坚持不懈夯实农业基础

孔祥智

2023 年中央农村工作会议召开前，习近平总书记作出重要指示，指出必须坚持不懈夯实农业基础，推进乡村全面振兴，为今后乡村振兴工作指明了方向。夯实农业基础，要从农村基本经营制度、耕地保护、技术创新等方面下功夫。

一、巩固和完善农村基本经营制度

党的二十大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度。”按照习近平总书记在2022 年中央农村工作会议讲话精神，具体包括三方面内容。

一是继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果。在2013 年中央农村工作会议上，习近平总书记提出了农村土地“三权分置”的思想，2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了“三权分置”的具体办法。2018 年全国人大修正的《农村土地承包法》吸收了“三权分置”理念和实践经验，对农村土地经营权人的权益给予了比较充分的保护。政策和法律的创新朝着有利于土地流转的方向进行。截至2022 年年底，全国家庭承包耕地经营权流转总面积为5.76 亿亩，占家庭承包耕地面积的36.73%。其中，流转入农户的面积2.70 亿亩，占46.8%；流转入家庭农场的面积0.88 亿亩，占15.3%；流转入农民合作社的面积1.17 亿亩，占20.3%；流转入企业的面积0.59 亿亩，占10.3%；流转入其他主体的面积0.42 亿亩，占7.3%。在上述土地流转态势下，2022 年，经营耕地10 亩以下农户占85.3%（其中，未经营耕地的农户占14.4%），10～30 亩占10.5%，30～50 亩占2.5%，50～100亩占1.1%，100～200亩占0.4%，200亩以上占0.2%。可见，小规模经营的状况没有得到明显改变。因此，巩固和完善农村基本经营制度，就要大力发展农业社会化服务，逐步推进服务规模化，实现小农户与现代农业发展有机衔接。

二是各地第二轮土地承包正陆续到期，要扎实做好承包期再延长30 年的各项工作，确保大多数农户原有承包权保持稳定、顺利延包。党的十七届三中全会指出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”给广大农民吃了一颗“定心丸”。但怎样理解“长久不变”？是家庭承包经营制度长久不变还是承包经营权长久不变？党的十九大报告明确指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”2019 年，《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，明确指出：“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”但经过30 年的变迁，实践中的确存在人和地之间的矛盾问题，究竟应该怎样处理？习近平总书记在2020 年中央农村工作会议指出：“第二轮土地承包即将陆续到期，要抓好再延长30年试点，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。”即使中央出台了具体“长久不变”的政策，但由于每个村的情况都会有所不同，如何既不违背自治的大原则，又保持土地承包关系不变，用土地制度稳定来激发群众中蕴含的积极性和创造性，是中国式农业农村现代化的迫切要求。

三是大力发展新型农村集体经济。2016 年，《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布，开启了我国农村集体产权制度改革。改革前，农村集体经济弱化问题十分突出，以2012 年为例，在全国58.9 万个行政村中，集体经济经营收益为零的行政村占53.14%，集体经济经营收益在5 万元及以下的行政村占比为25.64%，两者合计占比为78.78%。少数拥有一定集体资产的村，其产权尚未明晰化，存在着少数人控制和获益情况。改革之后，这一现象得到了明显好转。2022 年，全国村集体经济总收入6711.4 亿元，村均123.0 万元。截至2022 年年底，全国545527 个行政村中，当年无收益的村占22.2%；有收益且5 万元以下村占17.4%；5 万～10 万元的村占19.9%；10 万～50 万元的村占29.7%；50 万～100 万元的村占5.7%；100 万元以上的村占5.1%。随着集体经济收益的增加，村级公共设施和公共服务投入也随之增加，2022 年超过1100 亿元。习近平总书记在2022 年中央农村工作会议讲话中指出：“农村集体产权制度改革重点是适应社会主义市场经济要求，构建产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的运行机制，充分利用农村集体自身资源条件、经营能力，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济。”如何构建符合市场经济要求的农村集体经济组织运行机制，并与农民专业合作社、农业企业、家庭农场等新型经营主体进行混合经营，是各级政府制定政策的着力点。

二、加强耕地保护和建设

习近平总书记在对2023 年中央农村会议的重要指示中指出，要守住耕地这个命根子，坚决整治乱占、破坏耕地违法行为，加大高标准农田建设投入和管护力度，确保耕地数量有保障、质量有提升。在2023 年7 月20日二十届中央财经委员会第二次会议上，习近平总书记强调，耕地保护是一个系统工程，当前，要突出把握好量质并重、严格执法、系统推进、永续利用等重大要求。

党的十八大以来的历年中央一号文件对耕地保护都有具体部署。按照2023 年中央农村工作会议精神，今年耕地保护工作重点在三个方面。

一是数量不能减少。首先是耕地总量不能减少。根据《第三次全国国土调查主要数据公报》，截至2019 年年底，全国共有耕地191792.79 万亩，比2009 年年底的第二次全国国土调查减少11284.21 万亩，年均减少1128.4 万亩。这还不算习近平总书记在2013 年中央农村工作会议讲话中提及的“占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地”等“狸猫换太子”现象。党的十八大以来，中央高度重视耕地保护问题，2014 年中央一号文件就提出：“严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力。”2021 年中央一号文件强调：“统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制。采取‘长牙齿’的措施，落实最严格的耕地保护制度。严禁违规占用耕地和违背自然规律绿化造林、挖湖造景，严格控制非农建设占用耕地，深入推进农村乱占耕地建房专项整治行动，坚决遏制耕地‘非农化’、防止‘非粮化’。”2022年中央一号文件指出：“按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。”在我国城镇化依然快速推进的前提下，耕地数量不减少主要是强调占补平衡。习近平总书记在二十届中央财经委员会第二次会议上的讲话中指出：“要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。坚持‘以补定占’，把上年净增加的耕地数量作为下年度批准占用耕地的前提。”

不仅耕地数量不能减少，耕地中用于粮食和主要农产品生产的部分也不能减少。早在2021 年，中央一号文件就强调：“明确耕地利用优先序，永久基本农田重点用于粮食特别是口粮生产，一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。明确耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，强化土地流转用途监管，确保耕地数量不减少、质量有提高。” “‘十四五’时期各省（自治区、直辖市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平。”2022 年中央一号文件指出：“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。”这样就在耕地利用方向上确保了粮食和重要农产品的稳产保供。2023 年的中央农村工作会议继续提出确保2024 年粮食产量保持在1.3 万亿斤以上，强调耕地的利用方向是必要的。

二是质量不能下降。根据2020 年5 月农业农村部发布《2019 年全国耕地质量等级情况公报》，全国耕地平均等级为4.76 等，其中评价为一至三等的耕地面积为6.32亿亩,占耕地总面积的31.24%；四至六等的耕地面积为9.47 亿亩,占耕地总面积的46.81%；评价为七至十等的耕地面积为4.44 亿亩,占耕地总面积的21.95%。其中，七至十等耕地的生产力水平很低，因此，必须加大中低产田改造，加快高标准农田建设步伐。党的二十大报告指出：“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。”2023 年中央农村工作会议强调要优先把东北黑土地区、平原地区、具备水利灌溉条件地区的耕地建成高标准农田，适当提高投资补助水平。可以预见，2024年高标准农田建设的力度会有所加大，国家财政的投入水平也会有所提高。

三是生态不能恶化。根据《2019 年全国耕地质量等级情况公报》，七至十等耕地土壤养分贫瘠,基础地力较低,水利设施条件落后,灌溉条件不足,部分耕地存在酸化、盐渍化、荒漠化、瘠薄等障碍因素，生产力水平较低，除了加大高标准农田建设力度外，还必须防止在使用过程中造成生态恶化。2023 年中央农村工作会议首次提出“健全耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护制度体系”，可望在耕地生态保护方面出台新的政策。

三、加大核心技术攻关力度

早在2020 年中央农村工作会议的讲话中，习近平总书记就指出：“耕地就那么多，稳产增产根本出路在科技。”“农业现代化，种子是基础。”应该说，党的十八大以来，我国农业科技发展从研发跟踪、技术追赶、消化吸收、模仿创新到自主创新、自立自强、创新引领、全面突破转变，涌现出一大批重大原创性科技成果，农业科技进步率从2012 年的54.5%提升到2022 年的62.4%，我国农业科技创新整体水平已经迈入世界第一方阵。但仍然存在着不少“短板”和“卡脖子”关键环节。如我国的大豆、玉米平均单产仅为美国的60%左右，其中当然有立地条件等因素，但品种技术水平低是不争的事实。畜牧业领域，生猪、奶牛、肉牛的新品种培育在很多方面仍然受制于国外。因此，习近平总书记讲话提出要加大核心技术攻关力度，2023 年中央农村工作会议强调要支持农业科技创新平台建设，加快推进种业振兴行动。农业科技创新平台建设就是要汇集全国科技人员的力量，集中攻克种业中的重点、难点问题，加快种业振兴步伐。