“治理强基”战略背景下党建引领城市社区治理的实践研究

王佳

摘 要：城市社区党组织是城市社区治理体系的领导者和提高城市社区治理能力的实践者。基于对新余市52个社区的实地调研发现，新余市通过搭建党组织体系、实施精细管理、优化服务质量等方式，强化了社区党组织功能，城市社区治理取得新成效。但是，新余市党建引领城市社区治理也存在治理体制机制不畅、党组织功能发挥不显、多元主体利益与价值融合不深等问题。在“治理强基”战略背景下，加强党建引领城市社区治理，需要理顺社区治理体制机制，增强党组织政治、组织和服务功能，保障社区治理主体治理意愿和能力。

关键词：基层社区治理;党建引领;政治功能;组织功能

中图分类号：C91 文献标志码：A 文章编号：1005-7544（2024）02-0024-09

习近平总书记在党的二十大报告中指出，要增强党组织政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理[1]，充分彰显了党的建设在引领城市社区治理中的重要作用，也提升了城市社区治理工作的政治高度。江西省委書记尹弘在中共江西省委十五届四次全体（扩大）会议上强调，要实施“治理强基”战略，始终坚持党建引领，完善党领导下的基层治理机制。这既是贯彻落实习近平总书记考察江西重要讲话精神的重要举措，也为未来江西基层社会治理指明了发展方向。城市社区是基层社会治理的最后一公里，也是做好基层社会治理的关键。因此，在城市社区治理实践中，要筑牢基层党组织的战斗堡垒，充分发挥党组织的政治功能、组织功能和服务功能，不断探索城市社区治理新模式，提升基层治理体系和治理能力现代化水平。

为准确掌握江西省新余市城市社区党建工作，本文以座谈会、实地考察等方式对相关部门和社区开展调研，了解该市当前城市社区治理的经验做法。同时，以问卷调查方式对全市52个社区共计发放6000份问卷，最终回收有效问卷5228份，有效问卷回收率87.13%。问卷调查对象包括社区书记、居民、物业工作人员等，其中社区书记问卷为单独设计，做到社区书记全覆盖。

一、党建引领城市社区治理的实践举措

新余市深入贯彻习近平总书记关于城市基层党建、基层治理重要指示精神，锚定中共江西省委“三大高地”“五大战略”目标要求，坚持高位统筹，强化党建引领，推动城市社区治理取得新成效。

（一）稳搭党建体系，建强社区治理“主心骨”

紧抓党建引领“主心骨”，搭建了以社区党组织为核心，以物业企业、居民委员会和业主委员会为主体，以社会组织、在职党员、居民志愿者等补充的“1+3+N”组织体系，凝聚了基层治理的强大合力。一是健全四级领导体系。出台新余市深化城市基层党建引领基层治理相关文件，组建市、县（区）领导小组和专项工作组，形成市、县（区）、街道、社区合力共抓的强大格局。市四套班子党员领导干部带头联系社区，定期到社区开展调研指导。二是建强社区党组织。选优配齐全市80个城市社区党组织，打造过硬社区书记队伍。截至目前，新余市共有城市社区“两委”干部466名，其中党组织书记80名，均为“一肩挑”。推动网格党组织应建尽建，共设立网格党支部215个、党小组603个，网格党支部书记由社区党组织成员担任，并兼任网格长。三是推动红色物业全覆盖。成立物业行业党委，采取联合组建与选派党建指导员相结合方式，成立覆盖121家物业企业的党支部24个，同时推行“双向进入、交叉任职”制度，4名社区书记担任物业企业党支部书记，相关做法在江西省推广。四是搭建业委会党组织。强化党组织对业委会组建、履职的指导和监督，新余市900个住宅小区中成立业委会的小区有596个，建立党组织的业委会有519个，党员比例达到50%及以上的有217个，实现基层党建工作与业委会服务管理的有机结合。

（二）实施精细管理，练好社区治理“基本功”

坚持抓实抓好“微治”“数智”“众治”，努力做到治理更精细、手段更丰富、参与更广泛，扎实锤炼社区治理“基本功”。一是以微治应群众诉求。按照每个网格覆盖300～500户的要求将城市社区划分为842个网格，把党建和政法综治、民政、城管、信访、市场监管、卫生健康、应急管理等各类网格整合为“一张网”[2]。在江西率先配齐专职网格员，通过“敲门行动”、数据平台、群众接待等多种渠道收集群众诉求，推动实现“事情在网格办、问题在网格提、困难在网格解”。二是以数治促管理效能。形成“党建引领、一网统管”的运营管理体系，建成四级综治中心555个（其中城市社区综治中心80个），整合办公、政策、视频监控、人员、服务五大资源，打造集指挥调度、资源调配、信息汇集、研判分析、综合管理、便民服务为一体的社会治理大平台。如渝水区通过“渝心为民365”智慧平台推动实现数据汇聚一张表、智慧安防一张网、管理汇聚一平台、服务汇聚一终端，不断提升群众的安全感和满意度[3]。三是以众治筑共享格局。将区域治理、部门治理、基层治理、单位治理有机结合，形成全方位、多角度整体推进共建共治共享的社会治理格局。推动320家市、县（区）机关、企事业单位与80个城市社区结对共建，各共建单位与社区实现党建、设施、文化、服务等资源共享，帮助社区解决实际问题。推动在职党员干部回归社区小区“双报到”，以他们为骨干力量组建小区志愿服务队，零距离联系和服务居民。2022年10月突发疫情后，全市1.1万名党员干部下沉社区，组建583支党员先锋队、430个临时党支部和1893个楼栋党小组，有效构筑起了联防联控、群防群控的红色堡垒。

（三）优化服务质量，焕发社区治理“新活力”

坚持以人民为中心，围绕筑牢阵地、建强品牌、创新方式不断加强社区服务能力建设，将群众满意度作为衡量社区治理效果的重要标准，持续激发社区治理的“新活力”。一是建强党群服务阵地。按照布局体系化、功能综合化、信息集成化要求，建立城市社区党群服务中心80个，推行“365天服务不打烊”，打造“15分钟政务服务圈”。2022年率先在江西省建成5个“24小时自助服务”试点社区，实现“家门口办”。探索党群服务中心功能最大化，设置党群活动、政务服务、协商议事、文体康养等功能区域，如龙泉湾社区“城市会客厅”、缔景社区“假期自习室”、路东社区“艳萍调解室”等，便民服务不断提质增效。二是打造党建服务品牌。秉承“党建工作做强了就是生产力，做实了就是竞争力，做深了就是凝聚力”的理念，创新“五社联动”机制，推行一社区一品牌，打造了包括“钢城红”“红色管家”“钤城红”等一系列党建工作品牌，形成抓党建、抓服务、抓治理的强大合力。三是创新服务群众方式。健全联席会议制度，如渝水区建成52个社区议事场所，搭建“‘泉心泉‘议”“圆桌会”等居民自治平台，有效解决了群众急难愁盼的“微小事”。完善协商机制，形成党组织牵头、多方参与协商议事机制，涌现出“小凤有约”“小红时间”等协商议事品牌。打造“红色驿站”，多个社区将空置的核酸采样小屋改建成“红色驿站”，提供各种惠民生、接地气的服务活动，深受群众喜爱。[4]

二、党建引领城市社区治理面临的现实困境

新余市党建引领城市社区治理虽然取得一定成效，积累了不少有益经验，但与深化城市基层党建引领基层治理要求相比还存在许多迫切需要厘清和解决的现实问题。

（一）根源问题：城市社区治理体制机制不畅

1.社区权责不匹配，“吹哨报到”难落实

社区承担着解决居民诉求的重要主体责任，由于缺乏行政管理权和执法权，社区在响应居民诉求、处理和化解矛盾纠纷时只能求助有关部门协调解决。在现行体制机制下，街道辖区内职能部门不受街道横向管理和考核，一些部门往往会将社区收集上报的问题“踢回”给社区解决，导致社区上报问题时“避重就轻”，未能真实反映居民诉求。问卷显示：高达70.58%的居民提出希望提高党委政府对民生的关注度。社区书记也指出社区面临党组织统揽能力不强、资源整合无序（25%）、社区资源不能满足需要（78.85%）等困境。

2.多元主体参与渠道缺，“居民自治”难实现

社区作为介于政府和社会中间地带的“第三域”，具有“行政性”和“自治性”双重属性[5]。目前以党建引领的制度化协调多元主体参与机制依然不够完善，社区、居民、党员、物业、政府相关部门等各治理主体协商议事机制不畅通，同时居民参与社区治理的主体地位和程序方面的法律法规仍然较为模糊，社区居民自治的制度还未完全确立，导致居民参与社区治理的保障不够、意愿不足、能力不强。

3.智慧信息化平台多，“数据共享”难推进

新余市城市社区治理信息化建设条块分割、数据壁垒等现象仍较为普遍。全市10多个单位和部门分别建立了信息化平台和系统，但这些平台在功能区分、运行流程、合作机制上基本没有关联。数据交换融合不够，导致社区工作人员在数据填报时存在较大程度的重复。此外，社区书记反映当前还存在党员学习教育信息化平台使用率低（26.92%），党建信息化平台使用不熟练、录入不准确、更新不及时（1.92%）等问题。

（二）核心问题：党组织功能发挥不明显

1.社区党组织引领作用不强

当前新余市社区党组织与居民之间存在信任程度不高，交流互动不够的情况。问卷显示：49.81%居民与所在社区党组织工作人员有非常好的沟通，34.58%居民认为还可以，10%的居民认为一般，还有5.57%的居民指出社区党组织工作人员与居民基本上不沟通，19.09%的居民指出并不清楚社区党员干部是否定期联系服务群众。

2.物业党组织功能发挥不足

当前物业党组织功能还未充分发挥，特别是创文创卫活动中，社区以及群众反响最大的物业参与程度低的问题。社区缺乏管理考核物业的相关机制，在推动物业工作时抓手不足。问卷显示：34.62%社区书记反映当前存在“红色物业”建设浮于表面、偏形式化的情况，32.69%社区书记指出社区物业党建联建缺乏高效合力机制，导致物业与居民纠纷频发。

3.共建共治机制发挥作用不够

虽然新余市较早建立了市县领导挂点社区、市县单位帮扶社区、在职党员回归社区、网格化管理等制度，但在执行过程中却存在着落实不到位的问题，各类主体参与社区党建的积极性和主动性还不够，未能真正形成區域内共建共治的有效格局。问卷显示：39.46%驻区单位与社区每月开展一次共驻共建活动，35.71%的单位每季度开展一次，5.36%的单位每年开展一次，仍有9.43%的单位从未开展。

（三）动力问题：多元主体利益与价值融合不深

1.社区回归党员约束力不强

在特殊紧急时期，“双报到”制度充分发挥了回归社区党员的先锋模范作用。但如何持续发挥这支队伍的战斗力，建立“战时”与“平时”转换机制还存在欠缺。问卷显示：由于单位或社区对党员组织管理不到位（9.62%）以及党员量化积分考评难落实（23.08%），社区书记反映在职党员回归时间不确定性大，不能定期报到（59.62%）、参加社区活动积极性不高（73.08%）等问题突出，再加上缺乏激励约束机制，部分党员敷衍应付、形式主义偏重（38.46%）。

2.社区工作者队伍稳定性不够

当前新余市各社区大专学历网格员占比达48.0%，本科及以上学历占比14.8%。学历普遍不高导致社区开展反诈、消防安全、法律宣讲等相关专业性较强的工作时存在困难。社区专职网格员由于收入相对不高、考核机制不完善、职业认同感不强等原因，自身对于晋升通道、工作前景没有清晰的认识，特别是一些年轻网格员难以将此作为长期职业进行发展规划。从第一批招聘开始，辞职的专职网格员168人左右，网格员队伍流动性相对较大。

3.社区书记群体聚合力未形成

一方面，得益于新余市“五类人员”考试机制，一些社区书记通过考试转变身份，导致当前大部分社区书记任职时间普遍较短，社区治理经验不足。参与调研的52位社区书记只有1位任职10年以上，任职2年以内的占比高达90.38%，3—5年及6—10年均占3.85%。另一方面，新余市当前缺乏新老社区书记的传帮带机制，老书记的经验优势尚未转化为治理效能，社区治理资源优势合力还需集聚。

三、新时代加强党建引领城市社区治理的实践路径

（一）理顺社区治理体制机制

1.重构社区主体治理权能及职能

一是创新思路。面对长期以来基层权责不匹配、联合执法效率低而无法有效解决的现实情况，新余市可大胆借鉴国内先进经验，在江西率先推进体制机制创新，形成基层治理“新余样板”。二是精准赋权。突出和加强街道党工委、社区党委在基层治理中的领导地位。比如，北京市明确了街道社区党组织在推动社区治理过程中的核心领导地位，赋予街道社区对辖区单位的召集权、指挥权、考核权和评价权，让原本政府单一的从上而下的治理模式变成了由基层党组织牵头抓总、多元治理主体协同并进的治理模式[6]。三是增强基层综合行政执法效能。权责不一致导致基层治理难落实、难推进、难协调，必须有针对性、有筛选性地精准下放权力。比如南京市秦淮区将8个区级部门162项行政执法权集中打捆赋予街道党工委，同时在赋权基础上将城管执法局、应急管理局、市场监督管理局等部门的部分执法力量划归街道统一调配使用，让街道党工委有权力、有能力自主开展各项综合行政执法，进一步提升了各项工作的处置效率[7]。

2.推动社区多元主体协商共治

一是建构协商机制。将政府、企业、社会组织、专业机构和公众等各利益相关方纳入“多元共治”工作机制，建立起利益相关方之间的沟通渠道和合作机制。制定相关政策和规划，明确各利益相关方的权责和参与方式，推动各方共同参与决策和管理过程。二是设立协商平台。可以通过定期召开会议、成立工作委员会等方式，促使各方就共同关心的议题进行深入交流和合作。同时建立信息共享机制，确保各利益相关方及时获取必要的信息和数据，以便做出科学的决策和行动。三是加强法制建设。完善法律法规体系，加强执法监督和问责机制，提高执法水平和公信力，确保社会治理协同共治的有效实施。

3.构建社区治理智慧共享网络体系

一是破部门壁垒，促数据融合。打通政府、企业、社会之间的数据壁垒，推动网格信息数据一网采集、分级授权、多元共享，提升信息使用效率[8]。如上海黄浦区瑞金二路街道党工委，运用信息技术手段建立数据库，解决社区治理中数据孤立和相互分散的问题。二是破层级壁垒，促市县融合。整合构建市、县（区）党建信息平台与政务信息平台，并在平台终端对应建立市区街社相应查询版块和各类信息分类板块，切实提高数据提取效率、信息查找精准度和时效性、关联资源协同利用率[9]。三是强安全管理，促智慧治理。加强信息安全管理，包括数据加密、身份认证、访问控制等，以确保数据的安全性和可靠性。同时注意收集社区工作者对平台的意见和建议，及时改进平台功能和服务，提高平台使用效率。

（二）增强党组织政治、组织和服务功能

1.加强社区党组织功能

一是以选优配强社区领导班子为重点。侧重从政治素质过硬、发展思路开阔、统筹协调能力强、善于同群众打交道等方面配强社区领导班子。同时建立健全的监督机制和培训机制，加强团队建设和协作精神的培养。二是以加强制度建设为保障。建立健全社区党组织工作制度，明确党组织的工作职责、工作流程和工作标准，确保党组织工作有章可循、有据可依。三是以提升服务群众能力为目标。通过组织开展各种形式的社区活动，如志愿服务、文体活动、宣传教育等，增强社区居民的归属感和凝聚力。

2.完善“红色物业”服务效能

一是完善物业考核管理机制。积极推动物业服务企业定期开展评星定级工作，建立三方评价体系，由业主委员会或者居民代表、社区和街道三方对物业进行打分。将考核结果与物业招标、物业企业及负责人信用评价、业主大会选聘物业企业、扣罚履约保证金等相挂钩。二是进一步健全物业行业党组织。加强物业行业党委和物业企业党支部建设，加强对物业服务监管，依托信息化管理手段，建立面向业主投诉即时处理机制。三是提高物业管理服务水平。积极以市场化方式引入优质物业服务企业，提升物业企业服务质量。同时加强物业服务从业人员队伍建设，定期组织开展思想道德教育和业务培训。

3.积极推动驻区单位参与社区治理

一是形成共治格局。要充分发挥党组织统筹协调作用，切實推动和利用辖区内的市直、区直单位和职能部门资源优势共同参与到社区治理。二是畅通交流机制。如上海市创新推行“双向沟通服务机制”，要求各社区党组织与驻区党组织年初共同研究拟定全年“三张任务清单”：规定任务清单、自选性任务清单、重点任务清单。每季度对照清单进行督促检查，确保各项既定目标任务严格按照要求落到实处。[10]三是加强制度建设。明确规定各类主体的职责、权利和义务，规范其参与社区治理的类型和频次，对驻区单位开展活动的内容、取得的效果等进行“反向考核”，激励辖区单位参与社区治理。

（三）保障社区治理主体治理意愿及能力

1.激发党员参与社区治理积极性

一是强化党员服务意识。强化党员干部的宗旨意识和担当意识，通过老党员带新党员，肩负起基层社会治理的重要责任。二是建立积分评价考评机制。可采正向积分、奖励加分、负面扣分等教育管理办法，严格正向激励加分标准，细化反向监督减分项目，把党员现实表现转化为鲜明具体可操作的分数“硬指标”[11]。三是完善积分转化效能。选择部分条件成熟的社区和居民小区开展“道德积分银行”试点，探索将社区党员参与社会治理的“服务积分”兑换为线下消费的“商品积分”或者线上消费的“芝麻信用积分”。

2.加强社区工作者队伍建设

一是多渠道筹集资金。通过自主营收、合作创收、服务增收等方式，盘活社区公共资源。探索“社区集体入股+强社公司运营+共富工坊参与”增收模式。比如，在部分社区推出红色研学、商品寄售、广告招租等经营服务，为社区扩充资金来源。二是畅通职业发展通道。比如，2023年陕西省实施从优秀村（社区）干部中考试录用乡镇（街道）机关公务员，为社区干部提供更强保障。将专职网格员纳入社区工作者队伍管理，建立健全优秀网格员晋升社区“两委”干部机制，事业编招聘时予以一定倾斜。三是完善各类激励保障。探索建立网格员“基本工资+绩效+临时补助”薪酬制度，设立年终绩效奖，与年度考核结果挂钩，绩效奖所需经费可从职能单位下沉的部分工作经费中列支。定期开展“最美网格员”“优秀网格员”等评选表彰活动，深入挖掘、广泛宣传网格员先进事迹及网格经验做法。

3.发挥社区各主体资源优势

一是充分发挥社区书记传帮带作用。可参考景德镇昌江区做法，发挥社区书记经验优势，由老社区书记带头，定期组织“社区书记沙龙”活动，通过集中研讨交流、头脑风暴，形成社区治理先进经验模式，不断提升解决社区治理难题的能力。二是发挥离退休党员优势。可借鉴新余市欧里带元村聘请退休干部返乡担任村支书参与乡村治理和建设的思路，结合社区优秀离退休党员职业经历和技能特长对其设岗定责，给予其参与社区治理的平台。三是发挥社区社会组织的作用。搭建社区与社会组织之间服务对接平台，加强各社区与各社会组织之间的沟通联系和信息交流，充分实现资源共享、优势互补。

参考文献：

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]陈居祥.“小网格”也能实现“大提升”[J].党员干部之友，2023，（3）.

[3][4]“钢城红”引领“治理优”[N].新余日报，2023-09-13（001）.

[5]罗强强，陈涛.党建引领共同生产：城市社区应急治理共同体构建的驱动机制——以武汉市F社区“共同缔造”实践为例[J].地方治理研究，2023，（4）.

[6][7][9][10]朱麒屹.资阳市雁江区党建引领社区治理问题及对策研究[D].成都：电子科技大学，2022.

[8]李长凯.“网格化+大数据”基层治理模式的实践与思考——以天津市东丽区为例[J].求知，2023，（9）.

[11]宁夏回族自治区固原市直机关工委.党员“积分制”管理 “积”出担当与作为[J].机关党建研究，2020，（12）.

Research on the Practice of Party-building Leading Urban Community Governance Under the Background of the “Strengthening Grassroots Governance” Strategy

——Empirical Investigation Based on 5228 Residents From 52 Communities in Xinyu， Jiangxi

Wang Jia

Abstract： Party organizations in urban community are leaders in governance system and practitioners in improving the governance capacity of urban communities. Based on field research on 52 communities in Xinyu， Jiangxi， it was found that by establishing a party organization system， implementing fine management， and optimizing service quality， Xinyu has strengthened the functions of community party organizations and achieved new results in urban community governance. However， there are also problems in the community governance in Xinyu， such as inadequate governance system and mechanism of party-building leading urban community governance， inefficiency of party organization functions， and insufficient integration of diverse subject interests and values. In the context of the “strengthening grassroots governance” strategy， strengthening party-building to lead urban community governance requires streamlining the community governance system and mechanism， enhancing the political， organizational， and service functions of party organizations， and ensuring the governance willingness and ability of community governance entities.

Key words： Grassroots community governance; Leaded by party-building; Political function; Organizational function

責任编辑：曹高明