江苏省养老机构运营状况调查与扶持政策研究

☉ 江苏省民政厅

习近平总书记高度重视、高度关心老龄和养老服务事业发展，多次深入养老机构看望慰问老年人，多次研究部署养老服务工作并作出一系列重要指示批示。养老机构在多层次养老服务体系建设中具有不可替代的作用，既承担着为刚需老年人提供持续性专业化照护的服务功能，也是养老服务事业产业发展的重要载体。

为全面深入了解江苏养老机构运营状况，研究完善扶持政策，2023年，江苏省民政厅深入7个设区市19个县（市、区）21家机构，召开了8场座谈会，详细了解有关情况和问题；统计分析全省养老机构运营情况，并基于全省养老服务状况抽样调查成果，对养老机构服务供需情况进行定量定性分析。在此基础上，提出推动养老机构高质量发展的工作建议。

江苏养老机构概况

江苏共有在业养老机构2235家，床位40.8万张，10年间净增加床位3万余张。按机构性质分类，其中工商登记610家、民办非企业登记938家、事业单位登记687家，工商企业和民非组织占比69%；按运营主体分类，公办公营619家、公办民营445家、民办民营1171家，社会力量作为主体的占比72%。江苏主要采取了以下措施促进养老机构高质量发展：一是完善顶层设计。《江苏省养老服务条例》设置机构养老服务专章。省政府出台《关于进一步推进养老服务高质量发展的实施意见》、《关于推动养老事业和产业发展 提升养老服务质量的实施意见》等，激活养老服务业发展活力。二是落实扶持政策。省财政设立养老服务体系建设专项资金，2023年预算安排9.4亿元，带动地方财政投入24.9亿元。在全国率先统一不同所有制养老机构补贴标准。2022年、2023年连续两年实施民营养老机构一次性纾困补贴政策。养老机构用水、用电、用气、用热按照执行居民价格的非居民用户标准执行。三是加强队伍建设。省民政厅与南京中医药大学合作共建全国首家本科以上学历的养老服务与管理学院。在全国率先建立养老护理专业技术职称体系。实施养老护理员一次性入职奖励和岗位补贴政策，组织养老护理职业技能大赛。四是强化综合监管。组织开展提高养老院服务质量专项行动。大力贯彻《养老机构服务安全基本规范》国家标准。开展打击整治养老诈骗专项行动，净化养老服务发展环境。

经过多年发展，江苏养老服务机构实现了四个转变：服务对象由特困供养老人向全体老人转变；举办模式由政府主导向多元主体参与转变；服务内容由生活供养向医养康养结合转变；管理方式由传统型、粗放型向标准化、专业化转变。但与日益增长的养老服务需求相比，江苏养老机构发展还存在城乡区域发展不平衡、民营养老机构运营压力大、人才支撑不足等问题，亟待加以解决。

国内外经验做法

当前，国内外都把发展养老机构作为重要的公益事业、社会事业，采取多方面的扶持举措。一是实行分层分类服务。日本养老设施分为供身体不便老年人入住的看护型养老院，供身体健康老年人居住的住宅型养老院，面向旅居式老年人服务的健康型养老院等。香港特别行政区区分为基本养老服务和非基本养老服务两类。二是积极引导各方力量参与。美国营利性的私立养老机构占66%，非营利性的私立养老机构占27%，其余7%为政府举办的服务机构。新加坡各类养老机构收住的60岁及以上老人中，公立收住的仅占12.1%，其他社会力量经营收住的占87.9%。三是实施综合扶持政策。北京市明确城乡特困人员中的老年人或重度残疾人，低保家庭中的失能、失智老年人或高龄老年人、重度残疾人等，可享受最高每人每月3600元的补贴。浙江对认知障碍照护专区建设改造给予补贴。四是统筹居家社区机构服务发展。上海大力发展“建在社区、功能齐备、服务全面”的综合性社区养老机构。日本强调从机构照料转向以社区为基础的照料，建立社区老年服务制度体系。五是实施护理服务支付制度。日本的介护保险较为成熟，参保人在入住养老机构时，自付费用仅占25%左右。德国所有医疗保险的投保人都要参加护理保险。六是重视养老服务人才培养。日本部分大学设立护理人员培训专业，学生可获得补助金。德国护士生经过不少于4600学时的学习，3年之后再通过老年护理员考试才可上岗工作。

统筹好四对关系

当前养老机构发展已进入系统集成、协同高效的新阶段，实现养老机构高质量发展是构建基本养老服务体系的内在要求，需要因时因势统筹好各方面关系。

一是统筹好数量与结构的关系。在数量上，要进一步健全养老机构发展顶层设计，各类考核指标应坚持需求导向，建议不再设置每千名老年人拥有养老床位数等指标项，避免贪大求多、一哄而上。政府投资建设的养老机构要根据布点规划、设施存量、服务需求等要素，精准补短板、强弱项，避免重复建设。在结构上，根据城市养老服务需求特点，加强城市街道综合性养老服务中心建设，提高社区嵌入式养老机构覆盖面，积极构建“15分钟养老服务圈”；在农村地区建设县级专业失能照护中心和区域性养老服务中心，满足农村特困、低收入老年人照护需求。新增和改造提升的床位以护理型、认知症照护为主，着力满足老年人康复护理、失能失智照料、临终关怀等刚性服务需求。

江苏省老年公寓护理员陪伴老年人参加室外活动。

二是统筹好当前与长远的关系。从近期目标看，要积极整合现有养老机构资源，改造提升一批街道（乡镇）层面综合性养老服务机构，推动农村特困供养机构转型升级为区域性养老服务中心，提升养老机构综合性服务功能和服务质量。从中远期目标看，要未雨绸缪，从地区人口老龄化快速发展的实际出发，适度超前谋划，以县（市、区）为单位加强公办养老机构建设和床位储备，引导社会力量参与养老机构发展，为满足不断增长的老年人照护服务需求做好准备。

三是统筹好政府与市场的关系。养老服务具有准公共产品特征，养老机构的建设运营体现了养老服务事业与产业的双重属性。一方面，政府要发挥主导作用，政府投资建设的养老机构主要承担特殊困难老年群体的基本养老和普惠养老服务，原则上重资产由政府投入，引入专业组织实施轻资产运营。同时，加强行业规划引导，避免资本野蛮生长、无序竞争。要引导国有企业发挥优势，通过参与投资建设养老服务设施等方式，与民营养老服务企业实现优势互补。另一方面，养老服务市场主体要根据服务类型明确自身发展定位。市场主体运营的公办养老机构要严格执行政府指导价标准，以收住基本养老服务保障对象为主。对于服务中高收入家庭老年人的养老机构，则依据市场规律形成有效供给，满足老年人多层次多样化服务需求。

四是统筹好扶持与监管的关系。当前，无论在供给数量上还是在供给质量上，养老机构尚不能满足全省老年人日益增长的养老服务需求，需要政府落实规划、土地、财政、金融、人才、税费、保险等各项政策，汇聚各方资源助力加快发展。同时，养老机构服务对象主要是老年人尤其是高龄、失能等特殊困难老年群体，服务的安全与质量关系到老年人的切身利益，社会敏感度高、容忍度低，必须在严守老年人合法权益底线、红线的基础上，坚持包容审慎监管原则，强化养老机构质量安全。

对策建议

党的二十大报告指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。对标对表习近平总书记对江苏提出“在强化基层治理和民生保障上走在前”的殷切希望，要准确把握新时代养老服务发展的规律特点，持续优化养老服务发展环境，有效激发养老机构发展活力。具体提出6个方面的建议：

一是优化养老机构规划布局，解决“哪里建”的问题。完善规划布局，各地因地制宜提出养老机构用地规模、标准和布局原则，编制养老服务设施布局规划，做好设施建设和保运转等工作。落实配套用房，实施养老服务配套设施用房同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的“四同步”机制，建成的养老服务设施产权登记在民政部门，无偿或低偿移交给专业养老服务组织或企业运营。支持存量开发，引导利用社会闲置资源设立养老机构，鼓励有条件的国有企业将培训疗养机构闲置设施改造为养老机构。

二是健全分层分类服务体系，解决“建什么”的问题。鼓励建设普惠型养老机构，为中低收入老年人提供基本养老服务。加快推进普惠型养老机构签约认定工作，充分考虑居民收入、消费水平，确保价格可承受、服务可持续。着力强化失能失智照护服务，大力支持护理型床位和认知障碍照护专区建设，“十四五”末全省护理型床位占比不低于70%。适度发展高端服务，引导社会资本有序建设面向中高端需求群体的养老机构，提供高品质高层次的养老服务。

三是完善养老机构补贴制度，解决“可持续”的问题。实施纾困帮扶政策，对受疫情影响的养老机构发放纾困补贴，帮扶养老机构尽快恢复平稳运营。对小微型养老服务企业，按规定落实财税、金融扶持政策。优化梯度补贴政策，将养老机构等级与运营补贴系数挂钩，体现质量导向。突出补贴政策精准化，重点扶持以提供基本养老服务为主、积极承担社会责任的民营养老机构。完善以奖代补政策，对于运营连锁化、品牌化、规模化养老机构的企业予以奖励，着力培育一批领军企业、龙头企业。

四是提高老年人支付能力，解决“能支付”的问题。完善养老服务补贴办法，提高困难老年人养老服务、护理补贴标准，以政府购买服务的形式支持经济困难的失能、高龄、空巢、计划生育特殊家庭等老年人入住养老机构。推动长期护理保险制度全覆盖，将符合条件的养老机构全部纳入定点机构。鼓励发展商业性质的养老年金险、个人账户式养老保险等险种。弘扬孝道文化，督促子女、亲属依法履行赡（扶）养义务，倡导子女更多为老年人消费，提升老年人生活品质。

五是进一步加强人才保障力度，解决“有人干”的问题。加强护理员队伍建设，江苏将组织开展好养老护理职业技能职称评审工作，常态化开展养老护理员轮训，举办养老护理职业技能竞赛，撬动养老服务水平的有效提升。强化人才激励保障，明确养老护理员政策待遇，完善养老护理员入职补贴、岗位津贴等制度；探索设立养老护理员基金、养老护理员节等，提高职业荣誉感。加强高层次人才培养，江苏将进一步办好南京中医药大学养老服务与管理学院，发挥院校人才培育主渠道作用；鼓励养老机构与院校合作设立实习实训基地，提高订单式人才培养质量。

六是进一步提高综合监管效能，解决“高质量”的问题。深化部门协同，推动养老机构跨部门联合督查检查常态化，实现进一次门、查多项事，督促机构强化质量管控。加强标准化建设，指导督促养老机构持续落实《养老机构服务安全基本规范》、《养老机构服务质量基本规范》等国家标准。大力推动养老机构等级评定，让评级成为老年人选择养老机构的金标准。净化市场环境，建立守信联合激励、失信联合惩戒机制，督促养老机构守法经营、诚信经营。探索建立养老机构纠纷第三方调处机制，保障住养老年人和养老机构合法权益。