从实践应用角度探讨国有企业如何建立低无负效资产盘活处置长效机制

萧楠 连利军

2024年1月24日国务院国资委部署了2024年的五项重点工作，其中第一项重点工作是着力提高央企质量效益。深入开展提质增效稳增长专项行动，加强管理体系和管理能力建设，提升资产周转效率和经营创现能力。2024年是国有企业改革深化提升行动全面推进、承上启下的关键之年，延续了2023年国资央企的重点工作，继续巩固深化国企改革三年行动成果，深入推进国有资本布局优化和结构调整，积极推进新一轮国企改革深化提升行动，推动改革不断取得新突破新成效。提高央企质量效益，提升国有资产周转效率和经营创现能力的关键一环就是提升国有资本运营能力，盘活国有企业存量资产，实现“腾笼换鸟”，创造更大价值。国有企业低无负效资产盘活处置成为国有企业现阶段重要的任务之一，国有企业如何建立低无负效资产盘活处置长效机制成为重要的一项课题。

一、低无负效资产盘活处置长效机制的提出

自2013年国务院国资委发布《关于清理和处置低效无效资产的通知》（国资发改革〔2013〕208号）以来，低效无效资产的盘活和处置一直是国有资产管理的重要工作之一。这项工作对于优化和调整资产结构布局，提升国有资产运营质量和效益具有重要意義。

国务院国资委作为最主要的国有资产监督管理机构，担负推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资产保值增值的责任。而有效盘活处置国有企业内部的低无负效资产正关乎国有企业的发展质量和国有资产保值增值，因此国务院国资委不断制定并发布政策，规定目标、行动方式、原则，明确任务及具体实施步骤，以更快更好的盘活处置国有企业存在的低效无效资产，促进国有资产的保值增值。

在国务院国资委针对国有企业低无负效资产盘活处置出台的一系列政策中，就提出了建立长效管控和处置机制。例如国务院国资委在2020年出台的《关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》中，提出“加快剥离非主业非优势业务，清理处置低效无效资产”以及“建立管理提升的长效机制”；2021年出台的针对地方国有企业债务风险管控方面，则提出“债务风险管控长效机制建设”。但是制定针对国有企业低无负效资产盘活处置长效机制的政策还未太深入，现有政策办法也只涉及债务、管理等几个细分方面，缺乏具体操作内容，更多的机制还需要央企和地方国企自己探索。

目前也有部分地方国资委提出了建立低效无效资产盘活长效机制的要求，例如阜新国资委在2020年就提出到2022年要在“市属国有企业中建立盘活闲置资产的长效工作机制”，宁波市国资委在2022年提出要针对资产盘活“形成长效机制”，但各地目前也同样只是提出了发展方向，对于长效机制的具体操作模式还需要继续探索。

二、建设低无负效资产盘活处置长效机制的意义

在企业的经营过程中，各类属性的资产会持续相互转换，资产的应用也会随环境条件的变化而不断变化，在这一过程中低无负效资产必然会不断产生，低无负效资产的出现是一种正常经济现象，不同所有制企业在经过长期运营后，多多少少都会出现一些低效无效资产，各企业会随之进行处置，其后低效无效资产伴随企业经营重新出现，企业再重新处置，使低效无效资产呈现长期动态存在的局面。但是基于我国经济体制的特殊性，导致国有企业与其他所有制企业相比，其低效无效资产在经营过程中多数不能及时处置，逐渐积累，使得最终形成的数量、规模非常突出。

过往的低无负效资产清理活动带有强烈的行政色彩，通常是在某一时间出台低无负效资产清理相关政策，然后设置“领导小组”及“办公室”等特殊组织形式和工作机制来负责低无负效资产清理。因此以往的低无负效资产的“运动化”痕迹比较明显，某种程度上只着眼于对现有存量资产的处理，对低无负效资产长效预防机制的建立重视不够，造成了集中清理期间突击完成任务、清理期后故态快速复萌的现象。

国有企业内部低无负效资产反复积累形成问题以及反复的运动式清理，很大程度上影响了国有资产的高质量发展。随着国际竞争越来越激烈，国有企业作为国家控股和管理的国民经济支柱企业，在国有经济中占绝对的主体地位和主导作用，且大多分布在关系国计民生、经济命脉的重要行业或关键领域，与社会利益、人民生活密切相关，更是我国国家竞争力的集中体现。我国在国企改革三年行动计划以及新一轮国企改革提升行动中提出，加快建设世界一流企业，打造高质量经济发展，这就需要在制度上有效解决国有企业内部低无负效资产处置盘活问题。

国有企业建立低效无效资产盘活处置长效处置机制，取代过往的运动式处置模式，不仅可以解决“低无负效资产出现—降低国有资产使用效益—运动式处置—低无负效资产再次出现”这样的不良循环，而且对于协助国有企业合理实现有效投资、形成存量资产和新增投资的良性循环、降低运营成本和债务风险、提升资产管理和业务经营水平具有重要意义。

三、建设低无负效资产盘活处置长效机制的基本原则

国有企业低无负效资产盘活处置长效机制的建立应与国有资产管理的政策、投资的通用性原则、企业经营中的风险管理体系紧密联系，并保持系统的灵活性和自我完善机制。因而，为有效、合规地完成这一系统性机制的建立工作，应遵循以下基本原则。

1.坚持依法处置，程序合法合规

整个盘活处置长效机制中涉及的各种操作流程和规范，应遵守相关的法律、法规、政策，并伴随有关法律、法规和政策的更新而及时更新。同时还应遵守国有企业自身的规章制度、文件规定，严格履行各项处置审批流程，杜绝主观随意。坚持公开、公正、公平，严格履行国有资产处置程序，将操作流程规范化，防范可能出现的法律风险，确保资产处置合法合规。

2.坚持整体战略，避免短期评价

盘活处置长效机制应以国有企业长期利益最大化为目标，而非将短期价值最大化作为标准。这意味着应当以长周期的表现作为对低无负效资产处置的评判标准，并将战略性因素纳入考量。在依法合规的基础上，以国有企业自身的战略目标以及国有资产的整体利益作为最高目标，实现长期利益最大化。

3.坚持因业施策，强化分类引导

国有企业应当根据自身的行业特点以及各类资产特性，开展资产分类评价管理。在实际工作中，我们发现一些央企低无负效资产盘活处置长效机制中的资产评价管理系统主要针对其主业进行设置。实际工作中所涉及的资产评价管理系统中的一些指标，例如应收账款管理、存货管理、工程设备利用率管理等内容并不具有跨行业的广泛适用性，对于企业内非主业或者特殊战略的资产划分产生偏差。因此，在建设低无负效资产盘活处置长效机制时，对主业及非主业进行细分，并建立适应于不同类型资产的盘活处置长效机制，实现分类引导。

4.坚持事前预判，强化事后跟踪

为建立盘活处置长效机制，应实现对低无负效资产产生的源头控制，尤其是企业对于投资风险的评估，并对于相关风险提前形成预案。在大额低无负效资产完成盘活处置之后，应建立后评价机制，对从中发现的问题进行总结，形成应对机制并进行推广，从而避免重蹈覆辙。

5.坚持自我反馈，保持不断更新

企业应建立定期报告机制，例如资产盘活处置的半年度报告、年度报告总结，对一段时期以来在低无负效资产监控系统应用中遇到的瑕疵以及盘活处置中遇到的问题进行总结和汇报，根据汇报中反馈的内容，定期组织研究，改进系统，丰富对策，因势指导，以适应内外部环境变化对长效处置机制提出的客观的调整需求。

6.坚持灵活务实，建立开放系统

企业在低无负效资产盘活处置长效机制建设时应秉持谨慎、灵活的原则，将长效处置机制建成一个开放的机制。在资产评价方面，应在企业集团掌控全局，确保信息真实性的基础上，给予下属子企业在低无负效资产监控系统中微调的空间，从而可以根据企业实情更好地实施盘活处置。建立企业中集团和下属子企业的信息共享机制，例如以企业外部系统、APP对接等方式实现与其他平台的信息共享，以便能更好地利用产权市场、股票市场、债券市场等多重途径，通过资本和产权的运作，最大限度发现资产的市场价值，确保资产处置收益最大化。

四、建立低无负效资产盘活处置长效机制在实践中的具体措施建议

1.建立资产分类评价管理信息系统

资产分类评价管理信息系统是建设低无负效资产盘活处置长效机制的地基，对于低无负效资产盘活处置长效机制极其重要。首先企业应当先制订资产分类评价标准，然后按照资产分类评价标准建立资产分类评价管理信息系统，收录企业日常经营中财务管理、库存管理等系统数据，并按照资产分类评价标准对资产进行评价和判定，判定出低无负效资产后，根据企业资产管理政策设计的资产处置流程自动给出相关流程，资产所属的责任单位需要根据处置流程完成处置。国有企业集团以及其下属子企业可以通过资产分类评价管理信息系统对低无负效资产进行跟踪，并定期跟踪其处置进度。

2.建立早期预警机制

低无负效资产盘活处置过程中，除了能够及时识别评价低无负效资产，作出处置流程，更重要的一方面则是从源头控制，尽可能避免低无负效资产的产生。因此，在低无负效资产盘活处置长效机制中，建立早期预警机制也是重要的一环。

早期预警机制，即提前一到两年对可能产生低无负效资产的迹象进行跟踪，及时预警，企业根据预警及时采取防范措施，从源头上降低无负效资产出现的可能性。低无负效资产早期预警机制需要建立在资产分类评价管理信息系统的基础上，设定预警指标，对进入预警范围的高效资产，企业应对其变动情况进行即时追踪，并重点关注资产在企业运营过程和市场环境波动中的各种变化，以便随时提前采取措施，避免有關资产实际转化成为低无负效资产。

3.建立管理和监控机构

低无负效资产盘活处置长效机制的建立需要一个专业化的管理和监控机构，例如可以采取资产管理公司或者资产处置领导小组的模式，汇聚资产管理方面的专门人才，来指导相关单位的资产盘活处置。这种专门化的管理和监控机构的存在，更可以厘清责任，可以更及时地跟进相关单位资产盘活处置工作，从而完善监督和跟进链条。

在实践中，一些企业设立了集团直属资产管理公司为内部专业化资产处置平台，专门负责集团内的低无负效资产盘活处置。资产管理公司集中优秀的专业人才，可通过其专业技术能力对集团各子企业的处置事务进行指导、跟踪和监督，另外集团将大量子企业难以处置的低无负效资产打包转让给集团直属的资产管理公司，通过资产管理公司专业的资产处置能力对资产进行一一甄别和清理。除此之外，一些企业设立了低无负效资产长效处置机制的专家组，解决一些系统自动判定结果实施特别修正的特殊性处理的问题。

4.探索多种处置体系和路径指导，建立信息共享机制

在低无负效资产出现后，还应有成体系的具有指导意义的处置路径以供企业选择，例如，在资产长效处置机制中融入无偿划转、清算关闭、保理、基金收购等可以尽快取得成效的传统或创新处置手段。并且，资产长效处置机制中可以融入外部数据信息，例如，通过和外部专业机构合作，从外部专业机构单向导入企业内部信息化管理平台内，或者将企业内部的资产处置信息（如增资、出售、招租、招商等）共享到其他平台上，以增加寻找投资人的渠道和力度。

5.建立系统反馈和处置后评价机制

低无负效资产盘活处置长效机制中必须有系统反馈和处置后评价的功能，能够伴随外部政策、市场、改革方面的变化不断自我适应、完善、创新，包括信息化的创新、盘活方式上的创新等内容。

首先，建立资产责任单位定期反馈机制，低无负效资产长效处置机制系统中反馈的主要来源，是整个低无负效资产处置机制的使用者，即企业下属子企业和集团本身。系统反馈可以通过资产分类评价管理信息系统随时提出，也可以组织定期总结前期使用中遇到的问题，以及改进需求和改进建议，根据系统反馈改进整个系统，调整数据参数。

其次，建立处置后评价机制，处置后评价是一个非常有意义的工作，是在前期低无负效资产处置已经完成的基础上，通过对前期工作的整个回顾来完成查漏补缺、总结经验教训。资产处置后评价工作可以由企业集团负责管理，外聘专业机构实施，或者由集团管理部门组织专业人员或成立长期性专门机构（例如研究院等）组织实施。资产处置涉及的决策文件、审批文件、财务报告、协议、合同、交割资料等在内的各种资料，以及后评价报告应当上传到低无负效资产长效处置机制的信息化管理平台保存，非保密的信息可以由企业授权后供人参阅。

6.建立风险管控机制

根据国务院国资委、商务部、国家发改委等部门发布的相关制度文件统计，涉及低效无效资产处置共涉及16个专项工作，分别涉及国务院办公厅、财政部、国务院国资委、证监会、国家市场监督管理总局、国家税务局等部门，主要为指导意见、操作指引、监管、审计、评估等方面。在政策之上还有国家的法律、法规，在国家政策之下则还有集团内部规章制度，以及战略风险、评估风险、财务风险、税务风险等。因此，企业和其子企业的风控部门、法律顾问对于资产处置的持续性参与和监督也是低无负效资产处置长效机制的组成部分。此外，也可由企业集团成立专业资产管理公司，对整个处置流程中的各类风险进行管控。

7.建立奖惩机制

在低无负效资产盘活处置的过程中，有关企业负责人和处置执行者为避免在探索新盘活处置途径时出现问题导致追责和处罚，从而主动约束自己避免进行有风险的创新。因此，建立有效的奖惩机制十分必要。首先，建立正向激励机制，即要求企业负责人在年初对现存的低无负效资产科学地制定处置计划，并纳入年终考核，凡在规定时间内完成处置任务的，给予一定的奖励；其次，建立反向惩罚机制，即对新产生的低效无效资产规定一个限度，超出了限度的企业负责人应受到惩罚，以此促进提升相关责任人对低无负效资产的盘活处置工作的及时性、有效性。除了奖和惩两方面，还应建立免责机制，制定免责事项清单，例如，因受宏观调控、行业政策变化、政策限制等不可预知因素影响，导致资产处置所得低于预期价值、未達到预期效果或者造成损失、未按期整体完成处置要求的等情况，应对责任人进行合理免责，最大化激励企业负责人推动低无负效资产的盘活处置工作。

8.相关制度建设

最后，也是最重要的，长效处置机制必须形成一个制度，制度建设是建立低效无效资产长效处置机制的基础性工作，完善的制度有助于企业资产管理水平的提高，并进而有助于企业整体经营效益的提升。低无负效资产盘活处置长效处置机制涉及的制度建设中的核心制度包括预警制度、授权制度、决策制度、审批和备案制度、组织落实和监督检查、考核和奖惩制度等，通过制度建设对预警、决策、授权、审批、备案、组织、落实、考核、奖惩等内容加以详细规定并执行。

制度建设是一个制度制定、制度实施和制度评估的综合性的、动态的过程，没有适用于所有时期的“最好”的制度，只有在一定时期内的政策环境和经济环境条件下的“最适合”的制度。制度建设应随着环境变化实现动态调整，确保其始终保障企业低无负效资产管理和处置长效机制的更好地发挥作用。

（萧楠，北京九汇华纳企业管理集团有限公司研究院院长；连利军，北京九汇华纳企业管理集团有限公司研究院研究员）