义务教育优质均衡督导评估政策的工具特征

●陈长兴 林 鑫

义务教育优质均衡发展是党和国家的重大决策和战略部署，是中国式教育现代化的重要指向。2017年4月，教育部发布《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》，标志着国家层面开始以评估创建的方式强力推动义务教育优质均衡发展。2019年，教育部在浙江省海盐县启动的全国县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作，是我国义务教育发展史上又一个重要的里程碑。[1]然而，截至2022年4月，全国仅有浙江省宁波市江北区和嘉兴市海盐县2个县区通过国家认定[2]，反映出各地在政府重视程度、资源优化配置、社会认可度等评估标准，以及评估方式、评估结果使用等实践方面仍存在认知不足和执行难题。为加快优质均衡发展进程，2021年11月教育部办公厅印发《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》，确定了135个优质均衡先行创建县(市、区)。在此背景下，督导评估工作将迎来全国范围内的整体推进。本文以中央和省级发布的督导评估政策为样本，量化分析其基本特征和政策工具特征，以期为各省推进督导评估政策落实，加快创建义务教育优质均衡发展县提供参考。

一、研究设计

(一)政策选取

义务教育优质均衡发展督导评估最终要落到省级评估和国家认定上，因此聚焦国家和省级两个层面的政策文本。为保证政策的准确性、代表性和全面性，采取以下检索策略：首先，以2017年4月-2022年12月为政策检索跨度，在北大法宝数据库以“义务教育优质均衡”“优质均衡督导评估”等关键词进行全面检索；其次，在国家和各省级人民政府、教育厅、教育督导网等门户网站进一步查阅补充，并对部分未主动公开文件进行依法申请查阅；最后，对检索到的政策进行整理分类，最终获得包括中央和29个省(区市)(未包括港澳台、西藏和新疆)在内的51份政策文本。

(二)分析思路与编码

义务教育优质均衡发展督导评估是一项具有国家性质的、多目标性的中长期性政策，其结构由政策情景、政策目标、政策工具和政策主客体等多个层面组成。首先，对比分析中央和各省市政策的出台时间、发布主体、情境目标等基本特征，以发掘其共性与差异。其次，从政策工具视角出发，建立二维分析框架。鉴于督导评估政策工具涉及多种特定因素、目标、群体的共同作用和变化，麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具[3]与本研究较契合，因此将命令工具(落实、确保、不低于等)、激励工具(奖补、补助、经费等)、能力建设工具(培训、培养、学习等)、系统变化工具(制度、责任、权力等)、劝告工具(宣传、鼓励)作为政策工具维度。采用内容分析法，按照“政策编号-章节号-条款号”的步骤对51份政策进行编码，共提炼出285个内容单元，并进一步归纳出申报资格条件、评估标准和发展内容、督导评估工作程序、创建方法和结果应用四个方面作为督导评估要素维度。“申报资格条件”主要体现为基本认定条件。“评估标准和发展内容”涵盖优化资源配置、重视队伍建设、强化弱势补偿、加快内涵发展四个关系类别。其中优化资源配置涉及装备配置、标准统一、布局规划、教育信息化、学区化集团化办学、经费保障6个关键词；重视队伍建设主要有师资保障、教师待遇、教师素质、教师流动、教师管理、校长发展6个关键词；强化弱势补偿有机会均等、扶持弱势、资源倾斜3个关键词；加快内涵发展体现为“双减”、五育融合、个性化学习、素质教育、课程改革、教学改革、协同育人、考核评价、规范办学、学校管理、校园治理、社会认可12个关键词。“督导评估工作程序”包括评估方式、评估规定、督导检查、社会监督、指导整改、监测复查6个关键词。“创建方法和结果应用”主要有发展规划、工作责任、统筹领导、教育问责、区域特色、示范创建、表彰奖励、宣传推广8个关键词。

二、优质均衡督导评估政策的基本特征

(一)督导部门为主要发布主体，各省政策保持一定的连续性

我国义务教育优质均衡发展督导评估政策始于江苏省的政策实践，呈现出“自下而上”再“自上而下”的扩散特征。2010年，江苏省率先启动实施义务教育优质均衡改革发展示范区建设工作。2012年6月，江苏省印发《县(市、区)义务教育优质均衡发展督导评估实施办法》。2015年3月，江苏省评估认定17个县(市、区)为义务教育优质均衡发展县。但是，早期政策着重于结果性输出，评估指标和责任主体尚未完善[4]，存在公众满意度指标分离、未将学生全面科学发展理念置于中心等问题。随着2017年教育部、国务院教育督导委员会办公室发布“一个办法、两个通知”的指向性文件，政策发布主体级别及评估标准和程序得到加强。全国各省市快速响应，掀起了督导评估工作热潮。政策主要集中在2017年和2018年，这是因为一些省市仍处于实现义务教育基本均衡发展目标的过程中，基础尚不牢固。政策发布主体类型较为广泛，其中省(市)人民政府教育督导委员会办公室占比最高，为37.04%，省教育厅或直辖市教育委员会的发布量占比为18.52%，省人民政府办公厅的发布量占比为12.96%，这体现出教育督导部门对优质均衡发展督导评估这一本职工作的高度重视。

(二)督导评估政策措施多样，但各地创新力度不足

政策文本类型主要以方案(19份)、通知(15份)、办法(8份)为主，具有较强的政策执行力和指导意义。从体例结构来看，各省在政策制定上采取了多样化措施，但普遍采用上行下效的方式，缺乏区域特色。当前仅有北京市、湖南省、江苏省、江西省、陕西省等省份依据省情县情对评估指标进行创新调整或补充完善(见表1)。如，江苏省制定五个一级指标并采用分级评估的方式，而江西省和湖南省则采用“A”类硬性指标和“B”类软性指标的计分方式。此外，各地政府在少数措施上存在差别，如在机会均等和教师流动方面，江苏省对部分指标提出更高标准，包括“全县初中三年巩固率99%以上、残疾儿童少年入学率98%以上、交流轮岗教师比例不低于符合条件教师总数的15%”等。在优质高中招生名额分配比例上，河北(80%)、安徽(80%)、江苏(70%)、内蒙古(60%)等都高于国家规定的50%。可见各地的政策差异主要在少数指标的等级和比例设定上。

表1 政策体例结构省市差异(部分)

(三)政策情景认知清晰，但部分省市较为急于求成

当前，优质均衡创建工作已明确了四项基本任务和二十条攻坚清单，体现出对客观公平、质量提升、优先发展、示范推进、以评促建和社会认可的高度重视。从各地优质均衡县的创建目标来看，主要集中在2025年、2030年和2035年三个时间节点设分阶段目标。如，湖北省争取到2025年全省50%左右的县实现优质均衡，云南省则争取到2030年全省不低于70%的县实现优质均衡等。然而，一些东部省市如浙江省、江苏省、天津市、山东省等制定了到2022年的认定比例目标，但这些目标均未能实现。根本原因仍在于创建规划不合理，存在粗线条、赶进度等问题。为了推动各省规划的科学制定，2021年9月国务院教育督导委员会办公室印发《关于编报县域义务教育优质均衡发展督导评估工作规划的通知》，明确各省市应将优质均衡发展与本地区“十四五”规划和2035年远景目标、建设高质量教育体系、深入推行依法治教、深化综合改革相结合，将规划编制工作落实到县，要求每个县画好优质均衡的时间表和路线图。在新的规划要求下，各省应紧跟新时代教育事业的发展形势，充分考虑政策的主客体发展情况，完善评估标准。

三、优质均衡督导评估政策工具分析

(一)政策工具维度分析

1.资源配置和督导检查占命令工具的主导地位

命令工具占据政策工具总数的半数以上，在督导评估四个要素中均有体现。其中，申报资格条件全部采用命令工具，囊括申报县基本均衡认定三年、监测保持较高水平、学生学业水平Ⅲ级以上且校际差异低于0.15、教育治安稳定等方面的要求。评估标准和发展内容作为主要措施，占命令工具内部的46.2%，主要集中在优化资源配置和加快内涵发展工具上。具体来说，政府要加强教育经费投入、学校标准化建设和城乡学校布局规划力度，又要规定和把关不同地域、学校教师培训比例、流动比例和任职资格等，并通过“双减”、开展综合实践活动等措施提高“全人发展”质量来提升教学质量和改善学习环境。有关督导评估工作程序、创建方法和结果应用的政策工具分别占命令工具的29.75%和18.35%。督导评估工作的开展程序严密、耗时、工作严格，政策明确了各级政府和学校要认真制定发展规划和评估方案，做好责任分工、自查、材料报送、逐级审核和实地核查等工作，特别是要重视薄弱环节和解决关键问题。但是，当前涉及各部门之间协作配合的工具较少，应重视加强建立开放协同的环境，县级政府要强化主责，教育行政部门要紧抓薄弱环节、痛点问题并监督落实以补齐短板，教育科研部门要提供专业性的服务和指导。

2.能力建设和系统变革工具所涉主体和影响力较广

评估标准和发展内容中的资源配置、队伍建设和内涵发展三类工具在能力建设工具内部占比高达92.3%。首先，资源配置作为四项类别的首要任务，体现为政府对校舍、运动场馆、教学仪器设备等基础资源的重视。其次，能力建设偏重于使用队伍建设和内涵发展工具，强调要搭建教师和校长培训平台，完善教师培训培养工作机制，特别是要提高教师信息化教学能力，但当前优质师资均衡配置体系仍未完善，建议进一步针对性出台和落实专项配套细则。

系统变化工具主要应用于评估标准和发展内容以及创建方法和结果应用两类要素的工具。评估标准和发展内容中主要强调扩大学校办学自主权，以统筹区域专业力量探索委托管理、集团化办学、城乡学校共同体建设等方式来利用校内外资源进行协同育人。创建方法和结果应用主要体现在政府方面，明确政府要健全以县为主管理体制，成立推进工作领导小组，完善督学责任区制度等措施来增强部门协助并提高对义务教育均衡水平的重视程度。

3.激励工具以物质激励方式为主

激励工具在政策工具中总体应用不足。其中经费保障、资源倾斜、扶持弱势、教师待遇、表彰奖励应用最广，这与加大对贫困地区和薄弱学校的支持，确保每个学生都能够平等地享有优质教育资源的目标一致。具体而言，政府和学校应当落实学生补助，完善乡村教师差别化生活补助，建立流动教师申报职称机制，同时向弱势学校倾斜分配经费以及在经济薄弱地区采取以奖代补等措施。此外，多数省份提到对通过国家认定的优质均衡发展县给予项目倾斜和资金奖励。如，宁夏制定了“通过国家认定的县给予500万元奖励”的措施，江西对通过优质均衡国家评估认定的县给予省级专项资金奖补等。然而，这些激励工具的成效还不明显，建议综合使用物资激励、目标激励、情感激励等工具帮扶教育发展薄弱地区和特殊群体，增强各县的创建动力。省级政府应平衡做好对发展基础较好县和发展薄弱县的支持，避免进一步扩大省域内的发展差距。

4.劝告工具作用发挥较小

劝告工具在政策中的使用居于末位。主要包括：一是鼓励优秀教师人才到农村任教和跨校流动来优化和均衡教师队伍；二是支持区域和学校间共同体建设来共享资源；三是通过增加教育观宣传和成果经验总结推广引导社会对优质均衡发展的正确认识。虽然这些工具对督导评估工作的影响有限，但它们有助于提高各方资源的配置和利用效率，为义务教育优质均衡发展提供良好的社会环境。

(二)督导评估要素维度分析

评估标准和发展内容的政策工具使用最多，占总数的60.7%，其次是督导评估工作程序(18.6%)及创建方法和结果应用(17.54%)，申报资格条件占比最小(3.16%)。以下主要对前三项要素进行分析。在42项具体政策工具中，督导检查工具占比最大，为6.67%，其次是工作责任(4.91%)、经费保障(4.56%)、学校管理(4.21%)、教学改革(3.51%)。

1.评估标准和发展内容

合理配置优质教育资源是促进义务教育优质均衡的必要前提。在政策中，经费保障、教育信息化、标准统一、装备配置是关注重点，如学校布局、班级规模、学生核定公用经费等都有确切的数字规定。[5]当前督导评估的重中之重是强制各地政府高度重视城乡义务教育一体化，以解决城乡教育资源不均衡、教育投入不足等问题。具体体现为更加注重公平，通过完善城乡统一、重在农村的经费保障机制，提高生均公用经费标准、教师平均工资收入水平和教师培训经费比例保障经费投入。政策鼓励探索多种办学模式，以跨区域办学合作、学区化集团化办学、多组织机构协作共建来促进资源共享。另外，资源配置工具中的能力建设工具也使用较多，要求大力推进地方和校本网络课程体系建设，推进在线互动课堂常态化，完善信息化教育资源公共服务体系。

高素质高水平的师资队伍是义务教育优质均衡发展的关键主体。虽然近年来我国出台了教师教育振兴行动计划、中小学教师职业行为准则、乡村教师队伍建设和生活补助等政策，但教师能力发展和配置体系仍未完善，优秀师资力量分配不足，导致教育教学水平的不均衡。为解决这一问题，在师资保障方面，要求加强学校教师学历和职称的比例，除了音体美的老师，还要加强调特殊教育专业课程开发和教师培训。在教师发展和流动方面，除了要求教师按规定完成培训课时，还要进一步优化教师和校长培训机制，如建立教师培养培训梯次结构、实施杰出教师培养支持计划、推进校长队伍职业化建设、聘期制和定期流动任职制度。在教师流动方面，主要体现为规定教师要达到流动比例，鼓励城镇学校的骨干教师和校长向农村学校、中心小学、完小(教学点)和城区薄弱学校流动，推进乡村教师支持计划和待遇保障，但关于城乡教师职称、待遇和晋升标准的统一化和协调化的配套工具仍不够完善，需要进一步健全教师流动的政策措施。

关注弱势群体的需求和利益保障是政府和学校需要攻坚克难的紧迫任务，但总体应用不足，主要包括弱势补偿、资源倾斜和机会均等。从建立健全农村留守儿童档案、推进标准化特殊教育学校建设，压实控辍保学“双线四级”责任和联控联保责任机制，到推进外来务工人员随迁子女就读、划区招生免试就近入学、学校布局等全方位地开展工作。在教师配置、培训项目、职称申报、财政支持、编制等方面向乡村学校、薄弱地区、流动教师等倾斜。但是，在实际应用中，面向全体学生和教师的就读机会、配置、财政支持仍不够规范，要求政府进一步在这些方面严格落实。

内涵发展是推进义务教育优质均衡的必然选择，在评估标准和发展内容中使用最多。其中学校管理和教学改革占比最大。在学校管理层面，政策强调落实学校办学自主权，规范办学行为和教学秩序。在教学和课程改革方面，体现为要结合素质教育要求，探索适应不同群体的课程、推进教研活动制度化，落实课后服务“5+2”“五项管理”、劳动教育等。另外，内涵发展的最终落脚点在于社会认可，但目前这种认可程度还有待提高。有研究者在2020年山西省117个县的调查中，分层抽取了12个县进行分析，其中仅有3个县的社会认可度达到85%[6]，说明需进一步增强社区、家长等共同参与的力度[7]，破解关乎公众切身利益的难点和冷点问题，提升公众对政府和学校工作成效的满意度。

2.督导评估工作程序

督导评估工作程序是优质均衡发展的指导工具，其中督导检查、评估规定和指导整改占比较大。在县级自评、市级复核、省级初审的过程中，政策要求规范督导评估工作的内容和流程，建立督导档案和列出重点事项清单，并以省为单位组织实地核查组和汇报查阅。要求建立监测和复查制度，及时反馈工作情况，提供数据支撑和建议。对存在的问题，县级政府采取有力措施逐校检查、发现问题并进行整改。我国主要采用专家组督导评估的方式，但各地对于督学队伍和评估专家的业务培训和专业素质发展的政策工具使用仍不多，未来各省应进一步补充督导评估专家类别和专业化水平提升的工具，以专业优势和内部张力来全面、客观地保障评估认定的精准性。[8]

3.创建方法和结果应用

优质均衡发展的可操作性和实效性需要创建方法和结果应用的支持，主要体现在工作责任、发展规划和统筹领导。包括县级政府应加强统筹领导，把握好达标进度和质量关系，综合考虑社会变化和现实问题，深入调研、科学论证，合理制定优质发展规划目标和工作规划，明确具体措施和推进进度，并建立完善的目标责任制和协同推进机制。应积极创建发展示范县，发挥新闻媒体的宣传作用，推广先进做法和典型经验。然而，现有政策工具主要是命令工具，缺少与激励工具和能力建设工具的衔接，且宣传推广和示范创建等工具使用较少，建议应注重挖掘区域特色、总结示范创建经验以及利用社会舆论宣传的力量，将经过区域性操作、证明有实效的共性策略推广到更大范围。

四、优质均衡督导评估政策的未来建议

(一)优化政策工具组合，注重各地政策的导向性和实用性

从政策工具角度来看，未来要坚持问题导向和目标导向，针对各项政策举措优化政策工具组合力度。首先，政府既要发挥主体责任，严格评估，又要重在以评促建。中国式教育现代化道路的义务教育优质均衡并不追求整齐划一，而是针对不同地区的教育需求，制定差异化政策。在立足国家统一标准与地方特色的基础上，可采用刚性指标和软性指标相结合的评估方式，形成区域特色。其次，应协同使用能力建设工具和激励工具，完善弱势群体公平参与、教师发展和流动、资源倾斜、教育数字化建设等政策工具，并配套相应的指导性细则。对于教育发展较好的省市，应保持对高水平学校的投入力度，提高教育质量和竞争力。对于教育发展相对滞后的地区，增加弱势补偿的政策工具，加大教育经费转移支付力度和支持力度，提高资源配置水平和师资力量。最后，应提升系统变化工具的实用性，补充政府、教育行政、教育科研等部门协同合作的政策工具，增强工作责任、指导整改、社会监督等工具的配合使用，形成推动教育改革发展的合力。

(二)强调要素精准匹配，激发督导评估实施过程的主体创造性

从督导评估要素来看，政策要素众多且紧密关联。但是，政府对于督导评估工作程序、创建方法和结果应用方面的关注仍有待提升，政策执行效能有待提高。因此，要加强政策要素的科学配套。一要注重政策的执行力和落地力。针对不同学校的教育需求，实行分类管理，给予各级各类学校更多的自主权和灵活性。特别重视师资队伍建设和学校内涵发展工具的系统联动，重点关注师资配置、课程与教学、创新考核评价来夯实素质教育质量。二要提高督导评估的切实性。通过加大提升督导队伍专业化水平，强化督导职能作用，赋予督导专家一定的裁量权，从严从实从细抓督导工作。此外，通过互联网、大数据等技术建立政策执行跟踪机制、开展政策执行效果宣传等方式完善工作程序、创建方法和结果应用。加强对优秀教育实践的梳理和推广，将可借鉴复制的经验性知识转化为决策依据，以推进评估标准和发展内容的目标实现。

(三)拓展发展性督导评估，促进教育质量的全面提升和持续推进

从匹配情况来看，当前部分地区、学校和个别教育部门存在的规划不清晰、关键问题不聚焦，缺乏有效跟进和改进，导致难以及时发现和解决实施中的问题和困难。因此，未来政策必须充分认识义务教育优质均衡发展的根本属性和战略地位，科学规划、分步实施、补齐短板、示范引领。特别是针对“学龄人口变动”“基本公共教育服务”“教育数字化转型”“双减”“五育并举”等新形势下教育发展，应动态调整和不断补充督导评估内容，形成内外衔接、形式内容统一，过程、发展和结果一体的评估方式，确保督导评估的权责清晰、运行规范、结果公开、反馈及时、建议可行、整改有效，进而实现优质均衡教育的可持续发展。