建设项目用地预审与选址论证办理基本程序与方法研究——以沙颍河防洪治理工程为例

陈 铎 王艳彬

（1.河南省第二地质矿产调查院有限公司，河南 郑州 450001；2.河南富饶土地规划设计有限公司，河南 郑州 450000）

0 引言

用地预审制度的研究多基于预审制度存在的问题及改进[1-2]、技术软件在土地预审中的应用[3-4]、用地预审的项目实践[5—6]、用地预审制度变迁的逻辑分析[7]等方面。河南省出台《河南省自然资源厅关于推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（豫自然资规〔2019〕2号），决定将建设项目用地预审勘察论证与规划选址论证合并办理，减轻建设单位项目负担，提高论证效率。本文基于新形势下用地预审与规划选址论证合并办理背景，以沙颍河防洪治理工程为依托，总结出建设项目用地预审与选址论证办理的基本程序与方法。

1 办理建设项目用地预审的必要性

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、二十三条以法条的形式解释了建设项目用地预审是建设项目前期可研批复的重要依据；是对建设项目预先安排的合理性和适宜性审查；是建设项目审批、核准的前置条件之一，奠定了建设项目用地预审制度出台的法律基础。建设项目选址和用地预审不仅是土地供应的第一道“闸门”，也是国土空间用途管制的重要环节，发挥着源头把关作用，以出具用地预审与选址意见书为标志。

2 用地预审与选址论证办理基本的程序与方法

2.1 项目概况

沙颍河（叶县河段）防洪治理工程总体位于河南省平顶山市境内，路线呈东西走向，为白龟山水库下游李苗路沙河大桥（K0+500.00）至市界区间河段（K51+381.00）。该工程治理范围东西跨度总长50.88km，治理范围为湛河区苗侯村至叶县邓李乡马湾村，项目涉及平顶山市湛河区、高新区和叶县。项目永久占地共计2446.62亩（163.1082公顷）。

2.2 建设依据

沙颍河（叶县河段）防洪治理工程列入国家发改委、财政部、水利部下发的《“十四五”解决水利防洪排涝薄弱环节实施方案》，平顶山高新区管委会、叶县人民政府、湛河区人民政府承诺将该工程用地布局及规模（含空间矢量信息）统筹纳入正在编制的规划期至2035 年的国土空间总体规划及一张图，以保证工程建设用地需求。

2.3 技术处理工作

2.3.1 资料收集工作

土地利用总体规划数据库（TDGHDL）、生态保护红线图斑（STBHHX）、永久基本农田储备区（YJJBNTCBQTB）、耕地质量等级数据库、城市周边范围线及影像图、城/镇乡总体规划、项目地灾、地震、防洪等专项规划、待用地边界的2000 坐标征地红线、土地定界报告地形图。

2.3.2 数据处理分析重点

使用“Argis”软件，建立沙颍河（叶县河段）防洪治理工程数据库，利用叠置分析法处理统计占地数据；使用栅格配准法制作图纸。通过数据收集处理合理确定用地规模、确定是否占用基本农田和论证规划选址方面的协调关系。数据处理分析的重点如下：

（1）在Arcgis中通过与该县最新年度变更调查数据库（DLTB）相套合，统计农用地、未利用地、建设用地三大类结果，数据结果计入建设项目规划选址和用地预审申请表，供国土部门审查。

（2）通过征地红线与该县规划数据（TDGHDL）相套合，确定占地面积，符合规划情况，建设用地符合，农用地和未利用地不符合，不符合用地需要编写土地调整方案及实施影响评价。

（3）通过与该县永久基本农田图斑（YJJBNTTB）相套合，确定基本农田面积，占用基本农田的需要编制基本农田补划方案。

（4）通过与生态保护红线（STBHHX）相套合，如果跨越生态保护红线，需分析论证不可避免性。

（5）占用永久基本农田的建设项目/线性工程占用耕地100 公顷以上的建设项目占用耕地达到用地总面积50%以上，有国家审批的项目/块状工程占用耕地70公顷以上建设项目，需组织勘察论证。

（6）对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，以及确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目是否已经组织建设项目节地评价并出具评审论证意见。

（7）与相关部门复函分析交叉关系，征求意见。

2.3.3 数据处理分析结果

沙颍河（叶县河段）防洪治理工程项目用地通过与2020 年度国土变更调查成果（DLTB）套合，项目申请用地范围内2020 年度国土变更调查成果现状情况为：项目占用农用地44.7596 公顷（耕地16.5876 公顷，不涉及占用永久基本农田）、建设用地107.2175 公顷、未利用地11.1311 公顷，项目用地总规模163.1082 公顷。现状占地情况表填入建设项目规划选址和用地预审申请表，供国土部门审查。

通过与土地利用总体规划数据库图斑套合，沙颍河（叶县河段）防洪治理工程项目用地总规模163.1082公顷，规划地类情况为农用地27.8984 公顷（耕地16.4367 公顷），建设用地111.4333 公顷，未利用地23.7765 公顷。由于项目用地不符合《湛河区土地利用总体规划(2010-2020 年)调整方案》、《高新区土地利用总体规划(2010-2020 年)调整方案》、《叶县土地利用总体规划(2010-2020年)调整方案》，需要将不符合规划的原规划农用地27.8984 公顷、原规划未利用地23.7765公顷调整为规划建设用地，以满足该项目用地需求。所需的新增建设用地规模指标来源于省级预留，并编制土地调整方案及实施影响评价。

通过与永久基本农田图斑、生态保护红线相套合，项目不占用永久基本农田、生态保护红线，不需要勘察论证。根据《自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（自然资办发〔2021〕14 号）文件河道治理工程项目用地，不属于建设项目节地评价范围。由平顶山水利局向林业局、农业农村局、生态环境局、交通局、气象局、住房和城乡建设局等发函，征求沙颍河（叶县河段）防洪治理工程意见。

3 建设项目规划选址和用地预审材料

办理建设用地预审与选址论证，需准备以下材料：

（1）申请表（主要包括建设项目概况、建设依据、用地规模、申请单位基本情况等内容）。

（2）建设项目规划选址和用地预审申请报告（主要包括项目概述、选址论证方案、项目选址论证、项目用地分析、结论和建议、附件等内容）。

（3）省辖市或县级自然资源主管部门初审意见。

（4）建设依据（项目建议书批复文件、项目列入相关规划文件或相关政策文件）及项目可研报告。

（5）标注项目用地范围的土地利用总体规划图、土地利用现状图、占用和补划永久基本农田示意图和补划现状图、项目用地范围的现状地形图、建设项目与城乡总规位置对比图。

（6）项目不位于规划允许建设区的需要提供土规修改方案和论证报告，涉及占用永农的需提供补划方案，并组织专家现场踏勘论证。

（7）项目用地边界拐点坐标、占永久基本农田拐点坐标表、补划永久基本农田拐点坐标表，坐标系为2000国家大地坐标系。

申请人通过“自然资源部行政审批网上申报系统”进行项目申报，并在收到项目受理通知书后，批复之前将纸质材料通过邮寄等方式送达自然资源部政务大厅。

4 用地预审制度调整差异

对比新时代多审合一背景下建设项目用地预审实践项目、中华人民共和国国土资源部68 号令与42 号令，得出建设项目用地预审与规划选址论证的调整情况（见表1）。

（1）用地预审与规划选址论合并审批。审批材料手续流程由繁到简，事前不需要提供地质灾害评估和压覆重要矿产评估，改为事后完成灾害性评估和压覆矿产资源登记。适当缩小用地预审范围，不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审，有助于加快项目建设进度。

（2）用地预审对耕地尤其是永久基本农田的要求逐渐细化重视，由简到繁。办理预审时对于占用基本农田或其它耕地规模较大时应新增组织勘察论证。

5 结束语

总之，防洪水利工程建设用地布局多为线状、带状布局，多跨区县，其用地预审与选址论证办理涉及纵横向审批。横向过程中，审批批复过程中涉及不同区县相同内容的重复性审查，涉及部门多。纵向过程中，需要各级政府逐级审批，流程缓慢。防洪治理工程建设项目用地预审与选址论证的办理作为前期工作的关键环节，是水利工程建设的重点工作。项目立项前，建设单位应及时办理建设项目用地预审与规划选址意见书，为项目早日实施提供保证。