放慢基层治理节奏的操作方法

在“加速”的普遍趋势下,“减速”似乎具有“逆主流”的色彩。但事实上,基层治理的“减速”并不是反现代性和对抗加速的意识理念,而是对“加速”活动及其效应进行的反思,是对快节奏治理的修正、平衡和调适,体现了“欲速则不达”和“张弛有道”的辩证法思维。〔31〕从价值诉求上讲,减速意味着破除效率至上的迷信,树立以人为本的治理理念,深入认识社会的多样性和矛盾性,充分听取不同社会主体的声音,细致梳理多元利益诉求,实现更大程度的公平;从实践方面来看,减速就是拉长治理活动的链条,提升治理过程的可见度,降低治理动作的密度和频度,比如推出“无会周”或“无会月”等措施,打造更为周密化、精细化和个性化的治理体系。具体来说,基层治理的减速包括如下三个方面的改革和创新。

1.制度化建设延长了治理过程的链条

在当代中国社会转型的过程中,基层治理的困境主要源自治理权责的混乱,〔32〕例如广泛出现政出多门、交叉执法和推诿扯皮等问题,降低了基层治理的速度和效率。近年来,基层治理改革和创新的重要任务就是梳理各个方面的职责权利,明确不同治理动作的标准及其相互关系,推进基层治理的制度化和规范化,特别是设置了更多体现民主性、公平性、科学性的治理程序和环节,比如建立明确的决策议事规则,增加了重大事项及其决策的协商议事和公示公开环节,包括提前酝酿、充分调研、征求意见、多方沟通和会前告知等环节。从制度的设计到制度合法化的确立,再到制度的执行、调整或废止,制度建设及其运行都是需要时间成本的,这就改变了过去个别领导单独拍板或任性而为的快动作,通过重构治理的制度和机制,拉长了基层治理的环节或链条,特别是使过去相对模糊或软性的治理环节变得清晰或硬性,将许多非正式的制度安排转变为正式的制度机制,将边界范围不清的地方转换成具体明晰的内容。

2.精细化服务降低了治理动作的速度

作为国家治理体系的底座,基层治理既要实现有效的管理,也要提供高质量的服务。面对人民群众对于美好生活的向往,基层管理和服务都遭遇到转型升级的历史契机。其中,基层治理变革和创新的要求越来越多,标准越来越高,任务越来越重,就其基本方向来说,就是坚持治理重心下移,统筹协调资源下沉,夯实公共服务的底盘,持续满足人民群众多样化的服务需求。这就要求深入把脉民心民意民情民需,设计和实施更具个性化和差异化的治理方案,建立诸如“一企一策”“一事一策”或“一事一议”等制度,以提供更加精准细致的服务,降低治理动作的速度。精细化服务聚焦于特定的个体,以个人为考量对象,摒弃“一刀切”的痛快淋漓,直面现实中无所不在的差异性和多样性,要求更多的审慎、设计和考虑,也对应于更加细致而精密的治理动作,要求把各个治理动作都做足了,都要做到位,做得更细致和更有成效。

3.多主体参与增加了沟通协调的时长

基层治理是开放的舞台,具有多元主体参与的便利条件,也需要社会民众的广泛参与。良好的服务不再简单是政府单边生产的过程,而是越来越表现为共同生产的过程,〔33〕需要其他社会主体参与合作,更需要因人制宜,进行精心的谋划、设计和落实。为此,基层治理必须要搭建多元协商对话的平台,包括民主恳谈会、协商议事会以及社区议事会等,使相关利益主体都能参与进来,开展充分而有效的交流、磋商和对话,协调各方面的意见和诉求,最终推动共识的生成。〔34〕这个过程是由各种具体的动作组成的,包括组织和动员多元主体参与、召开多方参与的协调会、推动各主体间的交相互动、达成和落实治理共识等。这些动作使得治理时间被大大延长了,治理节奏也更加平缓了。就此而言,多元协商对话机制和平台的发展,固然是丰富了基层治理的细节,提升了基层治理的共识性水平,但显然也放慢了治理活动的节奏。

(二)基层治理减速的改革内涵

2020年3月31日,习近平总书记在杭州城市大脑运营指挥中心考察时强调,“该管起来就能够迅速地管起来,该放开又能够有序地放开,收放自如,进退裕如,这是一种能力。”〔35〕这句话不仅对于城市治理具有普遍性意义,也对基层治理具有指导性意义。基层是各种治理要素交错聚集的地方,也是矛盾冲突“短兵相接”的场所,直接落实各种管理和服务事项,关系到人民群众的生产和生活,影响着人民群众的获得感和幸福感。因此基层治理主体特别需要做到,该快的时候能快起来,快速调动各方面的资源和力量,快刀斩乱麻,灵敏高效地解决问题;该慢的时候也要慢下来,谨慎地调节复杂的矛盾冲突,因时因地因事因人制宜,精准而细致地做好管理和服务,平衡好效率和公平之间的张力,实现进退裕如的治理。

说到底,基层治理必须要从实际出发,从现实问题出发,统筹国家和社会等各方面的资源,平衡“加速”和“减速”的要求,实现力所能及而又沉着稳健的治理。基层治理的“快”与“慢”不是完全独立的自变量,而是国家与社会需要的因变量。“快”与“慢”是相对而言的,二者各有其用、各有侧重,却又相辅相成、相互补充。二者如何在动态调整中实现灵活切换,共同建构基层治理的旋律,成为检验基层治理能力的重要指标,也是基层治理现代化必须要回答的命题。面对治理加速的潮流及其不良后果,减速也日益提上议事日程,其重要的表现就是踩下了基层治理的“刹车”,减缓基层治理的节奏,或是丰富治理活动的内容过程,或是增加治理动作的时间投入,或是放宽治理环节的时长限度,以提升基层治理的柔韧性。

基层治理的减速是加速的对立面,是对于加速过程及其结果的反思和批判,具有多个方面的改革意蕴:首先,这体现的是基层治理的价值转向,即不再只是单纯地追求大干快上的效率,而是更大程度地兼顾合法、民主、公平和透明等多元价值,特别是顺应群众参与的诉求,服务于更多的个体及其需要,避免简单粗暴的方式,防止轻率任性的后果;其次,这意味着必须适应社会事务复杂化的现实,不断提高基层治理的系统性水平,包括建立健全相关的制度流程,丰富治理技术的问题识别系统,适配不同组合的治理资源,以实现更加精准、细致和有效的治理;最后,这要求科学设计治理过程及其细节,使多元主体都参与进来,发挥社会力量的作用,通过时间来换取空间,控制节奏以铸就共识,打造舒缓而平和的基层治理节奏,最终全面提升基层治理品质,优化基层治理体验。

面对复杂多变的社会要素,基层治理必须要掌控好节奏问题,重构基层治理的运行体系,既保持“加速”的常态思维,提升可加速的能力,也寻找“减速”的补位点,随时调整基层治理的动作及其节拍,从容演奏快慢皆宜的基层治理乐章,而其中的关键就是破除对“加速”的迷恋,真正能做到慢下来。首先,要审视基层治理的加速现象及其成因,系统评估快治理节奏的适应性和可行性,合理地划定基层治理的边界、范围以及强度,明确各主体的职责权利;其次,要围绕基层治理体系的制度及其机制,着眼于防范“大干快上”和“多快好省”的弊病,建立健全相关的制度和标准,适当降低基层治理的动作频率;最后,要聚焦基层治理的人及其能力问题,优化基层治理的资源配置,提高基层治理的执行力,避免加速带来的紧张、压力和焦虑,减少不必要的或无效能的加速。

相对于过去更多专注于加速的治理变革,基层治理的适当减速无疑是有现实意义和必要性的,但也要警惕它可能产生的负面影响:首先,慢节奏可能导致责任和担当的缺失,具体表现为反应迟钝、行动迟缓、无动于衷、官僚主义、懒政怠政以及消极作为,缺少快速应对危机问题的意识和能力;其次,明确和细化治理过程必然会制造大量程序或环节,这固然包含了制度化和透明化等积极含义,但也容易产生不必要的繁文缛节,造成形式主义甚至内卷化等消极后果;最后,基层治理的多元参与是完全有必要的,但这也增加了基层治理的“带宽”和“线程”,如果缺乏完善的技术支撑,多元参与只会带来众声喧哗的表象,耗费大量的精力和时间,却不能输出更高质量的结果。此外,在效率至上的强势话语中,放慢节奏容易被视为是“别有用心”或“欺上瞒下”的偷懒,而且实践中减速的频度和强度也较难把握,这也就使得减速主张的表达及其实现受到了抑制。

四、小结和进一步思考

在当代中国快速城市化的进程中,城乡社会中的问题密集涌现,形成了广泛的风险和危机。各种群众关切的“急难愁盼”问题,以及频发高发的公共危机事件,内在地提出了治理加速的要求。基层治理处于落实政策和服务群众的一线,担负着艰难繁重的管理任务和服务压力,既需要快速响应和解决问题,也需要慢下来倾听和调和多样化的意愿,因此始终要处理好治理节奏快与慢的平衡问题。加速与减速作为调适治理节奏的两种策略,各自有其独特的操作方法和不同的应用场景。通过按下加速的按钮,基层治理积极动员和整合有限的人财物资源,以应对管理和服务过程中面临的任务挑战,这也构成了基层治理转型的基本态势。基层治理的加速运转,激发了各种治理要素的活力,挖掘了基层治理的潜力,形成了治理体系的合力,最终提高了基层治理的能力。

而针对持续加速带来的紧张、压力和不适,适当地慢下来就成为基层治理创新的重要选择,引发了深刻的反思和变革。面对日益复杂的管理和服务事项,基层治理通过建立健全相关的制度机制,适当拉长管理和服务活动运行的程序链,使决策和执行过程更多地兼顾到多样化的人群及其偏好和诉求,有利于提升基层治理的理性化水平、共识性水平和适应性能力,尽量避免简单粗暴的“一刀切”等弊病。与之相关的变革和创新也层出不穷,构成了基层治理体系的重要内容。当然,放慢基层治理的节奏并不等于减轻责任、放任自流、无所作为,而是要优化基层治理活动及其动作的速度,提高资源、行动与问题的适配性,提升基层治理的韧性、弹性和自主性。“快”不是解决实际问题的灵丹妙药,适当地慢下来能给理性思考和审慎选择创造更多的空间,能为优化基层治理带来更多的期望和想象,也可能会创造出意想不到的良好效果。

加速与减速是治理节奏的基本动作,是辩证互补的关系。加速是提升基层治理效能的必经之路,是为了应对繁多的治理负荷而进行的加量、加压和加急。减速也是提升治理能力的重要途径,是为了应对消极面的加速效应,将资源力量用到真正需要的地方去,提高基层治理的适当性和精准性。快与慢既是相互矛盾的,也是相互补充的,比如破除繁文缛节,不仅有给工作加速的含义,也有专心致志做事的减速含义,这两者是不可分开,却又具有紧张性的。值得指出的是,数字技术的应用优化了问题信息的传递过程,推动了治理信息的共建共享,具有为基层治理加速的积极意义,但数字化治理也可能因为刚性的技术规范或标准,而降低基层治理的灵活性和柔韧性,导致人工作业速度的减缓。

人是非常复杂的,基层治理的场景主要是由人去做人的工作,具有复杂性、多样性、差异性以及可变性,各种情况的发展变化最终都取决于个人的选择,问题的轻重缓急大都依赖于参与者的理解和感受,因此需要寻找快节奏与慢节奏的动态平衡,最终塑造有效、从容和适度的治理形态。治理节奏问题是非常重要的,也是容易被忽略和漠视的。在推进基层治理现代化的进程中,基层治理既要坚持“分秒必争”的效率意识,持续提升基层治理的核心能力,高效解决社会民众关切的问题,提供敏捷精准的优质服务,也要树立“事缓则圆”的思维,合理安排配置治理资源,优化治理和服务事项及其运作过程,走出无效工作或徒有其表的忙碌陷阱,提升基层治理的灵活性、柔韧性和稳定性。