“市县主战、派出所主防”视阈下的“战”“防”职能体系建设探索

郑婧伶

根据公安部关于全面深化公安改革的部署，为构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的职能体系，全国公安机关正按照“党委领导、部级抓总、省级主责、市县主战、派出所主防”的思路深入开展警务改革。

依照改革要求，公安工作中打击违法犯罪的“战”的职能以及社区防范的“防”的任务，分别划归市县专业警种和派出所承担。为了建立健全与“市县主战、派出所主防”相匹配的警务机制，真正构建市县与派出所之间“主战”“主防”各有侧重、互相支撑、协同发展的合成作战体系，使公安机关职能定位更加科学、职责任务分工更加明确、指挥体系更加顺畅、勤务机制运行更加高效，目前急需对“战”“防”职能进行准确定位并进行科学的事权划分，最为关键的是理顺“主战”“主防”关系以及寻找“战”“防”协同发展的有效途径。

一、对于“战”“防”职能的定位

（一）目前公安机关的“战”“防”职能状况

派出所作为公安机关的派出机构，本不应是某个警种或部门的延伸组织，但实际上它却要接受来自上级各业务部门的任务、检查、考核和评比等。公安工作的外延有多大，派出所的工作范围就有多大，可谓是“上面千条线，下面一根针”。众多的业务部门都可以通过文件的形式将指标任务下达到派出所，也可以通过台账和报表等方式要求派出所提供数据信息。更明显的是在近10年来，为了推动工作开展全部实行了绩效考评。由于案件打击的指标量化、考核简单明了，再加上以“打”开路的指导思想，所以各级公安机关考核派出所更多是考核案件打击情况，导致派出所工作指挥棒也悄然转向了追求直接体现绩效的案件打击，社区警务等见效慢的日常防范工作进一步弱化。

（二）“战”“防”职能的科学定位

公安部提出“市县主战、派出所主防”的改革思路，就是要改变之前派出所“战”“防”不分，甚至以“战”果作为工作成果检验指标的工作导向，让派出所的工作回归社区防范的主责主业，加强预防警务。同时，把“战”的功能交由专业警种，提升打击的效能。

一是“战”“防”分离，各有侧重。“市县主战、派出所主防”体现了将市县各专业警种与派出所的功能进行重新科学划分的改革目标。即把原来由派出所承担的部分治安、刑事案件办理的业务分离出来，交由市县的专业警种承担，派出所和市县各警种之间各司其职，大家的功能各不相同，工作重心各有侧重。派出所回归防范的主业，认真做好社区警务工作、做到对辖区内的人事物底数清、情况明，切实掌握引起事端的各种隐患，及时发现矛盾，化解纠纷，压降发案。

派出所作为公安机关与群众接触最紧密的组织，是深入开展群众工作、获取信息来源、做好社区防范的主力军。深入群众之间做好法治宣传、依靠群众、发动群众、做好群防群治，在防范工作上没有哪个警种具备派出所这样天然的优势。因此，“防范”是派出所工作的根本要义，是派出所的主责主业。通过加强防范，降低案件的发生，远比放松防范、着力事后打击要更为事半功倍。

由于技术、装备以及人才等条件的限制，派出所在办理部分案件中往往要比专业警种花费更大的精力，投入更多的人力，对提升公安工作质效没有积极作用，倒不如专心办理关系明确、事实清楚的民生小案，对需要技术支撑的案件提级交由专业警种去完成，充分调动市县专业警种拥有专业人才、技术支持雄厚、区域协调等诸多优势，便于集中优势警力发挥“战”的功能。

二是“战”“防”协同，互为支撑。“市县主战，派出所主防”虽然对“战”“防”的职能做了主次的划分，但同时也注重“战”“防”的协同配合、互为支撑。“战”“防”分工是为了集中优势警力从事专业工作，协同是为了形成一体化的合成作战体系，提升工作质效。

在改革过程中，应通过设立“权责清单”的形式，对派出所的主要责任予以明确，列明派出所应该做什么、怎么做的具体事项。同时，设立“负面清单”，在“负面清单”中的职责任务，派出所可以提级交由专业警种负责。但是，按照“两队一室”的勤务模式，依然保留案件办理队的建制，其主要任务就是办理辖区内的治安行政案件和发生的因果关系明显、案情简单、无需专业侦查手段和跨县区进行侦查，且未纳入“负面清单”范围的刑事案件。派出所的主要工作就是利用扎实的社区警务强基础，再通过基础工作配合专业警种、为专业警种提供案件线索，协助重大案件的调查，支撑专业警种工作。这也是“市县主战、派出所主防”的真正意义。

二、科学划分事权，准确编制职责清单

对公安派出所进行清晰的职能定位，首先要明确派出所在整个公安工作中应承担的任务和职责，以及派出所中各岗位民警应承担的职责和任务，定义好“战”和“防”的具体内容，找出区别于其他警种或执法勤务机构的职能。

（一） “战”“防”事权的划分思路

在“市县主战、派出所主防”警务改革中，关于派出所功能定位的核心是关于“战”和“防”事权的划分问题。根据改革要求，对派出所的功能定位是以社区防范为主要职责，也就是派出所的工作重心应以社区警务为主，通过细致的社区警务掌握民情，化解矛盾纠纷，防发案、防突发事件、防“黑天鹅”或“灰犀牛”事件。在改革中，派出所要做到以社区防范为主，转变现有工作模式，首先要有明确的任务清单，因为派出所需要全权承担“主防”的责任，是“主防”的具体执行者。在列出清单时需要注意的是，既要體现全国派出所工作的共性，列出公共清单，也要照顾不同地区的特色和差异，列出地方清单；同时，还需要根据职责范围，进行事权划分，列出正面清单以及负面清单。

对于违法犯罪的打击处理方面，则应通过警务资源重新分配的方式，强化打击力量，让专业警种承担更多的打击任务。打击应不再是派出所的主要任务，只保留协调配合专业警种开展工作的职责。市县公安机关应作为主要力量，整合技术力量，充分发挥专业警种的优势，做好打击的工作。

（二）划分事权、编制“战”“防”职能清单的方法

划分“战”“防”事权，主要应通过落实“权责清单”和“负面清单”来实现。

“权责清单”和“负面清单”内容的确定可采用以下方法：运用工作分析法，通过观察并记录每一个岗位的职责和任务，在对每个岗位的职责和任务描述的基础上，对“战”“防”职责进行事权划分，为“战”“防”的清单内容提供信息依据。在工作分析结论的基础之上，分析现有岗位职责中哪些属于防范的职责，需要在派出所工作中加以强化的，列入“权责清单”；哪些本不属于防范职责，或者不该由派出所承担的协助打击的职责，列入“负面清单”，交由专业警种承担。

三、通过“战”“防”流程再造，整合实战化职能体系

（一） 对内部机构进行重新规划，加强职能整合、各有侧重

根据职能任务，对市县、派出所的职能做出侧重调整。市县公安机关的主要职能，一是收集本地区的重大警情研判、预警等信息，为省级研判提供数据支撑。二是认真研究省级做出的形势研判，结合本地实情，制定“战”“防”工作方案。三是及时对派出所社区警务系统提供的信息开展研判，指导专业警种开展相关“战”“防”工作。四是学习、运用现代刑事案件侦办技术，为本地区内大案、要案、难案提供技术支持。五是监督检查本地区的执法规范化工作情况等。通过构建公安机关内部警种、市区所三级公安机关的一体化作战模式，形成高效合成实战化职能体系。通过引导派出所把主要警力投放到精密防范、精细管控、精准打击、精致服务方面，实现“基础牢、出事少、治安好、党和人民满意”的目标。

经过对内部机构职能的重新构建，把原本属于派出所的部分打击职能整合到市县专业警种中去，可以使派出所将主要精力、工作侧重点放在社区防范方面，在“防”上精耕细作；市县专业警种提供技术支持、发挥协调优势，在“战”上精雕细作，各职能部门互相配合，各有侧重，构建协同高效的合成作战体系，有助于实现公安工作整体的提档升级。

（二） 对勤务模式进行深入调整，体现强基导向、民意导向

派出所以《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2023—2025）》为引领，强调强基导向和民意导向。在强基方面，继续推行“两队一室”勤务模式，用一室统领两队，一室支撑两队。综合指挥调度室要充分发挥现有的信息化系统功能，根据市、县情指行指挥中心的研判和指令，结合本辖区的实际抓好指令落地的工作。此外，还需加大社区警务队的警力投入，把刑事案件归口专业警种统一受理。

通过“市县主战、派出所主防”的试点改革，在勤务模式上，在情指行一体化实战基础上，升级专业警种与派出所联动的新型合成作战模式；派出所退出大轮班勤务模式，在时间上和职能上充分保障防范工作的深入开展；同时，对社区警务工作开展“清单式任务”“便签式指导”等创新警务职能规划，通过微警务等新型社交网络平台，拉近与群众的距离，增加警民联系的时段，让每个居民都能有“警察朋友”，随时随地都能和“警察朋友”交流互动。

通过对勤务模式的调整和改革，实现在派出所三年行动计划引领下的强基工作，可以凸显派出所工作的民意导向。通过做大做强社区警务工作，可以真正突出“主防”的理念。

（三） 对警力结构进行科学配置，确保人员充足、人岗适配

警力是指包括公安機关所拥有的人、财、物、信息资源在内的一切人力和资本资源。其中，人是所有警力资源中最重要的因素，他可以指挥和支配其他资源的使用。对警力资源进行科学配置，其核心就是要把公安机关的人员及时、合理地安排在所需要的岗位上，实现人员结构的合理化，并使人力资源与其他资源相结合，提升公安机关整体战斗力。

在“市县主战、派出所主防”的改革中，应以责任制为核心，对派出所进行定岗定编。对警力充足的派出所，按照“两队一室”勤务模式，设综合指挥调度室、案件办理队和社区警务队；对于不满足建设“两队一室”勤务模式的，根据实际情况划定片区，与其他警种或部门结对整合社区警务和案件办理的力量。

在人员的数量上，要落实派出所警力占分（县）局警力不低于40%、社区民警占派出所警力不低于40%的要求。通过落实两个“不低于”的硬性指标，确保派出所人员数量充足，便于精细防范、精细服务、精细管控等“主防”业务的开展。

通过对警力进行科学合理的配置，不仅可以明确岗位职责、便于事权划分，还可以对特定岗位的人员素质要求做出明确界定，确保岗位工作人员的能力素质符合岗位的需求，做到人员充足、人岗适配。