我国工业棕地再开发影响因素研究

胡映洁　安頔

[摘要]随着我国城市建设由增量开发进入城市更新时代，工业棕地的再开发也将成为未来城市更新的重要内容，而现有研究往往更重视工业用地再开发的经济收益而对其环境影响关注不足。本文在总结国内外棕地再开发可能性影响因素研究的基础上，分析我国工业棕地再开发的模式特征，运用2019—2022各省市自治区定期公布的建设用地土壤污染风险管控和修复名录，聚类分析我国各地级市工业棕地再开发的特点，并运用多元线性回归的方法实证研究我国各地区工业棕地再开发可能性的影响因素。研究发现：（1）我国工业棕地再开发形成了明显的地方政府积极主导的特点；（2）我国各地区工业棕地再开发的情况可分为四类，分别为高修复发达城市、中等修复较发达城市、低修复较不发达城市以及高修复较不发达城市；（3）地方政府财力、城市产业结构调整以及房地产开发投资水平等因素影响我国不同地区的工业棕地再开发可能性。基于以上研究发现，本文提出完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多层级的基金并向财政收入水平较低的地区倾斜以及鼓励多元主体参与工业棕地再开发等政策建议。

[关键词] 棕地再开发；开发可能性；影响因素

[中图分类号] R197  ［文献标识码］A   ［文章编号］1000-4211（2024）01-0051-16

一、引言

党的二十大报告提出推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，将建设“美丽中国”作为2035年我国发展的总目标之一。其中，深入推进环境污染防治，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战是建设美丽中国的重要主题。而土壤污染的预防与修复是净土保卫战的重要任务。近年来，我国城镇化与产业发展已进入高质量阶段，城市更新逐步取代增量开发成为未来城市建设的主要趋势。我国原本工业用地比重就偏高，近年来在产业结构调整等多种趋势作用下，工业用地的退出与再利用成为存量用地再开发的重点之一。根据国际经验，这可能意味着我国工业棕地的环境风险将加速暴露。然而，由于土地资源日益稀缺，土地价值不断上升，长期以来地方政府更多将盘活工业用地看作提升经济效益的手段，而不够重视其中可能存在的潜在环境风险，而导致“毒地”事件频发。2016年出台的“土十条”《土壤污染防治行动计划》与2018年通过的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策层面得到重视的开始，制度化的保障使得土壤污染的防治取得了一定的成效。

从国内外已有研究来看，早期棕地研究更加关注再开发中环境修复的“成本—收益”，也即环境修复的效率问题，然而近年来，更多研究开始注意到棕地再开发中的公平性。由于土壤污染相对的不可移动性与持久性，暴露于此类环境风险的人群也具有更加明显的社会经济空间差异，棕地再开发的环境影响是国际上环境公平研究的一个重要内容（Lee & Mohai， 2012）。现实中，发达国家的政策也经历着变化和调整，如美国的棕地治理政策从最初的行政主导到关注经济可行性，再到目前纳入环境公平的考虑（高洁等，2018；蔡斌，2013）。但对我国棕地再开发问题进行研究的文献还相对较少，主要呈现出以下特点：一是对工业用地再开发的研究多关注经济效率的提升和土地利益的平衡（赵松和李超，2015；Hu et al.， 2019），而忽视了其中潜藏的环境代价；二是对棕地环境治理的研究以技术层面为主，包括风险评估方法（如Ren et al.， 2015）、土地管理（林慧颖等，2016）、城市规划设计方法与案例（程曦等，2017；宋金敬等，2016）等；三是近年来，从社会经济视角研究我国工业棕地再开发的内容逐渐增多，但以经验借鉴为主（宋飏等，2015；王宏新等，2011），对本土政策和案例的实证研究还不充分，缺乏对我国工业棕地再开发的模式特点、运作机制、影响因素以及环境效益的本土化研究。

在对工业棕地再开发的已有研究中，棕地再开发可能性的影响因素是其中一个重要分支（如Tang&Nathanail， 2012; Williams， 2012; Longo&Campbell， 2017）。这是因为成功的再开发通常能够更有效地降低棕地的環境风险，而研究影响棕地成功再开发可能性的影响因素，既可以解释棕地再开发的运作机制，也有助于理解棕地再开发带来的环境效应。而西方国家虽然在相关研究与实践中积累了大量的经验，但他们的经验基于其新自由主义与去工业化的政治经济背景以及不同的城市发展阶段与模式，直接运用于我国新时代的背景之下具有较大局限性。在我国特殊的土地制度、工业用地更新的模式以及土地与房地产市场的总体趋势等因素影响下，我国工业棕地再开发形成了地方政府积极主导的模式。在该模式之下，影响工业棕地得到成功再开发可能性的因素也很可能具有特殊性。

基于以上背景，本文将从已有研究经验和我国特色的社会经济制度背景出发，研究我国工业棕地再开发可能性的影响因素，为促进工业棕地安全的再开发，并同时减轻经济负担、维护环境公平提供政策建议。论文分为五个部分：第一部分对已有的棕地再开发影响因素研究进行分类总结和评述；第二部分基于我国的背景，总结我国工业棕地再开发的模式特点及其形成的原因；第三部分是对我国不同地区在《土壤污染防治法》出台后工业棕地再开发情况的描述分析，并运用聚类分析的方法将各地区根据特征进行分类；第四部分采用多元线性回归的方法，实证研究影响我国工业棕地再开发可能性的影响因素；第五部分提出本文的结论和相关政策建议。

二、已有棕地再开发影响因素研究综述

就宏观因素而言，已有研究显示经济发达地区的棕地被再开发的可能性更高。Tang和Nathanail（2012）以及Williams（2012）基于英国的国家土地利用数据库的研究发现，英国棕地中被废弃的地块大多位于经济相对衰落及基础设施落后的区域，Longo和Campbell（2017）对英国21万块棕地的研究得到相似的结论。De Sousa（2006）对加拿大地方政府棕地再开发策略的研究发现，地区城市房地产市场的强弱影响着高投入低收益地块的再开发可能性。社区的社会属性差异同样影响着棕地再开发的优先度。Eckerd和Keeler（2012）运用美国环境部（EPA）棕地数据库中棕地修复的进程数据进行回归分析，发现相比于少数族群聚集社区，贫困社区中的棕地得到修复和再开发的优先度更高，再开发的速度更快。

就微观因素而言，许多学者发现棕地区位、交通可達性、历史用途、周边功能、地块面积、产权类型以及污染程度等地块属性影响着其再开发的可能性。Alberini（2007）对美国科罗拉多州432块VCP（voluntary cleanup programs）项目进行分析，发现地块大小与周边土地利用对自主修复与再开发意愿具有显著影响，再开发价值越高的地块越有可能被自主再开发，而其他因素的影响甚微（考察的其它因素包括地块上的建筑及其密度，区位，是否享受棕地区或开发区的税收优惠，房产税等）。Guignet和Alberini（2007）则发现在巴尔的摩，工业区内大型的、资本强度更低的工业地块进行VCP开发的可能性高于邻近居住区的高强度开发地块。Novosák等（2013）研究了捷克奥斯特瓦地区的棕地数据，证实了地块污染程度及历史用途对再开发可能性的显著影响。Osman等（2015）对捷克全国的棕地数据进行分析，发现历史用途为工业和军事用途、地块面积较大、公共产权的棕地更容易被成功再开发，而成功开发的棕地中，靠近铁路、位于城市而非乡村的地块比例更高。有学者研究了英国和日本对“硬核”棕地再开发的策略，其中“硬核”棕地指的正是再开发可能性最低的一类棕地，这类棕地明显的属性包括地块较小、污染程度高、土地价值低、周边基础设施落后以及所有权分散等（Otsuka et al.，2013;；Dixon， 2011）。本文通过下表（表1）对已有文献中研究过的影响棕地再开发可能性的空间因素进行了汇总。

综上所述，一方面，可以看到对棕地再开发可能性的研究主要关注了经济、社会、空间等宏观和微观层面等多方面的因素，但是现有研究更多是验证了不同因素对棕地再开发的影响，而对其中产生影响的机制解释还不充分；另一方面，已有研究主要来自国外，国内还没有相关文献关注棕地再开发可能性的影响因素问题。由于我国独特的土地制度背景和经济发展阶段，我国棕地再开发的影响因素及其机制与西方国家之间很可能存在较大差异。因此，随着相关法律法规的完善，各地棕地名录的建立及数据的积累，基于我国各城市棕地数据库的棕地再开发影响因素研究是一个值得开展的议题。

三、我国工业棕地再开发的模式特点

（一）模式特点：地方政府积极主导

与国外工业棕地再开发中市场参与为主的特点不同，我国工业棕地再开发中地方政府的参与占据着明显的主导地位。从各地公布的建设用地土壤修复与管控名录来看，棕地的土地使用权利人为地方政府、地方土地储备机构及国有企业开发平台公司的地块数量占比明显高于其它类型的权利主体。以上海市为例，从2019年公布第一批建设用地土壤修复与管控名录以来，截至2022年12月底，三年间共入库地块数131块，总面积3959831.56平方米。其中，土地储备机构（包括各区土地征收中心、土地储备中心、土地发展中心等）持有的土地48块，占比36.6%；各区政府及相关机构（区政府、管委会、区教育局等）持有土地8块，占比为6.1%；各类国有开发平台公司持有的土地72块，占比为55%；工业企业仅持有3块，占比2.3%。根据《土壤污染防治法》，进入各地土壤修复与管控名录的地块，必须在完成土壤修复之后，通过结果评估，才可移出名录，进行下一步的出让以及再开发使用。因此，这些名录中地块的使用权人，即进行建设用地土壤污染修复与治理的主体。

（二）形成原因

我国工业棕地修复与再开发中形成地方政府积极主导的模式，与我国特殊的土地制度、工业用地更新的政策与机制、土地与房地产市场的总体趋势等因素相关。

公共土地批租制度与土地增值收益捕获。与其他类型的污染治理不同，棕地污染的治理与土地开发的制度密切相关。棕地的环境修复不仅仅受到保护环境目标的驱动，也受到再开发之后带来土地增值收益的经济激励（Catney et al.，2006；De Sousa，2000）。因此，尽管“污染者付费”在许多国家都是棕地修复中最基本的一个原则，但在棕地修复的实践中，“谁受益，谁付费”则是另一个更常见的现实。在土地私有制的国家和地区，有相当一部分棕地修复的项目由进行棕地再开发从而可以享受土地未来增值收益的私人开发商负担。但是，在不同的土地产权制度体系之下，棕地修复和再开发的模式可能会大不相同。在我国公共土地批租制度之下，地方政府通过土地收储再出让享受棕地再开发之后大部分的土地增值（Hu et al.， 2019）。因此，与西方土地私有制国家和地区不同，我国的地方政府常常在棕地修复中扮演更加积极主动的角色。

工业用地更新政策与机制。我国工业用地更新的政策也影响着棕地修复的模式。因为早期我国大量的工业用地的使用权是以划拨或者协议的方式获取的，成本非常低廉甚至为零，所以，为了捕获工业用地更新中随着用地性质调整带来的巨大土地增值收益，土地收储依然是大部分城市最稳妥的工业用地更新模式。自主转型的政策机制在近十年来得到一定程度的创新，但更多应用于以工业用地和科技研发等产业功能为目标的更新（Hu et al.， 2019）。这也是我国棕地再开发中地方政府主导为主的重要原因。

土地与房地产市场的趋势。伴随着城镇化进程对土地与房地产的巨大需求，土地价格不断上涨。在1994年分税制之后，土地出让金更成为我国地方政府财政收入的主要来源。由于收储并出让一块土地带来的收益依然巨大，棕地修复的成本也很容易被土地出让的收入覆盖，因此，地方政府依然有着进行棕地修复的动力。但是，随着近年来人口城镇化放缓及房地产政策调控，以土地出让金收入覆盖开发成本的模式在部分地区已经开始出现难以为继的状况（刘守英等，2020），地方政府是否还能够积极参与棕地修复并负担修复的成本，可能随着土地房地产市场的情况发生改变。

土壤污染防治法律法规的完善。2016年出台的“土十条”《土壤污染防治行动计划》与2018年通过的《土壤污染防治法》，是土壤污染在政策层面得到重视的开始，其对棕地污染的风险管控和修复做出了具体规定，强化了各地方政府执行棕地修复环境标准的制度保障。这样的规制可能将促进地方政府在污染修复中的投入，也可能因为增加了棕地再开发的成本而使原本的再开发进程放缓。

四、我国工业棕地再开发地区特征的聚类分析

（一）研究数据及其特征描述

自2019年《土壤污染防治法》实施以来，我国各个省市自治区定期发布各地区的“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”及地块的新增和移出情况。本课题于2022年底，对2019—2022年建设用地土壤污染风险管控和修复名录定期公布3年以来，我国大陆31个省市自治区的名录数据进行了搜集和汇总，构建了我国工业棕地数据库。截至2022年12月31日，31个省市自治区共公布了1682块需要土壤污染风险管控和修复的地块，总面积约为120.1平方公里；其中仍在名录中的在库地块1058块，面积约为74.1平方公里；已经完成土壤修复并移出名录的地块为624块，面积约为46.0平方公里（见表2）。

从时间趋势来看，有55个地块在2019年之前，各地方就已经纳入相关修复与管控程序，但占比不高，工业棕地入库与修复的高峰在2019年之后（如图1）。这也显示出《土壤污染防治法》出台对棕地修复的促进作用。

从全国各省市自治区的情况来看，31个省市自治区中工业棕地地块数量并非均匀分布，浙江省、重庆市、江苏省、上海市和湖南省等省市棕地数量最多，其中浙江省166块为工业棕地地块数最多的省份；而宁夏、新疆、海南、内蒙和陕西的工业棕地数量很少，在5块以下，而西藏自治区没有进入名录的工业棕地地块。从已修复移出地块数及其占比来看，移出地块数量最多的为重庆市、浙江省和上海市，分别为81、75和70块；移出地块数占比最高的为北京市、贵州省和重庆市（如图2、3）。

（二）地区聚类分析

本文对我国不同地区工业棕地得到再开发可能性的不同特征进行研究。采用聚类分析的方法，以各地区工业棕地的入库地块数、修复地块数及各地区的经济发展水平、地方财政水平、房地产投资等因素为聚类的基本因素，利用SPSS二阶聚类分析工具，识别出我国不同地区工业棕地再开发在宏观上呈现出的不同模式。

聚类因素。根据上文对工业棕地再开发影响因素的总结和探讨，本文选择以下几个变量作为聚类分析的主要因素。

工业棕地总地块数：根据2019—2022年各省市自治区公布的“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”整理出各地级市曾入库的所有工业棕地地块总数（BF_NO）。

已修复移出地块的比例：根据名录中“移出地块”情况，整理出各省市自治区及各地级市已经移出的地块占比（BF_OUTP）。

经济发展水平：根据《中国城市统计年鉴2020》中各地级市的统计数据，选取地区生产总值（GDP）及人均地区生产总值（PGDP）指标。

地方财政水平：根据《中国城市统计年鉴2020》中各地级市的统计数据，选取地方财政收入（FIN_IN）及地方财政支出（FIN_EX）指标。

房地产发展水平：根据《中国城市统计年鉴2020》中各地级市的统计数据，选取地方房地产开发投资（REAL_INV）指标。

根据整理，我国从2019—2022年底，共有219个地级市公布了其建设用地土壤污染修复地块。根据各地级市工业棕地总地块数、已移出地块占比、GDP、人均GDP、地方财政收入、地方财政支出、地方房地产开发投资等变量进行聚类分析，聚类结果的质量良好，平均silhouette为0.6。聚类概况如下表（表 3）所示，219个公布了工业棕地的地级市最终被聚为4类，最大聚类大小为146个地级市，占比66.7%；最小聚类大小为5个城市，占比2.3%。

从预测变量重要性（如图4）来看，重要性最高的指标为GDP，其次为地方房地产开发投资以及地方财政支出水平，地方财政收入水平以及已修复移出地块数占比也具有较高的预测变量重要性，工业棕地的总地块数以及人均GDP的变量重要性相对较低。可以看到已修复移出地块的占比是此聚类分析中具有较高重要性（71%）的变量，与我们的研究预期是一致的。

根据四类地区各聚类变量的特点（如表 4），可以总结提炼其特征。将四类城市的各个聚类变量标准化之后来看（如图5），四类地区各具有一定特点：第一类城市所有指标都在平均值之上，显示出发达的经济水平和高棕地修复水平；第二类城市各类指标都处于中游，显示出较为发达的经济水平和中等的棕地修复水平；第三类和第四类城市的经济发达程度都处于下游，棕地的总地块数也并不多，但差别在于第四类城市具有很高的棕地地块移出比例。基于这些特点，本研究将四类城市分别总结为：高修复发达城市、中等修复较发达城市、低修复较不发达城市以及高修复较不发达城市。

高修复发达城市。这类城市的工业棕地总地块数较多，修复比例也较高，平均地块数81.2块，平均修复比例46%。同时，这类城市也是经济发展水平最高、地方财政收支水平最高以及房地产开发投资水平最高的城市。这类城市有5个，分别为重庆、上海、广州、北京、深圳。

中等修复较发达城市。这类城市的工业棕地总地块数相对较少，修复比例处于中等水平，平均地块数19.95块，平均修复比例28%。同时，这类城市具有较为发达的经济发展水平、地方财政收支水平以及房地产开发投资水平。此类城市有21个，分别为杭州、天津、南京、成都、大连、青岛、合肥、无锡、武汉、常州、宁波、苏州、南通、昆明、济南、佛山、福州、长沙、泉州、郑州、西安。

低修复较不发达城市。这类城市的工业棕地总地块数最少，一般只有几块，修复比例处于最低水平，有不少城市没有成功修復和移出过棕地地块，平均地块数3.66块，平均修复比例0.08%。同时，这类城市的经济发展水平、地方财政收支水平以及房地产开发投资水平都处于下游。这类城市有146个，为地级市中的大多数。

高修复较不发达城市。这类城市平均的工业棕地总地块数量较少，修复水平却非常高，平均地块数6.66块，平均修复比例77%。这类城市的经济发展水平、地方财政收支水平以及房地产开发投资水平也处于中下游。这类城市总共有47个。但这类城市的各统计变量的方差较大，特别是地块总数变量，有三个城市的总地块数在20块以上，最高为61块，而5块以下的城市有31个。修复比例较高的原因一方面在于这些棕地总数较少的城市只有1～2块棕地，只要有一块棕地修复，则可达到很高的修复比例；另一方面在于有部分城市虽经济总量较不发达，但仍达到了较高的修复比例，如贵阳市、黔南布依族苗族自治州、黄石市等，原因可能在于这些城市中棕地集聚区在某些机会中得到了整体性的再开发。

从空间上看：第一类城市为北上广深与重庆市；第二类城市大部分为省会城市以及历史上的工业城市，因此需要修复的工业棕地数量也较多；第三类城市为一般地级市；第四类城市中包含了一些正在产业转型中的工业城市。

五、我国工业棕地再开发可能性影响因素的实证研究

（一）理论假设

根据已有研究以及对我国工业棕地再开发特征的初步分析，本文构建多元线性回归模型对影响我国各地区工业棕地再开发的影响因素进行实证研究。

根据已有研究，地方经济发展的水平是影响工业棕地再开发可能性的重要因素，但为什么经济发展水平更发达的地区工业棕地得到再开发的可能性更高，其影响的机制和路径没有得到更具体充分的讨论。一种可能的解释是，在这些城市中，地方经济发展水平越高，房地产开发市场越活跃，工业棕地再开发的“成本—收益”更优，因此得到再开发的可能性就越高。在De Sousa（2006）的研究中通过对加拿大主要城市棕地再开发情况进行问卷调查和案例研究，作者发现房地产市场越发达的城市，棕地得到再开发的确更加容易；但另一方面，他还观察到，在一些房地产市场低迷的城市，地方政府的支持（财政和管理上的）仍可以促进棕地再开发的进行，因此可以说，地方政府的财政和治理水平，也是棕地再开发的重要影响因素。

而在我国，由于地方政府及其相关机构在工业棕地再开发中的积极角色，进行棕地修复再开发的影响因素和机制与西方城市可能存在一定区别。进行棕地再开发首先需要投入大量土壤修复的成本，在我国地方政府主导的模式下，地方政府投入棕地再开发的能力和意愿，成为影响棕地再开发可能性的关键因素。从地方政府投入能力的角度来看，一方面，地方财政水平影响地方政府是否有足够的预算投入棕地修复，另一方面，由于棕地修复的成本最终还是由土地收益来平衡，因此，地方经济越发达，土地需求越高，其平衡成本的能力也越强。从地方政府投入意愿的角度来看，根据已有对地方政府在财政支出、土地出让及项目开发等多方面行为的研究，地方政府“以地谋发展”的模式会促进其增加工业用地的供给来招商引资，并增加居住等经营性用地的供给来获得更多的土地出让收入（刘守英等，2020）；另一方面，财政分权的背景下，地方政府会倾向于进行经济性的支出，而对环境支出等造成挤出效应（辛冲冲和周全林，2018；李正升等，2017）。因此，在棕地再开发中，更有可能激励地方政府支出的是可以带来经济性收益的因素，其中，因为棕地修复再开发后可出让获得土地出让收入，也可用于引进新的产业，所以土地出让冲动以及产业转型升级的诉求，都可能成为正向影响地方政府投入棕地修复的因素。

因此，本研究除了将经济发展水平变量作为自变量之外，还将地方财政水平、房地产开发投资水平、产业结构等变量纳入研究，试图验证我国各地区工业棕地再开发可能性的影响因素和机制。其中房地产开发投资的水平可以用于衡量地方房地产开发的活跃程度，其为影响地方政府平衡棕地再开发成本和土地出让冲动的因素；而产业结构指标可以衡量城市“退二进三”和产业转型升级的诉求，其通过影响地方政府的土地需求进一步影响其投入棕地再开发的意愿（如图6）。

（二）研究数据与变量

本研究仍以2019—2022年“建设用地土壤污染风险管控和修复名录”定期公布3年以来全国各省市自治区的工业棕地地块数据库为基础，汇总出各地级市层级的工业棕地总地块数以及已修复移出地块数，作为因变量；以《中国城市统计年鉴2020》中各地级市的经济发展、产业结构、财政收支以及房地产投资数据，作为自变量。在样本的选取上，本研究以公布了工业棕地地块数据的219个地级市为研究对象。

因变量为已修复移出地块数。理论上一个地区已修复移出地块数的绝对值以及已修复移出地块占比均可以体现工业棕地修复与再开发的可能性。但由于数据库中存在大量的只有1～2块棕地并已修复的城市，这样的城市已修复比率为100%或50%，相对较高，但这样的个案偶然性较高，其特殊影响因素难以从宏观上衡量，造成已修复移出地块占比的数据难以真正反映出一个地区工业棕地得到修复的可能性。因此，本研究选取已修复移出地块数的绝对值作为因变量。这个变量更能反映一个地区修复工业棕地的意愿和能力。但这个变量与总地块数有非常高的相关性，一个地区如果总地块数较少，也会限制其移出地块的数量，为解决这个问题，进行将按照不同总地块数进行分组回归。

选取以下自变量加入模型：地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政收入、地方财政支出、房地产开发投资总额、第三产业产值/第二产业产值。这些变量分别反映各地区的经济发达程度、地方财政水平、房地产市场活跃程度以及产业结构特征。

（三）回归结果

为了排除变量之间共线性和内生性问题，本研究共进行了四次回归。回归模型1将所有待研究影响因素的变量均加入模型进行回归；模型2、3剔除共线性诊断中存在较严重共线性问题的变量；模型4、5按照总地块数进行分组（总地块数大于等于10为模型4，小于10为模型5）回归。回归结果如表5所示。

从回归结果来看，模型1显示地区生产总值与地方财政收入和支出三个变量具有较高的多重共线性，因此，在模型2、3中剔除了地区生产总值与地方财政支出/收入两个变量；模型2、3显示人均地区生产总值、地方财政收入/支出以及房地產开发投资总额对移出地块数具有显著影响，其中地方财政收入/支出与房地产开发投资总额的影响为正，而人均地区生产总值的影响为负；模型4、5分组后，发现在总地块数大于等于10的分组中，相关变量仍显著，且拟合效果更好；但总地块数小于10的分组中，各变量都不再显著，这是因为在地块总数很少的城市中，影响工业棕地再开发的随机扰动更多，无法通过回归分析来证实相关因素的影响，但总地块数较多分组的回归结果仍可为影响因素的显著性提供一定证据。综合五个模型的回归结果，可以得出以下一些结论：

第一，地方政府财力水平越高，工业棕地修复与再开发的数量越多。由于财政收入与财政支出之间具有共线性问题，模型中进行了剔除。模型2、3分别放入财政收入和支出进行回归，得到的结果是类似的，放入地方财政支出的模型拟合度相对更高但相差不大。这说明不论是财政收入还是财政支出变量所代表的地方政府财力水平，对工业棕地修复与再开发都带来正向影响。

第二，人均地区生产总值越高，工业棕地修复与再开发的数量越少。在模型3与模型4中，人均GDP对移出地块数的影响均显著为负。可能的解释是，人均地区生产总值反映了一个地区经济发展与产业结构转型所处的阶段，人均GDP最高的城市和地区已经进入产业结构转型的后期，“退二进三”的进程接近尾声，因此，很多易于修复的工业棕地已经得到了再开发，而没有进入近3年的棕地名录。而人均GDP相对较低的城市和地区，正处于“退二进三”的关键时期，需要转型的工业地块更多，因此呈现出人均GDP与移出地块数之间的负向关系。模型中另一个变量“第三产业产值/第二产业产值”虽不显著，但其系数在模型中也均为负值，体现了产业结构转型阶段与工业棕地修复之间的关系。

第三，房地产开发投资水平对工业棕地修复再开发的可能性有正向影响。在模型2、3、4中，房地产开发投资水平对已修复移出地块数具有显著的正向作用，根据前文的理论分析，一方面，房地产开发投资水平越高，地方政府对土地的需求越高，为了供应更多土地进行再开发，地方政府也将更有动力投入工业棕地的修复；另一方面，房地产开发投资水平越高，地方政府出让土地获得土地收益，进而平衡土壤修复成本的能力也越强，因此也对工业棕地再开发的可能性带来正向影响。

綜上所述，通过对我国各地区工业棕地再开发影响因素进行回归分析，验证了地方财政水平、房地产开发投资水平以及产业结构因素对工业棕地再开发可能性的影响。其中，地方财政水平、房地产开发投资水平对工业棕地再开发的可能性有正向影响，而产业结构“退二进三”中的城市，也更倾向于进行工业棕地的再开发。另外，由于研究数据的限制（土壤污染与修复名录从2019年才开始公布），此回归分析的结果还需要更多的验证。后续，应开展对相关城市的实地调研和案例研究，来进一步验证相关因素对工业棕地再开发可能性的影响。

六、结论与政策建议

在产业转型及土地资源紧缺的背景下，我国有大量存量工业用地面临再开发压力，但目前的政策与研究更多将工业用地再开发作为提升经济效益的手段，对其潜藏的巨大环境风险重视不足。本文将环境变量引入工业棕地再开发研究，理论分析我国工业棕地再开发的模式，刻画我国各地区工业棕地再开发的不同特征，探讨工业棕地再开发可能性的影响因素。研究发现：（1）我国工业棕地再开发有着明显的地方政府积极主导的模式特征；（2）我国工业棕地再开发存在着明显的地区差异，总体上可以分为四类城市：高修复发达城市、中等修复较发达城市、低修复较不发达城市以及高修复较不发达城市；（3）地方政府财力及城市产业结构影响我国不同地区工业棕地再开发的可能性，房地产市场投资通过影响地方政府工业棕地再开发的意愿间接影响工业棕地修复再开发的可能性。

综合以上研究结论可以发现，在地方政府主导下，各地区工业棕地再开发的可能性受到政府财力的显著影响，这意味着财力水平越高、房地产发展意愿越高的地区，工业棕地得到再开发的可能性越高，这很可能带来地区之间环境风险分布的不公平。基于此，本文提出以下政策建议：

一是完善土壤污染防治基金的建立和使用，建立多层级的基金，向财政收入水平较低的地区倾斜。目前，我国棕地环境规制政策中鼓励各省市自治区建立自己的土壤污染防治基金，但是在国家层面和地级市层面，并没有建立相关基金的政策引导，而实际建立基金的省市并不多。根据本研究得出的结论，各地区进行棕地修复和再开发的可能性与地方的财政收入支出有较大的相关性，财力水平差异带来的修复投入差异可能加剧地区之间的环境不公平，而政府性的基金可对减轻这种不公平发挥重要作用。

二是鼓励多元主体参与，完善公众监督机制。除了污染责任者和政府之外，开发商以及非营利机构也是参与棕地环境治理的重要主体。虽然在过去，我国的地方政府在棕地修复与再开发中积极主导，也取得了环境修复和经济开发平衡较为良好的效果，但随着土地财政模式的转型，完全由土地增值收益来买单的修复模式很可能遇到阻碍，吸引市场主体和非营利机构的参与对未来棕地修复和再开发的顺利进行也有着重要意义。政府可以通过税收、低息贷款等手段激励市场主体参与，增加开发商开发棕地的积极性；积极培育社会棕地环境治理的第三方，如环境治理的第三方产业联盟等；并可以试行棕地环境治理的责任保险制度，鼓励多元主体参与到棕地环境治理的进程中。为了减轻和避免西方国家出现的市场激励带来的环境修复收益的空间不公平，需要在激励市场的同时，进一步建立健全公众的参与和监督机制，保障棕地再开发过程中的公众利益。

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The Influencing Factors of Industrial Brownfield Redevelopmentin China

Hu Yingjie1  An Di2

Abstract： As China's urban development enters the era of urban renewal， the redevelopment of industrial brownfield will also become an important element of future urban renewal， while existing studies often pay more attention to the economic benefits of industrial land redevelopment and pay insufficient attention to its environmental impact. On the basis of summarizing the research on the factors influencing the possibility of brownfield redevelopment， the paper analyzed the characteristics of the mode of industrial brownfield redevelopment in China， use the list of risk control and remediation of soil pollution on construction land regularly announced by provinces， municipalities and autonomous regions in 2019—2022， cluster analyze the characteristics of the redevelopment of industrial brownfield in each province in China， and use the method of multivariate linear regression to empirically study the factors influencing the possibility of redevelopment of industrial brownfield in each province in China. The study found that （1） the redevelopment of industrial brownfield in China is characterized by the pro-active role of local governments; （2） the redevelopment of industrial brownfield in various regions of China can be divided into four categories， namely， highly remediated developed cities， moderately remediated developed cities， low remediated developing cities and highly remediated developing cities; （3） the financial strength of local governments， industrial restructuring， as well as the level of investment in real estate development affect the redevelopment possibilities of industrial brownfield in different regions of China. Based on the above findings， this paper proposes to improve the establishment and utilization of the soil pollution prevention fund， establish a multi-level fund， tilt the fund to areas with lower levels of financial income， and encourage the participation of multiple actors in the redevelopment of industrial brownfields.

Key Words：Brownfield Redevelopment; Development Possibilities; Influencing Factors

[收稿日期] 2023-09-21

[基金項目]环境规制影响下城市工业棕地再开发的模式及空间效应研究（国家自然科学基金青年科学基金项目，编号：41901199）；上海工业棕地再开发的环境空间效应研究（上海社会科学院2023年度院重大系列课题“美丽中国”研究系列）。

[作者简介]胡映洁，上海社会科学院应用经济研究所，副研究员，研究方向：城市更新与土地政策；安頔，上海师范大学全球城市研究院，助理研究员，研究方向：城市与区域规划，城市网络。