探索建立以风险为导向的民航安全质量监督机制

□ 厦门航空有限公司 倪 鑫/文

当前，民航业正面临着来自外部环境和行业发展变化带来的新风险、新挑战，为实现民航业高质量发展，民航局制定《深化民航改革工作方案（2022-2025）》，着力将系统安全理念贯穿至民航生产运行的全过程，通过加强前瞻性预判和风险预警，建立精准高效的安全管理长效机制。新《安全生产法》明确了生产经营单位所要承担的安全生产主体责任，要求各生产经营单位应当构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，健全风险防范化解机制。民航局也相应制定了《民航安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制管理规定》，要求民航企事业单位建立双重预防机制，预示着民航安全管理模式将从“事后被动式管理”逐步向“事前主动式管理”转变。民航安全质量监督作为民航安全管理的重要手段，也需要相应地转变监督理念。

相关释义与相互关系

（一）风险

风险的定义有很多种，国际民航组织（ICAO）发布的Doc9859《安全管理手册》中将风险定义为“预测的危险的后果或结果的可能性和严重性”，中国民航规章《关于航空运营人安全管理体系的要求》（AC-121/135-FS-2008-26）中将风险定义为“某一危险源可能导致潜在后果预计的可能性和严重性的综合”。危险源是不以人的意志转移的客观存在，而风险则是人们对危险源导致事故发生的可能性及其后果严重程度的主观评价。

风险管理是安全管理体系内的一个正式过程，由系统和工作分析、危险源识别、风险分析评价和风险控制组成，其目标是将风险控制在可接受的安全水平，以最少的成本实现安全保障的最大效能。赵东风等（2023）认为，风险在有效管控时则为安全，而风险未得到有效控制时则为隐患，根据风险管控的思路能够更科学合理地消除隐患。

（二）民航安全质量监督

安全质量监督是民航企事业单位安全质量保证的重要手段，其主要包括法定自查、安全审计、SMS 审核、质量内审、现场监察、IOSA 内审等方式。我国民航企事业单位通过安全质量监督对日常生产运行安全实施全面、持续监控，及时发现并消除生产运行中存在的安全隐患。各单位既要确保系统运行符合ICAO 和中国法律法规的要求，又要确保安全管理体系符合相关要求。安全质量监督工作作为一项持续性工作，民航各企事业单位需要每年编制安全质量监督检查的年度计划和监督检查单，并由接受过相应培训的安全质量人员对单位内部开展文件和现场检查，最终实现隐患的排查和治理。

（三）风险管理与安全质量监督的关系

风险是安全工作的主题，根据风险实施不同的监管策略是国际上经常采用的重要方式。国内外诸多学者在进行安全管理系统研究时，往往也将风险管理作为其中的重要因素。唐金环等（2021）认为民航安全管理系统的核心是风险管理，将风险管理流程合理运用于航空系统安全流程是其中至关重要的一环。孟斌等（2020）将风险管理作为基础，通过搜集安全数据，探索了构建高效安全管理模式，实现对风险的主动、精确管控。Lee（2006）认为风险管理在安全管理中具有重要作用，为提高安全管理的有效性，其研究建立了航空安全风险因素定量评估模型。张胜利（2022）认为双重预防机制的核心在于风险治理，在隐患排查的基础上，通过危险源识别和风险分析评价等方法对风险进行管控，能够持续改进系统的运行。

根据相关研究分析，目前我国民航监管的理念不再囿于被动式防御，而是朝主动式出击的方向转变，并从单一地开展隐患排查和防范逐步向系统性地开展安全管理转变，从静态的经验管理模式逐步向动态的风险管理模式转变。因此，民航企事业单位的安全质量监督工作也应转变工作思路，从风险的角度出发开展相关工作。

当前民航安全质量监督存在的主要问题

（一）侧重于抽样检验

当前民航的各类安全质量监督方式主要还是侧重于对检查条款进行抽样检验，通过一定的抽样比例发现存在的隐患。该方式主要通过“盯人、盯事”来发现问题，具有一定的随机性。同时，目前对于预防性监督检查和过程检查的理念还略显不足，导致“盯组织、盯系统”的目标难以实现。

（二）监督检查的深度不足

目前的安全质量监督检查主要体现为合规性检查，即检查人员对所有检查条款开展全覆盖、无差别的文文和文实符合性确认。然而，在监督检查时间、监督检查人员数量等资源有限的情况下，监督检查往往无法深入问题的实质，发现的问题常常浮于事件表面，不能全面摸清事件的脉络，将被审单位查深查透。

（三）监督检查人员素质参差

民航安全质量监督检查工作具有工作专业性强、技术含量高等特点，因此，在各项相关要素中，人作为其中的主体发挥着重要作用。部分知识体系、审查经验和审查技巧等能力较为欠缺的监督检查人员，难以找准审查方向，无法深挖问题线索，易忽略被审单位的疑点，难以达到监督检查的真正要求。

（四）监督检查成效未达宏观管理要求

在民航安全质量监督检查工作的定位和要求不断提升的新形势下，安全质量部门已成为单位的宏观管理部门，因此单纯对法规、程序内容符合性的监督检查难以满足现阶段监督检查工作服务宏观决策的需要。检查人员对部分监督检查项目还存在着“普遍撒网”的现象，未能将微观检查工作同单位宏观管理决策有机结合起来，无法将监督检查的主要力量聚焦到单位中的重点部门、重点项目、重点政策绩效上来，也无法及时响应内外部安全态势的变化。从安全质量监督检查发现的问题来看，主要集中在程序落实不到位、上下级程序要求不符等微观问题，对组织和系统等宏观层面的问题还略显不足，对单位重大事项的监督和推动作用还不够。

风险管理视角下的民航安全质量监督优化

为更好地解决当前民航安全质量监督中存在的问题，本文尝试将风险信息识别融入到现有的安全质量监督手段中，探索建立以风险为导向的安全质量监督机制，通过风险信息分析和评价引领监督方向，实现对各类重点工作、风险值高的事项进行预防性检查和系统性的核查。

（一）构建以风险为导向的安全质量监督机制

为实现具备预防性和系统性的安全质量精准监督，以风险为导向的安全质量监督机制中风险信息识别和安全质量监督之间的信息流转过程如图1 所示。安全质量监督的风险信息主要来自于两个维度：一是全行业的安全表现和局方检查要求，二是本单位的安全风险相关信息。通过对内外部安全风险相关信息的数据分析和评价，识别出单位的安全整体趋势和高风险值事项，进而指导安全监督检查工作的开展，实现精准高效的监管。

图1：以风险为导向的安全质量监督机制

1.外部安全风险信息

民航企事业单位应主动收集行业内发布的预警信息、不安全事件或局方临时检查要求等外部安全风险信息，并对其进行归类和分级管理。对于级别较低的风险信息，可考虑由相关部门开展自查自纠，对于级别较高的风险信息，则应由安全质量部门通过专项检查的方式进行响应。

2.本单位安全风险信息

本单位的安全风险信息主要来自于两个方面：一是对监督检查所发现的安全隐患，在其开展风险分析和评价后，对于风险值（风险值＝严重性分值×可能性分值）较高的危险源控制措施予以重点关注；二是通过对本单位历史运行数据、信息报告和事件调查情况、新规章、新变化、局方监管数据和本单位历史检查数据等信息进行分析与处理，在风险值的基础上增加对事件风险趋向的考量，识别出单位的重点监控项目。

3.风险驱动下的监督检查计划

风险驱动下的监督检查计划主要体现为能够及时响应行业和本单位的安全风险信息。一方面，对于适用于本单位的外部安全风险信息，视情增加或调整安全监督检查计划，确保相关事项得到及时的响应和核查。另一方面，在分析和评价本单位的安全风险相关信息时，不仅进行风险识别，还可从“路径监管”的角度出发主动调整监督检查计划。即同一致因路径上的一组管控手段在防护作用上具有联动性，若在安全风险信息分析中发现同一致因路径上的管控手段存在缺陷，就必须增加相应事项的监督检查计划，启动对同一致因路径上其他管控手段进行核查，避免该组管控手段被穿透，导致不安全事件发生。

4.风险驱动下的检查标准

风险驱动下的检查标准主要是根据监督检查准备情况和本单位安全风险信息的分析结果，将安全质量监督检查标准划分成高、中、低不同的风险优先级。对于优先等级为“低”的条款，安全质量部门可适当降低检查要求，采用抽查的方式进行检查，而对于优先等级为“中”“高”的条款，则应从系统的角度出发，扩大检查的覆盖面，增加检查的深度。

以法定自查条款SID-56632 为例，表1 呈现出的是在不同的安全风险信息评价结果下，该条款被划定为高、中、低三种不同的风险优先级所对应的检查方式。通过该案例可以看出，同一检查条款在被划定为不同风险优先级的情况下，所采取的检查力度和精度在逐步递增，这有助于引导监督检查人员将有限的时间和精力投入重点事项中，摸清整个事项的脉络，对相关系统进行更加全面的评估。

表1：不同风险优先级下的检查方式

因此，以风险为导向的安全质量监督机制将检查内容进行了分级管理，降低了对优先等级为“低”条款的关注度，更聚焦于民航企事业单位中风险较高且迫切需要改进的关键安全系统和方案。

（二）以风险为导向的安全质量监督机制实施建议

1.提升人员素质水平

以风险为导向的安全质量监督机制中，安全风险信息识别和安全质量监督相结合的形式虽然能够有效地引领安全质量人员开展监督检查工作，提高工作的效能，然而其中的安全风险信息识别具有一定的主观性，这就要求信息分析和评价人员具有较高的专业知识和素质。因此，为确保安全质量监督的规范化、科学性和精准化，需要逐步提升安全质量人员的素质，帮助安全质量人员形成系统性和预防性监督检查的思维。

2.打造智能化管理平台

风险信息识别的过程是一项持续的动态调整过程，因此，亟需建立一套智能化的管理平台。通过智能化管理平台将搜集的风险信息进行数据化处理，形成风险信息数据库，再通过适用于本单位的分析模型对风险信息进行规范化、科学化评估。同时，还需将智能化管理平台同现有的各安全监督管理系统进行联接，将风险信息数据分析结果同检查计划、检查标准进行直接关联，确保风险信息识别与安全质量监督之间的实时联动，提高响应速度和决策能力。

总结

安全质量管理工作兼具系统性和预防性。当前，民航运行日趋复杂、信息量日益膨胀，以“风险”为核心识别外部和内部的安全信息，能够快速响应多变的安全形势，开展有效的系统监管。

安全状态始终处于动态变化中，以风险为导向的安全质量监督机制将风险理念融入到安全质量监督管理中，是在对安全风险信息识别和运用的基础上，引领安全质量部门持续监控单位的安全状态。该机制不仅有助于指导全体安全质量监督人员对重点工作和重大风险事项开展深度检查，挖掘系统性的问题，提高检查效能，也有助于及时响应单位内外部安全态势的变化，实现单位的安全管理目标。通过构建以风险为导向的安全质量监督机制，有利于强化监督检查的目的性和针对性，是实现具备预防性和系统性安全质量精准监督的有益尝试。