共同体凝聚政策理论下的英国移民融合：缘起、困境及启示

王哲林

中国人民警察大学（广州） 移民管理学院，广东 广州 510663

2011 年，英国首相卡梅伦宣布实行70 多年的多元文化主义政策失败后，共同体凝聚政策作为“代替品”开始进入英国移民融合的舞台中央。共同体凝聚政策旨在加强对国家或地区的身份认同，尽可能减小主体民族与移民族群之间的差异，以实现真正的移民融合。本文分析共同体凝聚政策的缘起和发展脉络，以及英国移民融合的现实困境，研究其在共同体凝聚政策下移民政策改革思路，结合人类命运共同体理念，为我国移民融合政策制定提供借鉴。

一、从理想主义到现实主义的英国移民融合政策

（一）理想主义：移民“融合说”

二战结束后，大量外来移民进入英国，他们在经济修复和社会建设中作出较大贡献，但同样也引发棘手的移民与种族矛盾问题。威尔逊政府对当时的移民政策进行改革，提出“移民融合”的新内容，即推行“限制—融合”的移民政策。1965 年政府发布的《来自英联邦的移民》（Immigration from the Commonwealth）针对“移民融合”提出“政府应采取积极措施，确保已入境的移民及其子女在英国社会中享有恰当的地位和待遇”［1］。

《1968 年种族关系法》草案第3、4、5 条款明确规定对在就业、住房和其他公共场所的设施服务以及保险、工会等领域出现的种族歧视进行禁止。该法不仅规定和处理了英国的种族关系问题，还显示出当时英国移民政策的“融合”趋势，推动移民最大限度地融入英国主流文化，为日后历届政府制定移民政策奠定框架和模式。时任工党内政大臣罗伊·詹金斯是当时融合派的代表，他认为融合并非是一个扁平的过程，而是在一个相互宽容的环境中，通过文化多样性来实现人人机会平等的过程。融合并不意味着要移民放弃自己本身的民族文化或信仰，应该是一个互相包容与认同的过程。受到美国民权运动和加拿大多元文化政策的影响，英国移民政策开始推行多元文化主义。《1968 年种族关系法》巩固了英国战后关于移民融合趋势的政策，有力地保护了移民的基本权益，推动英国多元文化主义的构建。

（二）现实主义：矛盾逐步升级

英国通过一系列针对移民的立法限制，以及严格的边境管制和内政部庞大的行政自由裁量权，确保了英国移民政策的实施。1962 年，英国政府加强管制，只允许有明确就业机会或有足够钱养活自己而没有工作的英联邦移民入境；1971年，除了父母或祖父母在英国出生的人外，英联邦公民的所有特权都被取消；1988 年，英国公民和永久居民的配偶、家庭加入英国的权利被剥夺。这些变化使英国移民系统成为西方最难以进入的移民系统之一［2］。

随着全球一体化进一步发展，英国逐步放弃“多元文化主义”，转向移民融入治理策略。以穆斯林移民为例，英国政府推出“社区融入”（Community Integration）的社会治理策略，在身份上加强公民认同，在移民治理上推动穆斯林在其所居住社区的融入进程。但好景不长，在面临愈演愈烈的难民危机和恐怖袭击事件后，英国公民对移民和难民越来越反感，甚至将国内一切负面问题都归咎于移民，这也成为2016 年英国脱欧公投的诱因之一。脱欧派的一个主要观点是要“控制我们的边界”并限制进入英国的移民数量。这并非一种科学的或社会学的判断，而是传递一种并不存在的政治信号：“移民将占领英国。”对移民和难民的负面看法不断冲击着民众情绪的堤坝，削弱人们“共情和同情的能力”，使后脱欧时代的英国社会对“同一条船上”的移民缺乏包容和友好。许多英国人将移民视为侵占他们工作机会和社会福利的威胁，而忽视其对英国经济、政治、文化和社会发展的贡献。除经济原因外，不断抬头的右翼民粹思想和种族主义也在其中推波助澜，这些都清楚地显现出横贯英国社会的裂痕。

与美国、加拿大和澳大利亚不同，英国并非典型的移民国家，但移民同样深刻地影响着英国的经济发展与社会结构。在解决社会分裂和族群隔阂的问题上，多元文化主义曾经作出较大贡献，但随着时代发展已被证实不再可行，需要对移民政策进行恰当的改革和推进。

二、英国共同体凝聚政策的探索

从宏观上看，共同体凝聚政策的提出对一个国家构建政治共同体有深远的影响，也体现出英国一以贯之的谨慎、温和的移民治理改革方法。

（一）背景与缘起

英国的身份认同已经成为一个严重的政治和历史问题。18世纪至今，从“大英帝国”频显全球活力，到两次世界大战的漫长危机掩盖了英格兰的“缺失”问题——它从来没有真正接受联合王国（与威尔士、苏格兰和北爱尔兰的联合），更不要说接受并信任欧盟。英国不仅没有建立起一个单一的联合王国，也没有孕育出强烈且具有凝聚力的身份认同感。然而，外来移民自二战后不断进入英国，移民融合也就相应成为国家重要事务之一。

表1 数据显示，英国的宗教信仰、语言文化和族群呈现出多元化的特征，使得族裔多样性和身份认同问题变得更加复杂，形成“超级多样性”（superdiversity）的结构。主要原因是二战后的全球流动愈加频繁，非白人移民的涌入不仅带来更多元的族群，也造就未来的“移民二代”“移民三代”等群体。从移民融合的角度来看，这种超级多样性族群造就的移民身份认同过于分裂，完全与凝聚的方向背道而驰。

表1 2011年与2019年英格兰和威尔士所有常住居民中宗教团体人口普查数据［3-4］

二战后兴起的多元文化主义在早期促进了移民融入英国社会，对于提高移民社会地位起到推动作用。但随着经济危机、难民潮和恐怖袭击事件的愈演愈烈，英国的多元文化模式在移民问题上并没有很好地解决族群和文化的融合问题。例如，信仰伊斯兰教的人口在英国仅次于信仰基督教的人口。2011 年，英国的穆斯林人口已超过270 万，他们仍然保留着对本宗教的文化认同根基。在多元文化主义倡导的尊重和保护外来移民文化模式下，穆斯林移民与主流文化价值观和社会环境形成长期的隔阂，并没有实现真正的移民社会融合。

1997 年，以比库·帕瑞克为代表的调研组用3 年时间对移民聚居区开展调查，并形成《帕瑞克报告》（Parekh Report），提出移民融合应该强化“凝聚”。文化之间存在差异性，但并非“非黑即白”的存在，也就是说人们可能拥有多重身份认同的观念，因此应该形成以“凝聚”为重心的共同体［5］。2001 年，英国北部的移民族群聚居地发生几起骚乱事件，主要由于文化因素，特别是以穆斯林文化为典型的社区自我隔离而引发的。由此调研完成的《坎特报告》（Cantle Report）提出，多元文化主义造成的移民社群，不仅共同点很少，而且彼此之间缺乏联系，这样的“平行生活”才导致了各文化族群之间出现隔阂与差异［6］。因此，英国急需一个新的范式——共同体凝聚来改变现状，通过创造共同经历和价值观来整合移民，缓解和消除移民对差异的态度和思想。《坎特报告》正式提出共同体凝聚的理念，并得到英国政府的采纳与施行，成为解决移民融合问题的新路径。

（二）内容与成效

共同体凝聚政策的核心内容是加强族群身份认同，尽可能弱化主流族群与移民族群之间的差异。这为英国面临的右翼民粹思想、反移民现象、脱离欧盟和恐怖袭击等问题提供了一种解决思路。

1. 政策制定层面。从2002 年开始，英国内政部成立共同体凝聚专家组，不仅制定了政策层面的指导方针，并且确定了测量社会凝聚水平的标准化指标。随后发布的《共同体凝聚——行动指南》《改善机遇、加强社会》等指导文件将凝聚力与种族平等相结合，意在增强社会凝聚力，避免因为种族差异造成的社会不平等阻碍社会进步和经济发展。2006 年，政府设立的社区和地方政府管理部建立整合与凝聚委员会，充分调查导致不同地区和群体产生隔离和冲突事件的原因，并协助地方政府在本地构建凝聚力和适应力强的共同体。2007 年，融合与凝聚委员会发布报告《我们共同的未来》（Our Shared Future），进一步将共同体凝聚政策整合成一个完整的框架，并强调不同族群的成功融合需要几代人的共同努力，其中包括四个关键原则：共同的未来、全新的权利与责任模式、对相互尊重的再强调、不可忽视的社会正义［7］。

2. 观念普及层面。共同体凝聚政策的出台就是为了解决不同族群之间的关系，在观念上强调凝聚和互动是移民融合的重心。从2003 年开始，英国的一些地方当局和志愿机构先后在英格兰、威尔士、北爱尔兰和苏格兰推行本土化的互动项目，意在促进拥有不同身份背景的社群加强互动，打破隔阂，增强认识和理解。通过深入的接触，人们在寻找共同点的同时会减少对差异的关注，有助于打破刻板印象。后期，国家层面也增加在教育方面的配对项目（school twinning programmes）。这些项目具有典型的“交融文化性”（intercultural）和“跨文化性”（crosscultural），成为解决族群冲突和不平等问题的有效手段。总之，共同体凝聚项目由中央政府牵头，对地方政府和志愿机构的职责进行监督，主动评估不同身份背景的族群多样性价值，并进行合作构建族群共同体，以保证他们得到更广泛的社会认可和支持。

3. 教育铺垫层面。在共同体凝聚政策推广期间，青少年问题是重中之重。英国政府在许多专业领域发布指导性意见，尤其是在教育领域颁布法定义务。比如，2006 年颁布的《教育和技能法》（The Education and Skills Act2006），强调学校教育对于促进共同体凝聚的重要性，其政策效果甚至被列入英国教育标准局的检查项目中。这意味着适龄儿童（4～17岁左右）在学校内便能接受到共同体凝聚的实践教育。一方面，本土学生能理解和欣赏拥有不同身份背景的人，对“差异性”和“认同感”能产生更多积极认识；另一方面，拥有移民背景的学生能在物质和精神上得到帮助，更好地融入他们所处环境当中。人们在认识交流之初，加深关系的关键在于共同点而并非差异性，这种“交融文化”互动（intercultural）恰巧有利于建立互相尊重和理解的关系，打破固有的偏见和刻板印象。而这种“交融文化”互动项目优先在学校内实施，使拥有不同文化背景的儿童在离开学校后能更好地克服差异障碍，为解决当代族群冲突作好理念上的铺垫。

4. 社会操作层面。共同体凝聚政策也广泛覆盖各大研究机构和其他独立机构的工作。2005年坎特教授创办的共同体凝聚研究所（Institute of Community Cohesion），是英国共同体凝聚和跨文化关系方面的权威机构。该研究所致力于推动共同体凝聚政策和实践的推行，以打破壁垒、消除偏见和刻板印象，并积极主动地解决“平行生活”中的不公正、分裂和隔离等问题。但在实际操作中，因为政局变动和不断发生的骚乱事件，效果无法得到保证。2016年，《凯西评论》（The Casey Review）对社区凝聚力进行调查后发布结论：过去十年间英国政府在控制移民的数量和质量方面都不尽如人意，难以实现移民融合的目标。因此，《凯西评论》认为应该通过建立认可度高的价值观而使不同身份背景的人能够产生国家认同感，解决“平行社会”带来的分裂感。这意味着共同体凝聚政策随着世界形势发展而进入新的阶段［8］。

三、共同体凝聚政策下英国移民融合的主要特点

（一）构建政府主导的移民融合体系

与前期的多元文化主义政策相比，共同体凝聚政策的最大特点就是国家公权力的干预力度明显增大，政府参与更加积极主动。政府应承担更多责任，打击目前的反移民言论，这是移民积极融入社会的一个关键障碍。在移民融合过程中，地方政府、社区和民间组织的能力有限，国家政府要负起主要责任来解决移民问题和改变舆论环境。2002 年发布的《共同体凝聚指南》（以下简称《指南》）便显现出这一倾向，不仅确立了国家政府在共同体凝聚政策中的中心角色，而且在教育、住房、就业、警务、媒体和文体等重要领域制定框架性的工作计划［9］。同年10月启动的“共同体凝聚探路者计划”则将《指南》的理念转化为实践，英国政府承诺为该计划提供周期为两年的资金（600万英镑），以寻求提高共同体凝聚力水平的最佳方法［10］。两年后此项计划结束，地方政府联合会（Local Government Association）发布了《共同体凝聚——一份行动指南》，在构建价值观、测量共同体凝聚力、协同多方开展合作、制定具体实践方法等方面作出明确说明，不仅覆盖媒体和公共服务部门，还在住房保障、文体活动、各年龄群体、寻求庇护者和难民等方面工作附上可参考的“探路者”做法［11］。总而言之，英国的共同体凝聚政策相较于多元文化主义时期来说，国家行动前所未有的密集，指导文件和实践行动更加深化细化，移民融合也上升为重要的国家战略。尤其是2019 年公布的《融合共同体行动规划》突出显示“融合共同体”政策在国家战略中的主线地位［9］。

（二）完善公共服务和教育领域的法律政策实践

制定更多有利于移民的政策，对移民未来融入英国社会发挥着重要作用。对于移民本身来说，他们认为就业、住房、健康和教育是融入社会的几个最关键方面。在居住方面，没有安全和稳定的住房意味着移民缺乏开始新生活的关键基础；移民是否有机会得到合适的工作对他们的健康和福利有很大影响；移民是否能获得足够且合适的英语技能以融入社会生活决定他们在英国生活的质量。2019 年，住房、共同体与地方政府部制定的《融合共同体行动规划》公布共同体凝聚政策的主要措施，包括增加处于劣势移民的就业机会、打造包容的教育环境、提供充足的英语学习机会、支持宗教团体、促进本地居民与外来移民的双向融合等［12］，并以表格形式罗列出明确的任务、负责部门和办理时限，充分体现政府促进移民融合的决心。

（三）塑造英国国家认同和共同价值观

随着“地球村”“全球化”理念的发展，国家与国家之间的地理边界已变得不再限制重重，思想观念更是早已突破国家边界的局限。不可否认的是，全球化的发展在一定程度上对民族国家的国家认同带来一些挑战：如果来自不同族群和文化背景的移民得不到有效管理，国家认同就会被淡化。对于移民族群来说，其更倾向于把宗教和种族作为身份认同置于国籍之前。英国政府认为不论是新移民还是移民二代、三代都需要增强对英国的国家认同，以保持国家和社会的稳定性。2006 年，时任英国首相布莱尔表示，民主、法治、宽容、人人平等、尊重这个国家及其历史遗产是英国的基本价值观［13］。除了首相呼吁外，融合和凝聚委员会的报告《我们共同的未来》及2007 版的《公民手册》都强化“英国价值观”与“英国性”的联系，建议国家和地方层面协同合作强化更清晰的公民身份意识和价值观，从公民的权利和义务方面来巩固国家认同和社会凝聚。然而，英国人本身对国家认同就不够稳定，因此这项工作的推动困难重重。英格兰人、苏格兰人、威尔士人和北爱尔兰人本就根据地区、民族和宗教来相互区分对方，更不用说英国脱欧后苏格兰也有举行公投以决定是否从英国独立出去的倾向。一个民族国家的国家认同尚且未统一，整合其他移民族群更是绝非易事。

（四）争取宗教团体对英国的忠诚

宗教融入社会需要一个友好包容的本土环境。长期以来，在英国生活的宗教团体不管是本地人还是移民后代，都在一定程度上对英国的政治、经济、法律、医疗卫生和文化教育等公共服务领域作出不菲的贡献。然而，其带来的负面影响也不容忽视。以穆斯林族群为例：21世纪后，宗教极端事件和恐怖主义事件的频繁发生引发英国公众的“伊斯兰恐惧症”，本土公民对穆斯林移民的态度变得更加排斥。穆斯林移民本身，尤其是年轻一代移民融入社会的情况更加困难。欧洲种族主义和仇外心理监测中心（EUMC）2006 年发布的报告称，穆斯林的受教育程度低于平均水平，失业率却高于平均水平。也就意味着，移民在就业方面普遍受到歧视，而穆斯林群体被歧视的情况尤为突出［14］。为了更好地构建多样化且长久化的共同体，英国政府采取国家层面的合作方针。《反恐法》及各种促进凝聚的项目计划的出台，反映出英国政府的行动决心，目的在于打击极端主义行为，争取亲英的穆斯林温和派人士的忠诚。英国政府将宗教团体作为政策制定的主要协商对象，不仅契合共同体的目标，也与移民族群对宗教身份认同的主张相呼应［15］。

四、共同体凝聚政策的理论困境与现实挑战

（一）共同体凝聚政策是换个说法的多元文化主义政策

以比库·帕瑞克为代表的专家团队认为英国应该是一个“社群共同体”，公民同时拥有两种或两种以上的身份是正常的，因此这种共同体观念即使在强调融合的前提下仍然带有“泾渭分明”的特征。移民族群没有融入英国的“强制力”，没有对英国的文化和民族产生认同，更不用提融合。移民族群与本土族群的差异性依旧被看作是共同体凝聚问题的根源［16］。英国政府认为，移民族群更倾向于在地理空间和文化价值观层面上与英国白人进行区分，因为“高高在上”的盎格鲁-撒克逊文化总是带着审视和批判的目光看待外来文化。在这样的环境下，移民以族裔区域的居住形态存在于英国各个城市中，与多元文化主义造成的“平行社会”没有本质上的差异。同时，影响社会融合的因素不仅仅是不断增加的移民带来的宗教与文化多样性，阶级、年龄、性别和来源国等因素都对移民融合产生同样甚至更大的影响。

（二）共同体凝聚政策加剧了社会分裂和族群隔阂

当世界格局不稳定而产生经济与政治危机时，主流社会和舆论总会不由自主地将问题的来源指向移民。近年来，英国产生的经济衰退、能源危机、难民涌入等问题使得民众对移民与难民更加排斥［17］，右翼民粹思想乘虚而入，大肆攻击外国移民尤其是穆斯林难民，共同体凝聚的思想进一步受到冲击。尽管财政部已经清楚地表明，移民促进了国内生产总值增加，他们进入英国后所从事的工作大部分是本地人不愿意从事的低收入、高强度、高风险的工种，但这并没有有效改善移民的经济状况和社会地位，反而进一步加剧其社会不平等状况。而此时移民一方与本地居民一方都存在着不满情绪，不公平感和对全球化发展的厌恶愈演愈烈，从而为右翼民粹思想的传播提供了契机。

（三）认同问题的凸显令共同体凝聚构建陷入危机

公民的身份认同感可以来源于性别、国别、阶级或宗教文化等多种因素。在过去，身份认同常常带有较强的国别性［18］。19 世纪，学者提出“公民型民族”和“族裔型民族”。前者代表的是一个在一定领土范围内的法律、制度及公民身份共同体，而族裔型民族则被总结为一个血缘相近的共同体，这个共同体根植于语言、族裔和文化。因此，在20 世纪60 年代中期，保守党和工党重新定义了英国公民身份的内涵。当同样面对涌入的外籍劳工时，其他欧洲国家讨论的是“如何让移民获得公民身份”，而英国思考的却是“如何让公民作为移民入境”。显然“构建身份认同”比“正式的公民身份”对英国来说更重要。英国想借由共同体凝聚政策推动移民融合来打造“公民型民族”社会，然而民粹主义体现出的反移民、反全球化的保守主义特征反而巩固了“族裔型民族”社会。尽管共同体凝聚政策强调凝聚，但不断提及的种族或民族的身份仍然是政策制定者和政府关注的重心。

五、共同体凝聚政策下英国方案对我国移民融合的启示

共同体凝聚政策是英国在放弃多元文化主义思想后的移民政策改革，在一定意义上为英国种族关系和移民融合问题解决提供了新思路，对我国的移民融合政策来说也具有理论和现实意义。我国现阶段移民以北京望京韩国人聚居区、上海古北日本人聚居区、广州小北非洲人聚居区为三个典型代表，其形成受到全球经济重组、移民管理政策和城市管理水平的限制和影响，移民融合程度较低。我国可以英国共同体凝聚政策为参考，推动移民融合工作向“进得来、融得进、留得下”发展，为打造人类命运共同体提供中国智慧，以实现中国在移民问题上积极承担责任、共创安全环境的目标［19］。

（一）构建多层面移民融合体系

移民对一个国家的基础设施和服务的影响，应被视为国家发展的一个组成部分。英国在移民融合方面充分发挥政府主导作用，在就业、教育、卫生和社区参与等关键领域制定政策，协调地方政府、民间组织、社区团体和教育机构等多方职能，推动移民融入英国。我国的体制虽然与英国不同，但可借鉴其多层面的移民融合体系：在宏观层面，由中央政府和国家移民管理局确定移民融合理念、设立政策目标及规划、制定相关法律，地方政府结合当地实际落实符合本地情况的移民融合措施；在中观层面，由企业提供职业清单与需求，通过跨文化培训与管理帮助移民更快适应工作，志愿者组织及生活社区以媒体为载体，对内为移民提供语言教育和文化服务，对外宣介我国的移民政策和理念；在微观层面，由我国公民和移民双方以包容友善的态度进行对话，在工作上、学习上和生活中通过双向融合促进跨文化交流。

（二）开展针对移民的汉语教育

语言和文化是融入社会最基本的障碍之一，也是移民担心难以适应移入国的焦虑来源之一。英国政府为移民提供足够的英语语言学习空间和具备良好培训能力的教师，针对不同背景学生制定有效的课程。2018 年12 月英国内政部发布的《英国未来技术移民白皮书》第8 章规定，移民必须理解英国的语言，并学会听说英语，充分利用英语来成为英国社区的一员［20］。因此，移民掌握一定程度的汉语，有利于在心理上与中国人达成更好的认同与合作，在社会性上能有更多就业的可能性，为进一步融入中国社会扫除障碍。我国应借鉴英国共同体凝聚政策的经验，以国家政策支持鼓励移民学习中文为基础，由政府主导，通过基层社区、志愿者组织、高校协同开展针对移民的汉语教育。

（三）以职业培训与高技能就业作为移民融合关键点

英国脱欧后推出移民积分系统和“全球人才移民”（Global Talent Migrant）的移民政策［21］，这体现出英国对“精英”移民的偏好。我国的移民就业形势与英国有共同点，对于高技能的技术移民有着较高需求。随着国际间交流持续发展，大量留学生和外籍人才来到中国寻求知识水平提升和职业发展，其就业状况也可作为后续移民融合发展的趋势判断。因此，政府可定期发布并更新职业清单，通过增减职业类别来控制市场需要的移民类型，将岗位要求、单位要求、是否需要外籍人才工作、申明条件一并罗列［22］，将主动权交给市场与求职者。政府可与企业协同制定就业方案，将移民与雇主联系起来，提供职业培训与高技能岗位需求情况，这对于大型公司或专门为某一职能设立的公司尤其可行。