河南省农村承包地“三权分置”改革成效、问题与对策分析

河南省农业农村科技教育中心 马珂

农村土地改革是解决“三农”问题的关键，而“三权分置”是我国土地改革制度的又一重大创新。河南省各级农业农村部门认真落实党中央、国务院和省委、省政府关于农村土地“三权分置”改革的有关精神，通过落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，不断推动农村土地“三权分置”格局的形成，推进适度规模经营发展。

对近年河南省农村承包地“三权分置”改革措施及成效的梳理与分析，提出对策建议，能够积累经验，为深入推进河南省农村承包地“三权分置”改革工作提供参考。

一、主要改革措施及成效

（一）以二轮承包到期后再延长30 年试点为引领，落实集体所有权

河南省农村土地第二轮承包于2028 年到期的农户数约占承包农户总数的91%，约9%的农户在2028 年之前到期。2019 年11 月，中共中央国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》后，农业农村部组织开展第二轮土地承包到期后再延长30 年试点工作。2020 年以来，农业农村部先后批复济源示范区、平舆县、西平县、泌阳县等地开展第二轮土地承包到期后再延长30 年试点工作。2023 年9 月，河南省农业农村厅组织部分地方以村组为单位申报第二轮土地承包到期后再延长30 年省级试点。目前，济源试点村已完成延包合同签订，试点工作已基本结束；平舆县、泌阳县和西平县分别制订了延包方案、成立领导小组、开展摸底调查等工作，正在有序推进延包试点工作。

（二）以农村土地承包经营权确权登记颁证为抓手，稳定农户承包权

按照河南省委、省政府和农业农村部的工作安排，河南省自2014 年以来，农村土地承包经营权确权登记颁证工作由部分试点到全省推进，截至2017 年底，全省基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作任务。2018 年以来，河南省先后开展了3 次农村承包地经营权确权登记颁证“回头看”工作，不断提高确权登记颁证工作质量，有效解决了承包地长期存在的面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等历史遗留问题，实现了承包面积、承包合同、登记簿、承包经营权证书“四相符”，做到了承包地分配、承包地四至边界测绘登记、承包合同签订、承包经营权证书发放“四到户”。目前，全省完成确权到户面积727 万hm2，颁发土地承包经营权证书1 837.46 万本，占应颁证农户的97.5%，基本实现新版农村土地承包经营权证书应发尽发。

（三）以引导规范土地流转为重点，持续放活经营权

为持续放活土地经营权，河南省采取了完善政策、强化管理、加强指导等措施，推进土地经营权流转规范有序发展。截至2021 年底，河南省家庭承包耕地流转面积发展到234.6 万hm2（位居全国第5 位），占全省家庭承包经营耕地面积的31.75%。

1.完善政策。河南省委、省政府先后出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见》（豫办〔2015〕50 号）、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》（豫办〔2017〕42 号）、《关于严格耕地保护保障粮食安全的通知》（豫办〔2022〕27 号）等文件，构建了较为完善的农村土地经营权流转政策体系。

2.强化管理。河南省认真落实农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》，省农业农村厅转发了农业农村部和国家市场监督管理总局指导的全国统一流转合同示范文本，印发了《关于进一步规范农村土地经营权流转管理工作的通知》（豫农文〔2023〕174 号）等文件，指导各地把握土地流转政策原则，进一步引导土地流转有序规范发展。

3.加强指导。河南省持续开展多轮次、多层级、多形式的业务培训，指导各地创新发展模式，加快放活土地经营权。如信阳市探索形成“农户+村集体+经营主体+运营主体”模式；兰考县结合高标准农田示范区建设，探索“流转—建设—托管”模式，提升规模化经营水平。

（四）以积极发展社会化服务为驱动，加快释放经营权活力

河南省通过培育主体、完善体系、创新方式和项目带动等，建立健全“主体多元、服务多方、形式多样、收效多重”的专业化社会化服务体系，促进了以土地托管为主的农业社会化服务发展，推动了服务带动型规模经营。截至2022 年底，全省农业生产社会化服务组织达到12.6 万个，服务小农户1 601.2 万户，生产托管服务面积达1 346.7 万hm2。

1.培育多元主体。河南省鼓励引导农民合作社、专业服务公司、农村集体经济组织等各类服务主体，发挥优势、因地制宜开展农业生产托管服务,鼓励各类服务组织开展合作，打造服务联盟、行业联合体，建设“为农服务中心”等新型服务载体，推动服务链条进一步横向拓展、纵向延伸。

2.开展示范创建。安阳县等29 个县（市、场）开展省级农业生产社会化服务示范县创建，省农业农村厅认定两批共617 个服务组织作为省级示范组织。加大典型挖掘推荐力度，唐河县等4 个县和邓州首邑、河南农吉等5 个社会化服务组织被农业农村部认定为全国农业社会化服务创新试点。河南省整理出版35 个不同类型的社会化服务典型案例，下发《农业生产托管服务合同示范文本》，保障服务双方合法权益。

3.实施项目带动。2021—2022 年，河南省利用中央财政农业生产发展资金5.85 亿元用于农业生产托管项目，主要支持社会化服务示范县和国定脱贫县开展生产托管服务，实际实施面积达到41.33 万hm2，群众对项目实施满意度均在85%以上，起到了“四两拨千斤”的作用。

（五）以解决土地细碎化试点为突破，探索“承包权不动、经营权连片”有效形式

河南省积极贯彻《农业农村部关于稳妥开展解决承包地细碎化试点的指导意见》（农政改发〔2023〕3 号），组织各地积极探索解决承包地细碎化问题的办法和路径。

1.高度重视。2023 年3 月，河南省委、省政府印发《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》，明确提出“探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题”，为各地积极探索解决土地细碎化问题制定政策遵循。

2.统筹推进。河南省农业农村厅先后印发《河南省高标准农田示范区建设指南（第三版）》《河南省高标准农田示范区“投融建运管”一体化推进操作导则（试行）》等文件，指导各地在高标准农田示范区建设过程中，积极探索土地细碎化问题的解决路径和办法。

3.先行先试。2023 年10 月，河南省农业农村厅印发《关于稳妥开展解决承包地细碎化问题试点工作的通知》，拟组织开展一批解决承包地细碎化试点，不断创新“承包权不动，经营权连片”的方式方法，发展土地流转、土地托管等适度规模经营，积极探索路子、积累经验。例如，濮阳县鲁河镇在尊重群众意愿基础上，创新“土地驿站”模式，村级组织提供居间服务或自主经营土地，有效解决了土地细碎化的问题，促进了农民增收和集体经济发展。

二、存在的主要问题

（一）土地细碎化问题在一定程度上影响适度规模经营的发展

土地细碎化不仅增加了农业生产者的劳动量，而且影响了农业机械作业效率；而新型农业经营主体更倾向于连片成方、便于机械化统一作业的土地。细碎化土地往往会增加生产经营成本，对发展土地经营权流转或托管产生消极影响。根据调查，河南省农村承包地户均0.43 hm2、3.36 块地、块均0.13 hm2；一些丘陵山区如信阳市平桥区、南阳市桐柏县、信阳市光山县承包地户均分别达到8.36 块、7.1 块、7.02 块。

（二）社会化服务组织能力和规模存在短板

1.社会化服务组织的数量、能力与河南农业大省的地位不匹配。全省12.6 万家社会化服务组织，单体规模较小，从业人员平均仅7.3 人，服务专业户占近1/2，普遍缺乏资金、技术、装备等。而作为农业社会化服务骨干力量的服务型企业，仅4147 家，占总数的3.3%。

2.社会化服务领域延伸不够。农村社会化服务主要集中在大宗农产品，特别是粮食生产的耕作、种植、防治、收获等环节上，对于农产品的收获、储藏、销售和市场信息等服务不够。特别是2021 年“7·20”洪涝灾害、2023 年夏收遭遇的“烂场雨”等影响较大，凸显了社会化服务在应急物资储备、履带式拖拉机、烘干设施、排水设施等方面的欠缺。

（三）土地流转管理的规范化程度还有待加强

农户间流转合同签订率不高，导致土地流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明晰、不规范，容易引发纠纷。部分流转行为风险防范意识不强，农业经营主体自身经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。此外，个别地区的基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，政策把握一知半解；部分基层政府和村级组织能够提供有效的流转服务不足，土地承包经营权流转的管理服务工作还存在不足。

三、加快农村承包地“三权分置”改革的对策与建议

现阶段，土地流转和土地托管都是发展适度规模经营的重要形式，但从当前情况来看，农业社会化服务不仅具有更广泛的适应性，也具有更强的生命力。土地托管、社会化服务快速发展，使小农户通过购买服务就能使用现代农业技术装备，相对于土地流转，它又规避了地租成本。因此，将土地适度规模经营与农业社会化服务结合起来，效果会更好。

（一）加快发展社会化服务

因地制宜地发展标准化生产服务，大力推进农机服务，提高农机服务质量，拓展农机服务区域；健全农产品批发市场、物流运输等流通服务体系，加快建设代运、代储、代烘、代销等服务中心，拓展农产品交易方式，加快农产品流通，加大支持农业专业化社会化服务转型升级，持续开展全国农业社会化服务创新试点县（市）、创新示范服务组织、省级农业生产社会化服务示范县建设，充分发挥试点先行、示范引领作用，推动全省服务带动型规模经营。

（二）规范发展土地流转

认真贯彻落实《农村土地承包法》《农村土地经营权流转管理办法》等法律规章，积极推广使用全国统一的土地流转合同示范文本，加强土地流转备案、台账、档案等管理工作，健全完善工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的制度机制，积极探索“土地入股+土地托管”等适度规模经营有效实现形式；鼓励探索建立农村产权流转交易市场，搭建交易平台，推动流转规范有序发展。

（三）稳妥推进试点工作

以农村社会稳定为前提，稳妥有序实施试点，因地制宜、分类施策，有序推进二轮延包、解决承包地细碎化等试点工作，尊重农民主体地位，充分发挥其主动性和创造性，既解决农业问题，又解决农民问题，破解改革创新中的难题，积累河南经验。

（四）培育高素质农民

深入实施农民科学素质提升、高素质农民培育等行动，深化“人人持证、技能河南”建设，培养大批有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民。