我国高校分类发展的历史探索与实践逻辑①

徐高明

（常州大学，江苏 常州 213164）

一、引言

实现高校分类发展，既是高等教育普及化的必然要求，更是建设高等教育强国的必由之路。《中国教育现代化2035》明确提出，要进一步完善高校分类发展的政策体系，引导高校自主科学定位，坚持特色发展，分类建设世界一流大学。

目前，关乎我国高校分类发展的研究非常广泛，研究内容也十分丰富。［1］这些内容主要包括三个方面：一是关于高校分类体系和分类方法的研究，已经形成了三分法、四分法、五分法、六分法、七分法和多维分类法等典型的中国高校分类方法和体系框架。［2］二是关于我国高校分类发展的政策研究，主要涉及重点大学建设、应用型人才培养体系建设、高校分类体系建设三大类。［3］但推进我国高等教育分类发展还需要建立起包容性的政策框架。［4］三是关于我国高等教育分类发展的历程和逻辑的研究，研究发现，我国高校分类发展过程中的各种难题还深受知识、权力和利益等底层逻辑的影响。［5］

通过对上述研究的总结发现，我国高校分类发展还有值得进一步完善的地方：一方面，对我国高校分类发展的历史研究，大多是一种自然的历史梳理和描述，并没有建立一套基于理论支撑的适切的分析框架，关于高校分类发展历程的阶段划分也各说各话；另一方面，对我国高校分类发展内在逻辑的研究还比较宏观和抽象，与高校办学紧密相关的分类标准、分类建设、分类管理、分类评价等关键性要素并没有得到足够的关注和重视，也没有对它们进行深层次分析，揭示其背后的本质和规律。

正如历史学家所言，如果你想要知道你要去哪儿，历史可以帮助你了解你曾经去过哪儿。［6］所以，要理解我国高校分类发展的现状，并把握未来发展趋势，就必须首先了解我国高校分类发展的历史脉络、演进过程及其背后的实践逻辑。作为新制度主义的一个重要理论流派，历史制度主义理论就提供了这样一个具有较高适切性的分析范式和框架。它更加强调长时段历时性的宏观视角，认为制度（政策）是一种基于“背景—依赖”的演化生成过程，先前的选择会对后来的决策和制度行为产生持续的影响。［7］

因此，本研究对标2035 年我国高等教育现代化的远景目标，基于历史制度主义的理论思路，以中华人民共和国成立70 多年来的中央政府及其职能部门的政策文件为研究对象，结合我国高等教育管理体制变迁和改革发展的实践，主要从分类标准、分类建设、分类管理、分类评价四个维度的关键方面，梳理不同历史时期高校分类发展的复杂背景、重要举措及阶段性特征，并探寻我国高校分类发展的实践逻辑，进而尝试提出我国高校分类发展的未来治理之策，以期推动和实现我国高校内涵式发展。本研究中的高校主要指公办普通高校，在没有特别说明的情况下，高校分类既包括横向功能上的分类，也包括纵向水平上的分层，这种分层被看作一种特殊层次上的分类。

二、我国高校分类发展的历史探索

历史制度主义认为：“制度创设或政策最初发起时所选择的政策，将持续和极大决定性地影响未来的政策。”［8］所以，厘清我国高校分类发展的政策演进史，就变成一项非常重要的基础性工作。透过历史，我们发现在我国高校分类发展政策的演进过程中有四个关键节点：一是1949 年中华人民共和国诞生，具有划时代的意义；二是1977 年“文化大革命”结束后，翻开了我国高校分类发展的崭新篇章，我国高校分类发展开始进入恢复调整阶段；三是1993 年中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，成为推动高校分类发展的转折点；四是2010 年中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，在新世纪高校分类发展中具有里程碑意义。据此，可以把我国70 多年高校分类发展的历史进程分为以下四个阶段。

（一）探索建设阶段（1949—1976年）

中华人民共和国成立后，我国确立了“集中统一”的高等教育领导体制，所有的分类发展政策都来自中央及教育主管部门的顶层设计和统一安排。1950年6月，中央人民政府教育部组织召开了第一次全国高等教育会议，在这次会议上，讨论通过了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》等草案，1951年10月，中央人民政府政务院又颁布了《关于学制改革的决定》，这三个政策文件奠定了这一时期中国高等教育系统的基本框架，把高等学校主要分为两种基本类型：第一种基本类型主要包括大学、专门学院；第二种基本类型主要包括专科学校。但令人遗憾的是，以上三个文件并未就作为分类标准之一的高校设置基准作出具体的说明和规定，因而，并不能真正有效地引导高校分类发展。

为了学习苏联的经验，根据着重培养工业建设领域的人才及教师资源，积极推动专门学院的发展，同时整顿并巩固综合性大学的指导原则［9］，1951—1953 年间，我国对高校进行了以“改组、撤销、合并”为主要形式的大规模院系调整工作。这次院系调整，出现了“一增二减”现象：一方面，专门的单科学院（特别是工业学院）得到了很大的发展，高校的功能分化更加明显，形成了综合、工业、医药、财经、农林、师范、政法、语文、体育、艺术、民族11 种类型的院校；另一方面，大幅调减了综合性大学，私立院校（包括教会大学）全部取消。因此，这次院系调整是“一次基于功能的分化，开启了中华人民共和国成立后高校分类发展的序幕”［10］。

制定学科专业目录是高校分类管理的重要手段。因而，在完成院系调整之后，为了高效地培养当时国家建设所需要的高级专门人才，首次将“专业”这一概念引入我国学科体系当中，实施“专才”教育。1954 年11 月，高等教育部发布的《高等学校专业分类设置（草案）》，成为中华人民共和国历史上第一个高等教育专业目录，这个目录完全以工业、建筑、运输、农业、林业、财政经济、保健、体育、法律、教育、艺术11 个行业部门为专业划分依据，突出了服务国家建设的人才需求，强化了高校分类发展的行业特色。重点高校建设是我国高校分类建设的重要途径和抓手。1954 年10月，在《高等教育部关于重点高等学校和专家工作范围的决议》中，国家首次选定六所大学为全国范围内的重点高校。自此，重点高校建设开始成为我国政府推进高等教育分类发展的一项重要政策，一直延续至今。

从1956 年开始，我国高等教育开始转入全面的大规模的社会主义建设时期。这个时期的分类发展主要体现在两个方面：一方面是继续开展重点建设引导高校提高教育质量。1959 年5月，中共中央发布的《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》，决定共有16 所高等学校被认定为全国性的重点院校。1960 年10 月，中共中央发布的《关于增加全国重点高等学校的决定》，决定重点高校队伍继续扩容，由原来的16 所扩充到64 所。另一方面是继续通过专业目录引导高校分类发展。1963 年9 月，国务院批准发布了《高等学校通用专业目录》和《高等学校绝密和机密专业目录》，决定在1954 年按行业部门划分专业的方法基础上，进行专业划分的部分改革，新的专业门类划分结合了学科知识与行业实际需求，将原先11 个行业部门的分类方式进行了调整和优化，改成了文科、理科、工科、师范、财经、农科、医科、林科、艺术、政法、体育11 个专业门类，我国高校分类也开始由行业部门主导阶段进入了“学科+行业”的过渡阶段。

（二）恢复调整阶段（1977—1992年）

在1966—1976 年的“文化大革命”时期，全国高等教育遭受严重破坏，陷于瘫痪停滞状态。“文化大革命”结束后，1977 年首先恢复了高校统一招考制度，我国高校分类发展也开始进入恢复调整阶段。党的十一届三中全会之后，1979 年先期恢复了1963 年确立的高校“统一领导、分级管理”的领导体制，而后1985 年，中共中央发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，再次开启了我国高等教育管理体制改革的新篇章，激发了高校“应有的活力”，成为这一时期管理体制改革的主旋律，这就为高校分类发展提供了良好的政策环境。这一阶段，重点高校建设政策在引导高校分类发展中依然发挥了极其重要的作用。1978年2月，国务院批准转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，开始于20 世纪50 年代的重点高校建设政策逐步得到了恢复，确定了88 所高校为第一批全国重点高校。1984年4月，国务院同意教育部、国家计委《关于将10 所高等院校列入国家重点建设项目的请示报告》，又把第一批重点高校中的10 所高校列为国家重点建设项目，这就是后来我国高等教育领域“重中之重”建设思想的历史源头。［11］

面对世界科学技术发展的新趋势，为了更好地适应改革开放的新需求，1978—1988 年，我国先后按学科颁布了7 个本科专业目录，共设置了工科、农科、林科、医药、理科、社会科学、师范教育和体育8 个专业门类。这次专业目录进一步丰富了一级门类的学科内涵，弱化了行业部门的特征。1980年2月，国务院颁布《中华人民共和国学位条例》，规定高等学校有权授予学士、硕士和博士三个层次的学位。1983 年3月，《高等学校和科研机构授予博士和硕士学位的学科、专业目录（试行草案）》规定高等学校设置11 个学科门类。1990 年11 月，国务院学位委员会又发布了新的《高等学校和科研机构授予博士、硕士学位的学科、专业目录》。至此，我国已形成以学科专业为主导的高校分类体系雏形。在横向上，按照主干学科门类或主干专业大类情况，该体系将我国高校分为综合性、多科性、单科性高校；在纵向上，与三级学位制相对应，该体系将我国高校分为学士、硕士、博士学位授予高校。

在恢复调整阶段，引导高校分类发展政策还增加了两个新亮点。第一个亮点是为高校的设置制定了相关基准。这个阶段迎来了高校恢复与增设的高峰，迫切需要为各类高校的总体规划设计提供依据。为此，1979 年12 月，教育部发布了《关于试行〈一般高等学校校舍规划面积定额〉的通知》，制订了一般高等学校校舍规划面积定额。1986 年12 月，国务院发布《普通高等学校设置暂行条例》，将普通高校划分为四种不同的类型，包括全日制大学、独立设立的学院、高等专科学校及高等职业学校，并对各自的设置标准进行了详细的规定。第二个亮点是开始试点教育教学评估。教育教学评估是实施高校分类评价的核心举措和关键步骤。1985年5月，中共中央出台的《关于教育体制改革的决定》指出，要“定期对高等学校的办学水平进行评估”，这标志着我国首次引入高校办学水平评估的思想。［12］1985 年11 月，国家教委印发了《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》。1987 年7 月，国家教委又出台的《关于正式开展高等工程教育评估试点工作的几点意见》提出，首先在高等工程教育领域进行办学水平评估的试点工作。1990 年10 月，国家教委颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》，针对不同类型的高校，分别开展了合格评估、办学水平评估、选优评估，鼓励高校在保证基本教育质量的基础上办出各自的特色。

（三）规范制度化阶段（1993—2009年）

1992 年，党的十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大决策，并强调“必须把教育摆在优先发展的战略地位”。为此，1993 年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，为了推动我国高等学校更加合理地分工并在各自层次上展现出独特特色，相关部门需要制定明确的分类标准以及相应配套的政策措施。［13］这是首次在国家政策文件中对高校分类发展提出了明确的要求。从此，我国高校分类发展开始进入规范制度化阶段。这一时期，是我国高等教育管理体系改革的活跃期。在“共建、调整、合作、合并”方针指导下，国家对20 世纪50 年代的院系调整进行了大规模的校正和回调，逐步建立了中央和省级政府两级管理、以省级政府统筹管理为主、条块有机结合、学校面向社会依法自主办学的新体制。这些改革为高校分类发展提供了有力的制度支撑和良好的政策环境。

规范制度化阶段也是我国高等教育由精英化向大众化过渡的关键时期。虽然早在1993 年我国就明确提出了分类发展的政策要求，但是受20 世纪90 年代开始的高校持续扩招的影响，高校分类发展未引起重视。教育部发布的《全国教育事业发展统计公报》显示，2002 年，我国高等教育毛入学率就达到了15%，高等教育快速进入了大众化阶段。2005 年，我国高等教育在学总人数又超过2 300 万人，总体规模也跃居世界第一位。［14］实际上，直到2006 年以后的高等教育大众化中后期，高校分类发展才重新引起人们的重视。这一阶段，高校设置及办学基准已从部门规章提升到了国家法律层面。1995年，国家颁布的《中华人民共和国教育法》以及1998 年，国家颁布的《中华人民共和国高等教育法》，都对各类高校设置的基本条件做出了规定。

这一时期分类发展政策的重点依然放在重点高校建设上。1995 年11 月，国家计委等三部委发布《“211 工程”总体建设规划》，启动“211 工程”建设项目。1999 年1 月，国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》，实施“985 工程”建设项目。在学科专业目录政策方面，为了适应社会主义市场经济体制以及科学技术高速发展的需求，1997 年修订了研究生教育的学位授予和人才培养学科目录，与此相呼应，1998 年也重新修订了普通高等学校本科专业目录。这两次学科专业目录的调整为我国高校科学定位、特色办学增加了政策弹性。这一阶段教育教学评估对分类发展的导向作用得到了加强。1998 年，国家教育部印发的《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》，首次根据高校办学历史的长短，将普通高校本科教学工作评价分为合格、优秀和随机性水平评价三种基本形式。

（四）创新深化阶段（2010年至今）

这一阶段，我国高等教育管理体制实施了进一步改革，着力推进国家治理体系和治理能力现代化，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，完善中国特色现代大学制度。同时，这一阶段是我国高等教育由大众化向普及化发展的重要变革期，也是我国高等教育由大变强、实现内涵式发展的重要机遇期，对高校分类发展有了更加迫切的期待和更高的要求。为此，在《中国教育改革和发展纲要》首次明确提出高校分类发展的要求之后，2010年7月，教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，再次强调必须构建我国高校的分类发展架构，并针对不同类型的高校实施相应的分类管理策略。从此，高校分类发展持续成为我国“十二五”“十三五”“十四五”规划的重要政策目标，特别是在2017 年2 月，教育部《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》明确提出，以人才培养目标为依据，我国高等教育在宏观上大致可划分为研究型、应用型和职业技能型三大主要类别。［15］我国高校分类发展重要政策具体见表1，高校分类发展进入创新深化阶段，我国高校分类发展的制度框架也逐步成型。

表1 我国高校分类发展重要政策一览表

在高校办学条件标准方面，2004年2月，教育部《关于印发〈普通高等学校基本办学条件指标（试行）〉的通知》，按照综合、师范、民族类，医学类，工科、农、林类，语文、财经、政法类，艺术类，体育类6 大学校类别，以及本科和高职（专科）2 个学校层次，分别对高校的基本办学条件指标和监测办学条件进行了详细的规定，对低于指标要求的高校实行红、黄牌制度，并暂停招生或者限制招生。

在重点大学建设方面，2015 年10 月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，拉开了“双一流”建设的序幕。2017年9月，经专家委员会遴选认定，确定了首批137所高校入选“双一流”建设项目。2022年2 月，正式公布第二轮“双一流”建设的147 所入选高校名单，并提出要探索建立分类发展、分类支持、分类评价体系。

在修订学科专业目录方面，2011 年修订了研究生学位授予和人才培养学科目录，这次目录调整主要有两个特点：一方面，增设了与国家重大战略需求、产业发展和改善民生相关的国家急需学科，增设了具有前瞻性且有较大社会需求的学科，增设了国家特殊需要的学科；另一方面，取消了二级学科的设置，给复合型、创新型人才培养及新兴学科、交叉学科的涌现预留了一定的空间。与此相对应，2012 年也修订了普通高等学校本科专业目录。

在教育教学评估方面，2004 年国务院印发了《2003—2007 年教育振兴行动计划》，明确提出了实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度。截至2018 年已进行了两轮本科教育教学评估，形成了“五位一体”的本科教学评估制度体系。2021 年1 月，教育部印发了《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021—2025 年）》，开始了第三轮周期性评估，这一轮评估方案进一步体现了高校分类发展、分类指导的思想，将为不同类型的高校提供适用的办学依据。［16］

三、我国高校分类发展的实践逻辑

历史制度主义向我们深刻揭示了一个现象：当政府在某一领域首次制定了政策和制度后，由此形成的模式往往会持续很久。这主要是因为政府内部存在强大的惯性力量，导致了所谓的“路径依赖”效应。［17］而逻辑即规律，就是事物之间必然、本质、稳定和反复出现的关系。因此，我国高校分类发展的实践逻辑就是在历史演进过程中所形成的某种稳定的惯性，往往表现为一定程度的“路径依赖”。通过对以上各个发展阶段的梳理，可以发现，自中华人民共和国成立以来，我国高校分类发展政策与改革实践存在一些内在逻辑，即其与某些重要因素存在着必然联系，而且这些因素还在很大程度上引导或制约着我国高校分类发展的方向。这些因素主要包括四个维度的四个方面，即分类标准维度的高校设置基准政策、分类建设维度的重点大学建设政策、分类管理维度的学科专业目录政策、分类评价维度的教育教学评估政策。它们在很大程度上规定了我国高校的结构、类型和功能，并塑造了我国高校体系的基本框架。

（一）在高校设置基准上，坚持底线思维的逻辑

没有基准，就没有分类。如果没有高校设置标准作为参照系，那么，所谓的高校自主定位也必定是在自生秩序下的“诸侯”混战。［18］因此，规范有序地设置高等学校，是加强宏观管理、调整高等教育结构、促进高等教育事业协调发展的第一关，是高校分类发展的基础性工作，而科学合理地制定高校设置基准，又是高校设置的关键内容和基本要求。高校设置基准旨在强化对高校设置中最基本的问题的恪守，即坚守底线思维的逻辑。所谓底线思维，“就是客观地设定最低目标，立足最低点争取最大期望值的思维”［19］。我国高校设置基准经历了从缺 失到规范化、制度化的过程（见表2）。

表2 我国高校设置基准重要政策一览表

通过对表2 中关于高等学校设置的相关政策法规的梳理可以发现，基于高校设置基准政策，我国主要形成了本科和专科两个层次的高等学校，本科层次高校又可以进一步细分为大学和独立设置的学院两种类型，专科高校主要分为高等专科学校与高等职业学校两种类型。总的来说，我国高等学校主要分为“两个层次、四种类型”。2004 年2 月《教育部关于印发〈普通高等学校基本办学条件指标（试行）〉的通知》提出，按照学科类型又可以把我国本、专科高校分别细分为综合、师范、民族、工科、农、林、医学、语文、财经、政法、体育、艺术12个学校类别。再根据学科的相似度，还可以把12 个学科类别的高等学校进一步整合为6 大类别，即综合、师范、民族类，工科、农、林类，医学类，语文、财经、政法类，体育类，艺术类。

由此可以看出，高等学校设置基准奠定了我国高校类型和层次分类的基本框架。不过，这些高校设置基准政策主要体现在简单的层次分类和主干学科分类上，还没有涉及人才培养等主体功能上的分类，对引导高校分类内涵式发展的作用还十分有限。

按照2017 年教育部关于研究型、应用型和职业技能型三大类型定位，进一步研制并形成基于人才培养主体功能的高校分类标准和设置基准，应该是今后有关部门的重要努力方向。

（二）在资源配置上，坚持非均衡发展的逻辑

自中华人民共和国成立以来，国家就一直把重点高校建设作为推动高等教育发展的重要示范和引领性政策。［20］其中，非均衡化的重点高校建设政策，已成为我国高等教育领域的一项基本政策和重要路径。如果说高校设置基准是立足最低点设定的最低目标的话，那么我国的重点大学建设政策是推动高等教育发展的重要举措，也是我国基于“穷国办大教育”的客观现状和“集中力量办大事”的社会主义优越性的重要体现。从1954 年开始，我国实施了8次较大规模的重点高校建设计划（见表3）。

表3 我国重点高校建设政策一览表

资源是经济社会活动中人力、物力、财力的总和，是经济社会发展的基本条件保障。在经济社会发展的一定时期，相对于需求而言，资源往往都会表现出相对的不足和稀缺。因此，这就要求人们对有限的、相对稀缺的资源进行科学合理的分配，以便获取最大的效益。我国重点高校建设政策，就是把有限的社会资源在不同高校间进行分配的一种优化策略，目的是以最少的资源取得最大的效益。国家持续对少数精英高校进行了长达60 年的重点建设。客观地说，根据当时的国情，我国高校的重点建设政策在实施初期是可以理解的，也是十分必要的，重点建设高校的进步与成就也是毋庸置疑的。但随着时间的推移，我国高校被分成了重点高校与非重点高校两大阵营，既造成了高校间的两极分化，也形成了非重点建设高校的内卷化效应，重点建设政策的效率和公平性都遭到了质疑和批评。因此，将来重点高校建设的政策方向，除了要逐步缩小重点高校与非重点高校的差距，更为重要的是要将重点高校的确定方式由过去的“指定”“有竞争的遴选”转向“分类竞争遴选”，分类建设一流的研究型、应用型、职业技能型高校，促进各种类型高校的协调发展，实现高校“有差异地平衡而又充分地发展”。

（三）在学科专业结构上，坚持知识社会建制的逻辑

立德树人是教育的根本任务，学科专业是人才培养的基本单元和重要载体，人才培养是学科专业设置的基本动因。当我们将视线聚焦在高等教育的核心领域时，我们眼前呈现的是一群专注于各自知识领域的学者。他们所探究的这些独立而又深入的知识体系，被我们称为学科，而高等教育的组织架构，正是基于这些学科而建立起来的。［21］因此，在很大程度上，办大学是办学科专业，大学的分类发展主要取决于学科专业的特色化建设与学科专业的结构，而这些又都与我国高等教育学科专业目录制度及其管理政策紧密相关。学科专业目录制度又是以价值建构和意义阐释为目的的一种知识的社会建制，是一种社会权力关系得以实现和再生产的过程。“权力通过各种知识的社会建制，尽管也在一定程度上推动了知识的发展，但更多体现在对知识的规制和限定。”［22］

自中华人民共和国成立以来，我国共颁布了六个版本的普通高等学校本科专业目录，最终形成了“学科门类—专业类—专业”三级基本框架。我国高校本科专业的设置和调整，在1978 年之前实行的是集中领导和计划指令，1978 年之后开始向宏观调控转变，遵循“高校自主申报教育部审核批准”的流程。2012 年9月，教育部颁布的《普通高等学校本科专业设置管理规定》指出，专业设置和调整将执行备案或审批制度，并且相关备案或审批流程将每年统一进行一次。

除了本科专业目录外，还存在学科目录，它主要用于指导学士、硕士和博士学位的授予、人才培养、学科建设及教育统计分类等各项重要工作。我国共颁布了四个版本的学科目录，形成了“学科门类—一级学科—二级学科”三级基本框架。目前，国家只统一规定学科门类和一级学科目录，并按照一级学科进行学位授权点的审核和管理。各学位授予单位在获得一级学科学位授权的前提下，有权自主设置和调整其下属的二级学科，教育部定期向社会公布。根据2009 年《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》的规定，学科目录采取分层管理方式，各管理单位结合规定性与自主性，同时融合相对稳定与动态调整的管理机制。虽然国务院学位委员会于2021 年11 月颁布了《交叉学科设置与管理办法（试行）》，但令人遗憾的是，只有少数学位授权自主审核单位才可以试点设置交叉学科，绝大多数高校只能望而却步。

透过《普通高等学校本科专业设置管理规定》和《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》的相关规定，以及我国高校学科专业设置和调整工作实践来看，我国的学科专业目录是“一个对全国高等院校和研究机构的学科设置、科研方向和人才培养具有最根本、最实质性影响”［23］。我国的学科专业目录制度是一种计划性的行政审批制度，是一种典型的指令性（命令型）学科专业目录，具有很强的计划性、强制性、行政性、权威性。所以，这种刚性的学科专业目录制度对我国高校分类发展的影响主要体现在高校学科类型的宏观结构上，按照主干学科门类及学科专业数量来划分，形成了不同类型的高校，例如综合类高校、理工类高校、财经类高校、师范类高校、医药类高校、民族类高校、农林类高校、政法类高校、语言类高校、艺术类高校、体育类高校等。这种分类基本可以适应“基于学科的教育”，为经济社会发展培养专门化人才，但它并不鼓励学科交叉和学科创新，不利于高校特色化学科专业结构的形成。在人类社会知识生产方式加速从“模式1”向“模式2”和“模式3”转化的大背景下，这种分类方式已不能适应新工科、新医科、新农科、新文科建设的需要，也不能适应“学科交叉的教育”和“跨界融合的教育”，无法满足培养应用型、复合型、创新型人才的要求。因此，相关部门必须加大我国学科专业目录制度的改革力度，促进该制度由指令性向指导性的过渡，减少其刚性，增强其柔性和包容性，从而引导高校特色化办学。

（四）在导向调节上，坚持以评促建的逻辑

教育评价有着极强的导向性，引导着评价对象朝着理想的、期待的目标前进，因而，以评促建的逻辑，就是通过评估工具“再造”，发挥评估“指挥棒”的作用，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平，走多样化、差异化、特色化发展道路。［24］新时期，我国确立了“五位一体”的高等学校本科教育评估制度，其中，本科教育教学的院校评估起步于20 世纪80年代中期，经历了5 个发展阶段，旨在促进我国本科教育教学高质量发展。（见表4）。

表4 我国本科教育教学院校评估政策一览表

20 世纪80 年代中后期，在本科教育教学评估的准备阶段，本科教育教学院校评估并没有涉及分类评估，主要是为建立具有中国特色的高等教育评估制度奠定基础。20 世纪90 年代，探索阶段的高等学校本科教学工作评价，开始从办学历史和办学基础方面对院校进行分类评估。21 世纪初，开始了以五年为一周期的第一轮周期性评估，这一轮评估强调高校办学的统一标准和要求。2011 年开始的第二轮评估才真正实现分类的院校评估。该轮评估要求“用自己的尺子量自己”，强调高等学校的科学定位、特色办学，实现国家对高等教育的分类指导。2021 年开始的第三轮评估对分类评价进行进一步的完善和细化，形成了“两类四种”的评估方案，从而使分类评估更加制度化。

但是，2021 年的第三轮评估方案在对高校分类发展的引导上依然存在着有待进一步完善的地方。例如，此方案首先从办学水平层次上把被评高校分为世界一流大学与非世界一流大学两大类，然后又将非世界一流大学中的被评高校分为学术型和应用型两个种类。然而，这种“先纵向分层、再横向分类”的划分方法在一定程度上会造成分类与分层的混乱。试问世界一流大学到底是学术型的，还是应用型的，还是既不属于学术型也不属于应用型的一个新的独立的高校类型？事实上，这与教育部发布的分类政策存在一定程度的矛盾。因此，新一轮评估方案需要进一步被优化，本研究建议遵循“横向分类、纵向分层”的原则，首先从横向功能上，把被评高校分为研究型（或者学术型）和应用型两大类型；其次从纵向水平上，把两大类型分别分为世界一流大学和非世界一流大学两个层次，形成新的两种类型两个层次的“两类四种”评估方案，从而更好地引导研究型（或者学术型）高校和应用型高校分类建设一流大学。

四、结语

虽然历史制度主义强调政策的持久和稳定，但它并不否认政策变迁，只是需要有足够的压力才能促使和推动这种变迁。能够产生这种压力并促成政策变迁的动力主要来自两个方面：一是来自学习自身“路径”的经验或者其他制度的经验；二是来自环境变化的外在冲击。［25］纵观中华人民共和国成立以来我国高校分类发展政策的演进史，从上到下对推进高校分类发展已经形成高度共识，在实践中也探索出了一些有益的经验，而通过对我国高校分类发展实践逻辑的探寻，又更加深入地发现了高校分类发展背后的动因和规律，这些历史经验和规律，必将进一步促进我国高校分类发展朝着更加科学化、规范化的方向顺利推进。

新时代，我国高校分类发展的转折点已见端倪，但我国高等教育体系仍处于新旧交替的状态，高校分类发展，道阻且长。当前，我国高校分类发展的困境，主要在于过度依赖传统的计划经济路径，特别是一些计划经济的思维方式和惯习仍然嵌套在整个高等教育系统之中，并对高校分类发展暗中掣肘。因此，未来我国高校分类发展，需要认真总结历史经验，切实遵循分类发展的逻辑和规律，充分把握新时代我国社会主要矛盾转化的新趋势、新要求，积极推动我国高校分类发展的政策变迁，构建起具有充分包容性的分类发展政策框架，大力提升分类发展政策的目标整合性、体系协同性和工具适配性，逐步形成各类高校“多元等值”的支持性文化环境与氛围，促进多元平衡的高等教育体系的建设，发展多样、公平而有质量的高等教育。