国际民航组织第41 届大会文件对民航国际化人才发展的启示

□ 中国民航管理干部学院 白蕴超 朱 红/文

中共中央、国务院印发的《中长期青年发展规划（2016-2025 年）》中提出，要完善选拔方式、丰富选拔手段，让更多的青年群体代表参与国际交流，培养、推荐青年优秀人才到国际组织任职；习近平总书记强调，参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。随着我国综合国力的提升，在众多国际秩序建立的过程中，中国声音、中国方案、中国智慧，正逐渐成为具有影响力的关键因素，因此，对于民航国际化人才的需求日益增加。

2022 年12 月7 日，以“重新连接世界”为主题的国际民航组织第41 届大会在蒙特利尔国际民航组织总部落幕。与会代表围绕航空业的创新性、新冠疫情后的行业复苏和可持续发展等议题，讨论和制定了多项政策和规则，审议了600 多份工作文件，旨在进一步提高全球民航业的安全、可靠与环境保护水平。大会通过了未来三年全球民航安全、安保、航行、可持续发展和组织建设的工作计划，其中在性别平等、人力资源两个方面公布了多份文件，对国际民航组织未来的人力资源发展方向及策略进行了说明并提出了可行性建议。本文希望根据这些工作与信息文件，结合相关重要国际民航会议内容，对民航国际化人才发展提出可行性建议。

国际化人才研究现状

现阶段对于国际化人才的研究主要围绕三个方面开展，一类是各国国际化人才发展经验的研究，对象以发达国家为主，结合国外经验，为中国的国际化人才发展提供借鉴；一类是不同行业国际化人才发展经验研究，聚焦各行业（如海事、铁路、电力、石油化工、警务、传媒、体育等）国际化人才输出及培养经验；一类是高校国际化人才发展经验，包括国际化人才的输出经验与专业课程的国际化发展经验，例如比较教育研究及教育经验研究，以及高等院校的国际化办学、合作、派出经验的研究等。民航业是国际化属性较强的行业，但近年来，相比其他行业，对国际化人才方面的研究明显不足，亟待加强。

文件信息综述

国际民航组织第41 届大会中议程项目54“国际民航组织工作人员队伍的现状和人力资源管理”共包括5 项文件，具体为由国际民航组织理事会提交的《国际民航组织员工组成现状》工作文件、《人力资源管理》信息文件；由俄罗斯联邦提交的《关于欧洲和北大西洋办事处（EUR/NAT）航空安全工作人员的适当管理措施》；由行政委员会主席提交的《行政委员会的报告综述部分和议程项目44 至56 的报告案文草案》与《行政委员会的报告综述部分和议程项目44 至56 的报告》。

议程项目27 “到2030 年国际民航组织的全球航空部门面向性别平等的举措”中包括10个项目文件，具体为由国际民航组织理事会提交的《到2030 年在国际民航组织和全球航空部门实现性别平等的措施》；由国际航空运输协会（IATA）、空中交通管制员协会国际联合会（IFATC）、航空公司驾驶员协会国际联合会（IFALPA）联合提交的《推动支持国际民航组织到2030 年实现性别平等远大目标的行业倡议》；由孟加拉国提交的《与下一代航空专业人员（NGAP）倡议保持一致，促进国际民航组织的性别平等方案》；由乌拉圭提交的《国际民用航空中的妇女平等机会》；由印度提交的《努力在印度航空业实现性别平等》；由非洲民航航空委员会（AFCAC）代表54 个非洲国家提交的《非洲地区面向性别平等和妇女赋权的举措》；由委内瑞拉提交，并得到阿根廷、玻利维亚、哥斯达黎加、多米尼加和巴拿马支持的《妇女在民用航空中的作用》；由南非和英国提交的《全球航空性别平等》；以及《关于议程项目27 的报告草案》和《议程项目27》。

以上文件对未来民航国际化人才发展提供了重要参考。议程项目54 中《国际民航组织员工队伍和人力资源管理现状》文件着重介绍了国际民航组织 2019 至2021 年员工队伍的现状，包括公平地域代表性（EGR）和性别代表性体现情况、对专业及以上职类任用员工的情况分析，并总结了年龄、服务年限和退休预测的人力资源（HR）数据，同时归纳了国际民航组织关于人力资源发展的未来动向。《人力资源管理》信息文件则说明了国际民航组织人力资源管理的政策、做法、程序和改革与现代化情况，以及未来三年人力资源管理的优先举措和未来行动。

国际民航组织在人力资源方面的倡议

截至2021 年12 月31 日，国际民航组织共有742 个工作人员名额，包括597 个在编名额和145 个编外名额。742 个岗位名额中有683名在任员工，包括专业及以上职类工作人员348人，一般事务职类工作人员335 人；空缺岗位共有59 个，其中专业及以上职类32 人，一般事务职类27 人。在任的683 名工作人员中，440 人属固定任期，占比64%，210 人属于终身任期和连续任用，占比31%。

根据现阶段的职员结构状况，国际民航组织在未来将继续保持多样化、灵活和积极进取的员工队伍，并要求各成员国和国际民航组织秘书处之间积极开展协作。其未来发展倡议主要集中在以下三个方面。

（一）地域平等性

在填补相关职位空缺时，国际民航组织将优先考虑未达到理想就业数量水平的缔约国候选人，以增进公平地域代表性。截至2021 年12月31 日，国际民航组织需按公平地域代表性分配的员工名额共278 个，其中已就任职员255人，来自87 个缔约国，全部193 个缔约国中，仍有106 个缔约国处于无人任职的情况，占比55%。在有人任职的87 个缔约国中，任职人数不足的国家有17 个（中国是其中之一，编者注），占比20%。任职人数处于理想水平的国家有36个，占比41%。任职人数高于理想水平的国家有34 个，占比39%。

从各地区的角度来看，截至2022 年12 月31 日，在来自87 个缔约国的255 名工作人员中，来自欧洲地区的工作人员最多，达到67 名，占比26%。其次是来自北美地区的工作人员，有54 名，占比21%。来自非印地区的人员数量位居第三，为45 名，占比18%。来自亚太地区的41 名，占比16%。来自拉丁美洲加勒比地区的36名，占比14%。来自中东地区的12名，占比5%。

国际民航组织的职员名额与各缔约国承担的会费比例情况相关，如缴纳的会费占国际民航组织总会费的0.7%，则该国可向国际民航组织推荐1 名P4 级别官员，并由国际民航组织正式任命为其雇员。值得注意的是，在国际民航组织2023 至2025 年各缔约国对国际民航组织费用的分摊计划中，中国的分担费用占比为13.71%，远高于加拿大（占比2.17%）、法国（占比3.43%）、韩国（占比3.16%）、澳大利亚（占比1.66%）、印度（占比0.99%）等就职人数高于理想水平的国家。未来，随着中国在国际民航组织中的地位和影响力不断提升，增强中国籍雇员任职数量应作为首要任务。

根据国际民航组织第41 届大会工作文件《国际民航组织员工队伍现状》统计，截至2021 年12 月31 日，中国有7 名专业及以上工作人员在国际民航组织任职，距离理想水平18 人仍有11 个名额空缺，处于任职人数不足的状态，7名中国籍员工中，D1 级别有2 人，P5、P4 级别各2 人，P2 级别1 人。在邻国中，日本有6名员工任职，距离理想水平11 名差5 名，同样处于任职人数不足的状态。韩国共有5 名员工任职，比理想任职水平4 名多1 名。印度共有6名员工任职，比理想水平2 名多4 名。在亚太地区中，除韩国及印度外，澳大利亚和斯里兰卡处于任职人员高于理想水平的状态，均高于理想任职水平1 名。孟加拉、柬埔寨、马来西亚、尼泊尔任职人员处于理想水平，其余国家均为无人任职或任职人数不足的状态。

在主要发达国家中，英国、法国、加拿大现阶段就职人员均高于理想水平。其中英国就职人数9 名，超过理想人数2 名。法国就职总人数12 名，超过理想人数6 名。加拿大就职人数42名、超过理想水平37 名。德国、美国就职人员低于理想水平。德国现阶段就职人数6 名，距离理想水平9 名差3 名。美国就职人数11 名，总数距离理想水平32 名还差21 名。

由此可见，中国仍应借助地域平等性倡议，推送更多具备胜任力的民航国际化人才，使国际民航组织的中国籍在职人员数量达到理想水平。

（二）性别平等性

性别平等性倡议是国际组织关注已久的话题，在国际民航组织方面，2023 年7 月举行的ICAO 全球航空性别分会中，理事会主席夏基塔诺发出行动呼吁，指出促进航空业性别平等不只是正确之举，而且是本行业未来必须落实的变革。

在性别分布方面，截至2021 年12 月31日，国际民航组织专业和更高级职类的员工中有32.28%由女性担任，其中P2 及以上级别女性职员按职级分配的比例如下：D2 级别为0%、D1 级别为19%、P5 级别为25%、P4 级别为30%、P3 级别为42%、P2 级别为62%。2019至2021 三年间，来自无人任职和任职人数低于理想水平成员国的女性候选人申请比例分别为30%和26%，数量仍然不高，在职工性别平等方面仍面临挑战。

对此，国际民航组织采取了一系列的行动，这首先体现在鼓励各成员国积极推举符合要求的女性候选人方面。国际民航组织在正式职位和借调职位均倾向于录用更多符合条件的女性，同时鼓励业界各岗位努力提升女性职员数量，以提高女性在民航业中的参与度，使其在未来有更多机会参与国际民航事务。据国际民航组织关于持证民航人员性别状况的调查显示，2016 年至2021年，全球民航飞行员、空管、机务中女性的平均比例从4.5%增加到4.9%。全球飞行员中女性平均占比从3.6%增至4%，其中亚太及拉美、加勒比地区增速最快。北美的女性飞行员比例最高，为4.6%，其次是非洲4.1%、欧洲4%。机务人员中女性的平均占比从2.7%增至3%，除中东及非洲外，各个地区都有所提高。亚太地区女性机务的占比最高，达到4.4%。全球女性空管的比例保持在20.6%左右。亚太及拉美、加勒比地区女性空管的占比最高，达到31.8%，其次是欧洲的21.4%。近年来，中国民航的女性飞行员数量尽管在稳步提升，但截至2022 年底占比仅为1%，未来仍有较大的发展潜力。

其次体现在国际民航组织对于女性培训课酬提供折扣方面。在ICAO 第41 届大会议程项目27性别平等中，在国际民航组织理事会提交的《到2030 年在国际民航组织和全球航空部门实现性别平等措施》文件中指出，为了鼓励更多的女性人员参加国际民航组织课程，技术合作局（TCB）通过其全球航空培训（GAT）科于2021 年3 月发起举措，就选定的课程向女性学员提供50%的折扣，第225 届理事会对该举措表示赞同，并鼓励秘书处进行广泛宣传，以激励更多女性参与。同时，该文件也表明，尽管国际民航组织在提名女性候选人担任一系列高级职位（D1 职级）方面取得了进展，但是现阶段国际民航组织专业和更高职位类别实现性别平衡的目标还尚未达到，女性在专业职位类别中的代表性仅从 2019 年12月31 日的30.8%微弱上升至2022 年5 月31日的33.2%，因此需采取更有力度的行动将这一比例持续提高，以提高女性在航空领域的地位和影响力，从而创造一个平等和包容的职场环境，促进民航业的繁荣和发展。

（三）注重下一代年轻航空人员的培养

国际民航组织第41 届大会第A39-29 号决议发起了对下一代航空专业人员（NGAP）倡议，倡议中指出为了支持日益增长的航空需求，确保航空运输体系的安全和高效运行，需要有胜任力的多样化航空专业人员，因此各国和业界都应积极布局下一代航空专业人员培养计划。在ICAO第41 届大会议程项目27 性别平等中，由孟加拉国提交的《与下一代航空专业人员（NGAP）倡议保持一致，促进国际民航组织的性别平等方案》工作文件再次强调了这一举措，并提出了第58届亚太地区民航局长会议（DGCA）的主题建议。

2023 年10 月15 日，第58 届亚太地区民航局长会议在雅加达召开，该会议的主题采纳了孟加拉的建议，为“推动国际民航组织倡议下的性别平等及下一代航空专业人才培养”。会议上中国提交了《中国民航在培养下一代航空人才方面的努力》以及《中国民航促进妇女参与全球事务的性别平等做法》两份信息文件，其内容体现出了中方对于培养下一代航空专业人才及增强妇女权能方面的重视及实际行动，在该方面中国与国际民航组织在未来人力资源发展行动方向保持一致。

在2019 至2021 三年中，国际民航组织职工年龄分布比例保持相对稳定，在专业及以上职类工作人员与一般事务职类工作人员中，均为40 ～49 岁员工占比最高，三年平均占比分别达36%与30%。从工龄分布情况来看，专业及以上职类工作人员与一般事务职类工作人员均为工作0 ～5 年的员工占比最高，三年平均占比分别达41%与33%。

2023 到2025 年，国际民航组织累计将会有81 名员工到期退休，占据现有工作职位总数的12%。其中专业及以上职类工作人员将有累计46 名退休，占全部专业及以上职类工作人员在职数量的13%。一般事务类工作人员会有累计35 名退休，占全部一般事务类工作人员数量的10%。

未来，国际民航组织在人力资源方面将把支持下一代航空专业人员发展作为工作重点，并鼓励各成员国、国际和地区组织、学术界及业界提供相应的人力资源数据，以制定支持下一代航空专业人员方案。中国应抓住机会，积极培养符合要求的年轻一代对口专业人才，填补国际民航组织人力资源空缺。

中国民航国际化人才发展建议

（一）深入研究招聘需求，提升国际胜任力

通过对国际民航组织的岗位招聘需求进行分析后初步发现，其对P 级以上的国际雇员专业素养要求较高，大多要求3 至5 年以上的工作经验。对于基层行政人员的语言要求较高且大部分对第二外语有一定的需求。可参考联合国对于语言提升的激励办法，借助线上线下多重模式打造可持续学习渠道，提高国际化人才的多语言沟通能力，并应大力加强岗位面试技巧的训练，为就职提前做好准备。

现阶段在国际民航组织中国还有11 个岗位空缺名额，因此应从民航各领域出发，关注P1至P5 级别岗位相关人员的推送。需注意的是，由于国际民航组织D 与P 级岗位大多为定期合同，且该级别职员的基础工作要求为“激励本组织迎接新的挑战，并达到更高效能”，即在工作中需时刻秉持中立立场，并受到多方监督。而一般服务类即G 类工作人员则拥有更长的聘期甚至为终身制岗位，这类职员在权力上虽不及D与P 级，但却熟悉组织的适用程序、规章制度、过去的案例和项目，具有丰富的实践经验及人脉资源，在具体问题的处理上积累了独到的经验和技巧。因此，除了关注国际民航组织中高级别职员即D 与P 级岗位之外，同时需要重视并鼓励一般服务类即G 类工作人员甚至实习职员的输送。未来，应对国际民航组织的招聘需求开展更深入的分析和专题研究，以向国际民航组织输送具备胜任力的国际化人才。

（二）提高专业技术领域学生基数，加大对民航国际化人才培养的支持

在民航领域，鼓励相关院校增强STEM（科学、技术、工程、数学）相关专业学生的国际化素养教育，为国际组织专业型岗位储备一批航空专业化青年人才。可参考联合国及其他国家国际组织人才的发展策略，利用联合国JPO（初级专业人员）项目，向国际组织输送符合条件的P1 及P2 青年人才进行锻炼。可大力扶持国际组织及相关机构在中国落户，以提供更多本土国际组织就职机会，积累年轻一代的国际组织工作经验。

同时，相关部门应加大对中国民航国际化人才培养机构的投入和孵化，给予相应政策及资金的支持，从多角度、增强民航国际化人才培养师资及研究力度，从多方面拓展民航国际化人才的国际视野、专业能力及发展渠道。

（三）灵活运用性别平等性原则，加大女性职员储备

在中国民航的国际化人才发展过程中，应在STEM 等理工类领域加大女性优秀职员的培养及储备，借助国际民航组织近年来对于女性职员招募的重视，推送更多高素质女性职员参与国际民航事务。并可参考发达国家案例与国际组织的工作实例分享性别平等的相关最佳做法，提升女性的角色意识。但是在整个STEM 等理工类领域，以及体育、传媒、经济等社会科学领域，性别不平等现象都是普遍存在且亟待解决的问题，因此可积极营造具有性别平等的环境，消除或减轻家庭、学校和工作场所对性别的偏见，增强女性认同感和女性领导力，提高女性的福利待遇及配套保障，增加女性参与国际性事务的机会。

总之，未来随着中国在国际民航组织等国际组织中的地位和影响力不断提升，增强中国籍雇员任职数量应作为首要任务，发展国际化人才是当务之急。