农村宅基地“三权分置”实现形式及政策建议

中部自然资源工程技术（湖北）有限公司 朱欣

武汉智图科技有限责任公司 吕桂军

2018 年中央在借鉴义乌改革经验基础上提出农村宅基地实行“三权分置”，2020 年、2021 年和2023 年中央一号文件均提出在“三权分置”格局下，稳妥推进农村宅基地制度改革。宅基地所有权是指所有权人对其宅基地具有占有、使用、收益和处分的权利。农户资格权基于村集体经济组织成员身份设定，还应考虑居住保障权。宅基地使用权包括对宅基地的继承、租赁、转让等权利。农村实行宅基地“三权分置”可以激活存量闲置土地资产，促进农民增收，进而促进乡村振兴。

一、宅基地“三权分置”的实现形式

（一）落实宅基地集体所有权

《民法典》规定，对于集体所有的土地，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会依法代表集体行使所有权。落实宅基地集体所有权是宅基地“三权分置”的前提，也是探索宅基地“三权分置”有效实现形式的基础。落实农村宅基地集体所有权，主要体现在以下几个方面：

1.强化宅基地管理权。村集体经济组织拥有对本村宅基地的管理权，包括分配宅基地、对超占面积进行管理、对闲置低效宅基地进行监管、对违规使用宅基地进行整治等。落实宅基地管理权，村集体经济组织应积极参与村庄规划编制，确定宅基地规模和布局，明确宅基地开发利用强度。以保障农户资格权为前提，村集体经济组织对闲置宅基地进行盘活利用，对宅基地流转进行引导与管控，保证合法合规使用宅基地。同时，村集体经济组织可通过制定村规民约来落实宅基地管理权，实现对宅基地分配、占地面积标准确定、资格权认定、宅基地有偿退出、宅基地流转等的管理。

2.落实村庄规划权。村集体经济组织或村委会作为基层自治组织，应按照乡村振兴工作要求，积极参与编制村庄规划，并落实农村生产、生活、生态空间，探索宅基地在不同区域实现户有所居的形式，对农房进行统一规划、集中建设。在城市或乡镇规划区内，集中建设农民公寓、农民新型社区，严格限定面积标准；在人均耕地少、二三产业比较发达的地区，实行集中统建、多户联建的方式；在传统农区，提倡统一规划、农户自建，实现“一户一宅，面积法定”。村集体经济组织或村委会在保障农民住房需求的同时，应指导村民按照规划设计进行建房。

3.强化宅基地分配权。村集体经济组织具有对本村农户分配宅基地的权利，对于重新收回的农村宅基地和新增宅基地，村集体经济组织有权将其重新发包给未分配宅基地的农户。对本村集体经济组织成员按“户”分配宅基地，对农户申请宅基地的资格条件进行审查，并召开村民会议或村民代表会议审议，经2/3 以上村民或村民代表同意后，对申请人信息进行公示。对超占面积或一户多宅、非本村集体经济组织成员使用宅基地的，鼓励其有偿退出或有偿使用。

4.落实闲置宅基地收回权。《土地管理法》规定，村集体经济组织对本村宅基地有收回的权利。村集体经济组织有权将非本村集体经济成员、一户多宅、超占面积、闲置废弃和违规违建的宅基地使用权收回，并给予一定的补偿。村集体经济组织应研究确定宅基地收回的范围、对象、补偿标准、回购资金筹集渠道以及收储土地的管理等问题。鼓励村民将闲置宅基地、超占或一户多宅等宅基地退还给村集体。退出申请人与村集体签订《宅基地退出协议》，收储的宅基地留待日后村庄集中整治或再分配。

（二）保障宅基地的农户资格权

宅基地资格权应当基于农户集体经济组织的成员资格进行设定，因此应对村集体经济组织成员资格认定标准进行研究。

1.界定宅基地资格标准。农村产权制度改革试点地区成员资格认定标准如下：一是单一户籍认定标准。此标准在农村最为普遍，适用性广。二是“户籍+其他因素”认定标准。将户籍作为成员资格认定的必要条件，统筹考虑是否在农村实际生活、是否履行了集体义务、是否有承包地等因素，共同确认成员资格。三是生产生活关系认定标准。现阶段城镇化进程较快，采用户籍标准认定成员资格已不适用当前形势。比如，户籍没有迁出但长久不在户籍所在地生产、生活，或不以承包地为基本生活保障的，应取消其成员资格。“外嫁女”和“农转非”群体比较适用于此标准。四是以承包地经营权作为认定标准。只要农户拥有承包地，就可以认定其成员资格，不用捆绑其他条件。

2.处理好居住权与财产权的关系。保障农户宅基地资格权，重点是处理好居住权与财产权的关系。宅基地资格权转让应以居住权为前提，是农户的基本权益。收益权应以保证财产权为前提，然后再考虑宅基地的流转交易，显化土地的资产价值。因此应限定农户在本集体经济组织内以转让、互换、出租方式流转宅基地资格权并获得收益。现阶段农民进城落户，不应以退出宅基地为前提条件。农户在城市购买住房并落户的，可以退出宅基地并获得补偿，也可以保留一定年限的宅基地资格权。对于进城务工创业农民，应保留其资格权，一旦农户想返回乡下，应保证其有资格重新获得宅基地。这样才能保障户有所居，维护村集体经济组织成员权益。

（三）适度放活宅基地使用权

坚持集体所有权主体地位不变，鼓励以转让、出租、入股合作、复垦入市等方式放活宅基地使用权。

1.宅基地转让。准许农户在符合相关管理制度的条件下，在本市域集体经济组织内部转让其宅基地使用权及附属建筑物，防止城镇居民、个体工商户来农村购买宅基地。转让方应有其他合法产权住所，其转让的宅基地应四至清晰、权属无争议，且转让后不得再申请分配宅基地。受让人在同一行政范围内只能通过转让取得一宗宅基地使用权且面积不得超标，防范一户多宅或超占面积情况发生。限定在本市集体经济组织成员内转让，有一定的局限性，但社会稳定风险小，适用于经济不发达地区。

2.宅基地出租。农户可自行出租宅基地给个体工商户或文旅企业，或者委托村委会统一出租给经济实力强的文旅企业。村集体经济组织可以引入社会资本，对本村宅基地及农房进行统一更新改造，发展乡村文化旅游产业、乡村生态旅游业和电商产业等，工商企业反过来吸纳农民就业，实现产业振兴、农民增收。村集体经济组织要对租赁双方进行监督管理，聘请专业法律顾问对农房租赁、合作建设等合同进行审核，并在当地公共资源交易中心进行备案，规范双方权、责、利，同时监管承租方的开发经营行为，防范违法违规使用宅基地，预防社会风险。

3.宅基地联营入股。鼓励社会资本进入农村开发宅基地，允许社会组织与农户以入股合作等方式在宅基地上共建共享。由农户提供宅基地、社会组织投入资本共同建设房屋，农户与社会资本按照合同约定共享共建，社会组织获得有限年限的房屋使用和开发权，农户则保留其宅基地的使用权。共享共建的房屋可以出租给其他社会主体，发展农村新业态，发挥宅基地的经营性功能。

4.盘活利用闲置宅基地和闲置农房。盘活闲置宅基地和农房，一方面，可以激活闲置宅基地和房屋资产，提高资源利用效率；另一方面，可以为农村产业发展提供用地保障，实现自然资源的集约高效利用。村集体经济组织应在尊重农户意愿的前提下，给予政策支持，引导农户盘活利用其闲置宅基地和农房发展农家乐、餐饮、民宿等，在符合规划和用途管制前提下，通过增减挂钩、全域国土整治等方式对闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地进行复垦整理，并转变成集体经营性建设用地进行流转，为农村二三产业提供发展用地。

二、深化宅基地“三权分置”改革的政策建议

（一）建立宅基地相关法规，完善宅基地所有权行使机制

落实宅基地集体所有权的前提是明晰宅基地所有权归属及其行使主体。因此，政府应当建立宅基地所有权的相关法规，明确宅基地所有权的行使主体以及宅基地所有权权利内容，为村集体经济组织行使所有权提供法律依据。同时，建立农村基层治理机制，发挥村集体自治作用，提升其对宅基地申请审批、流转、开发利用管理等的能力，保证宅基地合法合规使用。

（二）探索宅基地资格权保留、重获方式

探索宅基地资格权保留的实现方式主要有两种：一是对进城落户或进城务工农民保留其资格权。其中对进城落户农民保留一定年限的宅基地资格权，农户在约定年限内未返乡生活并建设住房，其宅基地资格权到期后消失。二是在宅基地使用权流转期间保留农户的宅基地资格权。对因自然灾害灭失宅基地的、进城落户后返乡人员、政策性移民、军人烈士家属等迁入本村的集体经济组织成员资格权，由村民代表会议决议，探索宅基地资格权的重获方式。

（三）分区域探索宅基地流转市场准入条件

政府可通过构建农村宅基地流转交易平台、鼓励社会资本参与农村建设等方式，为宅基地使用权流转提供政策支持。在乡村旅游或产业发展较好的地区，闲置宅基地可退出转为集体经营性建设用地，以入股、合作经营等方式进行流转，或者由村委会统一出租给文旅产业，为农村新产业、新业态发展提供建设用地指标，但要防止用于开发建设小产权房。在产业不发达地区，限定宅基地只能在本村或乡镇范围农村集体经济组织内进行流转，以防范社会风险。对因地质灾害或其他因素需要异地转移的宅基地，政府应放开宅基地流转范围，以保障拆迁后的农户权益。对经济发达、区位较好、交通发达地区的宅基地，可采取竞价拍卖的方式出让宅基地使用权，凸显土地价值的区位性。

三、结语

长期以来，农村宅基地所有权主体一直虚位，宅基地闲置浪费严重，宅基地管理无序。如何落实宅基地所有权和放活宅基地使用权，发挥土地经营效益，是实现乡村振兴的重要课题。政府在建立宅基地相关法规基础上，明晰宅基地所有权归属及权能，以保障集体经济组织落实宅基地管理权、村庄规划权、宅基地分配权、宅基地收回权；在户籍基础上，统筹考虑是否在农村实际生活、是否履行集体义务、是否有承包地等因素，共同确认集体经济组织成员资格，保障农户宅基地资格权，并探索资格权保留重获方式，以激发农户流转宅基地的积极性；在保障农户资格权基础上，通过宅基地转让、出租、联营入股、盘活闲置农房等途径放活宅基地使用权，分区域探索宅基地流转市场准入条件。通过以上措施助力宅基地“三权分置”改革和实现乡村振兴。