日本国立公园发展历程比较研究及其启示——以富士箱根伊豆国立公园和知床国立公园为例

朱恩卿，段克勤

（北京林业大学，北京 100083）

日本学界对国家公园的研究，代表性的有1993年出版由伊藤太一撰写的博士学位论文「アメリカにおける自然環境保全空間の成立過程に関する研究」及1996 年由敷田麻实写著的「今後の沿岸域管理システムに関する社会経済学的研究」，二者均揭示了日本国家公园早期，即明治末期学习美国的宣扬特定区域的环境保护，前者则进一步点明了该时期是以观光经济为主要目的的国家公园发展模式。据此，日本人对于国立公园最初的认知是以旅游观光为主，更多偏向了资本盈利的方向[1]。知床半岛自2005 年列入世界自然遗产名录后，面临大众观光经济与环境间的尖锐矛盾[2]，成为《自然公园法》颁布以来国家公园的发展缩影，从中可以窥见此时日本国家公园的发展走向，即通过地域自主管理，努力做到自然无害的观光及其他可控的经济活动。英国同日本一样面临着国土面积小、人口密度较大、国家公园的设立难度大的问题，对此英国政府近些年一直坚持环保优先的理念[3]，始终将环境放在首位。美国研究国家公园的时间最长，为世界上许多国家提供了参考范本。20 世纪60 年代前，美国土地私有制曾是设立国家公园统一管理的主要障碍，但最终基本以政府的利益博弈取得胜利，国家公园自然生态环境保护的压力是当今美国所要面对的首要问题。

目前，中国对国家公园的研究基本从实际问题出发，在国际相关案例中采取直接明了的研究方式，即 “寻找类似问题的解决路径，汲取其中的经验”，该方式研究效率高，且见效快，但由于部分先进国已在类似问题的研究方面有所建树，所以极有可能导致我国在这方面继续深入研究的思维方式受到一定约束和限制。例如，中国迄今对于日本国家公园的研究中自然科学类占据大部分，社会科学类的研究则明显不足。有关研究大部分停留在日本国家公园制度及政策的表面，没有深入分析其精神内涵以探究该研究对象得以成为成功案例的根本原因。

本文主要采用比较研究法，以日本富士箱根伊豆国立公园和知床国立公园为研究对象，从公园发展相异侧入手，结合对外来物种的态度差异表现，分析其特有的国家公园发展模式及其对应的精神内涵，比较该对象对应精神内涵与发展模式为基础表现出的与外界（个人、团体、政府）的经济互动行为，分层次归纳出两个公园与外界的经济互动模式，最后从二者比较中探寻契合我国国家公园经济互动的相关启示。

1 各国学者对国家公园的定义与辨析

1994 年，世界自然保护联盟（IUCN）将国家公园定义为：大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游憩的机会。但早在1969 年该机构就已对国家公园的基本特征进行了定义，所以IUCN在1994 年正式定义之前，许多国家已参照其他标准设立了国家公园，由此各国对于国家公园的定义存在一定差异。

1.1 日本关于国家公园的定义与辨析

2013 年（平成25 年）8 月，日本关于国家公园的社会调查中得出如下结果：了解国立公园的被调查样本数占到总调查数的90.4%[4]。由此可见，国家公园在日本已是家喻户晓。根据日本环境省的报告，日本对国家公园的定义如下：所谓国立公园，是在保护靓丽自然风景的同时，以能够利用公园帮助国民保健和休闲，并起到一定的教育作用为目标的公园。国立公园是自然公园制度体系中的一部分，自然公园制度中，还包括国定公园和都道府县立自然公园[5]。日本的国立公园，相当于其他国家的国家公园，而日本的国家公园，除了国立公园外，还包括国定公园。

日本这三类自然公园相互之间有着明显的异同点：首先，国立公园和国定公园中都能够代表日本国家的美丽景色，而都道府县立自然公园只被要求能够代表当地的景观即可。其次，都道府县立自然公园的指定者是各个相应都道府县的当地知事，而国立公园与国定公园的指定者都是环境大臣。最后，虽然国立公园与国定公园都有着足以代表日本的美丽景色，但是在管理和维护上国定公园与都道府县自然公园却是相同的，即国定公园的管理和保护都是由对应的都道府县进行而非国家负责。

1.2 美国关于国家公园定义的概述

1872 年，美国建立了世界上最早的国家公园，当时没有官方的国家公园定义。这一时期国家公园的概念是由一名画家乔治·卡特琳最早提出的，其概念与现在的官方定义完全不同，他只是强调希望通过建立一个公共公园保护公有土地上的风景奇观。

定义美国国家公园主要分为前后两个时期，前期的美国国家公园的目的是为了防止观光资源的损坏而进行维护，或是过度打猎导致动物濒危而不得不进行保护。此阶段的动机停留在经济层面，能动性的环保尚未萌芽。后期的美国国家公园，自然保护和保全意识开始萌芽，但经济目的仍穿插其中。例如，防止纪念碑私有化开始的景观保护、为了维护水运而进行的保护林种植等。

1.3 欧洲国家公园定义的概述

首先，欧洲国家众多，近50 个国家拥有不同的政治体制与发展理念，所以欧洲国家公园定义多因国家的不同而相异。其次，欧洲人文景观众多，在许多国家公园中会有原住民的存在，因此农业景观数量也相当可观。在这一点上，欧洲的国家公园与世界大多数的国家公园不同，所以部分欧洲国家在国家公园的定义上相较于世界上其他注重自然保护的国家要更加侧重人文景观的保护。

1.4 中国国家公园的定义

2000 年，我国学者根据IUCN 的权威定义归纳了国家公园的定义：国家公园是一个土地所有或地理区域系统，该系统的目的就是为了保护国家或国际生物地理或生态资源的重要性，使其自然进化，并最小地受到人类社会的影响[6]。2022 年，我国学者提出国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分[7]。

排除国际权威定义的变量，全球几乎所有国家或地区都会按照保护对象不同、管理目标差异和资源利用强度差异等方式建立自然保护地体系[8]，即定义由各国相关国情差异而不同，但同一国家也会随着时间的推移，再认识国家公园的内涵。

2 两类日本国家公园的发展历程及其比较

日本国家公园于明治末期开始设立，已有100多年的发展历史，其中富士箱根伊豆国立公园和知床国立公园是日本国立国家公园的典型案例。

2.1 富士箱根伊豆国立公园的发展历程与其观光业

富士箱根伊豆国立公园是日本第一类国家公园的典型代表之一，它于1936 年（昭和11 年）2 月1日设立。其后由于各地域的划入等原因该公园范围不断被调整，根据资料显示直至2022 年（令和4 年）9月16 日其区域范围仍在变动[9]。该国立公园由富士山地域、箱根地域、伊豆半岛地域及伊豆诸岛地域四部分组成。

因富士山的存在，该国立公园在生态保全与环境保护上足够重视。例如，2023 年（令和5 年）3 月2日，对园内《日本鹿的管理实施计划》进一步修订，富士山为该公园带来相较于其他绝大部分国立公园更加突出的观光业及周边产业。在公园设立之初，由于日本高度发达的经济，人们生活水平得到极大提高，私有汽车持有率也大幅上升。当时的日本全国都在进行观光道与别墅开发，其中富士箱根伊豆国立公园也不例外。箱根和伊豆半岛地域早在1957 年（昭和32 年）就共同建设了该公园的第一趟缆车，而代表该公园的富士山地域则分别于1964 年（昭和39年）和1970 年（昭和45 年）建设了多条收费观光公路[10]。这些付费观光设施为该地区带来了极大的经济收益，但也给当地环境造成了相当的压力。现在的富士箱根伊豆国立公园正在努力做到经济与环境保护雨露均沾的公园发展模式。

2.2 知床国立公园发展历程与其环境保护事业

位于北海道知床地域的知床国立公园，是日本第二类国家公园的典型之一，它于1964 年（昭和39年）6 月1 日被指定为国立公园。至今因政策和环境变化多次调整，最终规划区域范围横跨斜里郡斜里町和目梨郡罗臼町，形成现在的知床国立公园。

知床国立公园十分重视自然环境的保护及生态系统的保全问题，在知床国立公园成立之初，该地域大部分土地并非由政府所有，而是被牢牢掌控在房地产商手中，加之由于国立公园的设立，原本知床地域的开荒者弃农而离开，此时的知床地域，早已遍布农耕和建筑等的开拓痕迹，但也以此为契机，1977年6 月，当地政府开始 “知床100 平方米运动”，该运动分为两个重要部分：通过募捐进行土地收购及恢复遭到开拓破坏的森林和物种。

2010 年，“知床100 平方米运动” 的土地保全率成功达到百分之百[11]，而恢复行动也在逐步进行。2005年知床地域被联合国教科文组织正式列入世界自然遗产名录后，作为知床地域主要保护措施的该国家公园，环境恢复与保护力度更上一层楼。例如，2010年（平成22 年），在公园计划中补充的 “恢复生态事业” 一条，至今仍在该地域持续发挥着重要作用[12]。现今的知床国立公园，在公园的生态系统保全与环境保护上继续发力，始终将环境保护作为公园发展的第一要义。

2.3 发展历程的比较研究

2.3.1 区域位置

富士箱根伊豆国立公园，地理位置靠近日本首都东京，在该公园建立初期恰逢日本经济发展的黄金时代，人们对于生活的享受不仅停留在物质方面，精神需求也随着物质生活的富足而逐渐膨胀。国家公园自然成为物质富足人群所投资的精神市场目标之一。首都东京附近人口增长速度快，富足人群数量多，富士箱根伊豆国立公园也以此为契机开启观光业的发展。

与富士箱根伊豆国立公园不同，知床国立公园位于北海道的知床半岛地域，与东京相距较远，经纬度差距跨越近半个日本，因此相较于富士箱根伊豆国立公园地域，知床国立公园地域受到人们 “入侵”的程度较低。

2.3.2 发展侧重点

1957 年《自然公园法》的出台，加之在知床国立公园设立早期，人们开荒带来的开拓痕迹历经千辛万苦才逐渐恢复，让知床国立公园将环境事业的优先级提到最高。在这之后，知床地域在环境保护层面所做出的努力，也成功让知床地域入选世界自然遗产。

富士箱根伊豆国立公园在发展初期将重心放在经济发展上，知床国立公园在发展初期则是将重心放在环境保护上。虽然发展侧重点不同，但是富士箱根伊豆国立公园在环境保护方面也做出相当的努力。例如，由于园区观光业的开发、别墅的搭建、利用人数的增加，为保证公园的自然环境和恰当的利用行为，从1955 年（昭和30 年）在箱根设立国立公园管理员事务所开始，陆续设立其他管理员事务所，之后于1962 年（昭和37 年）设立的 “富士箱根伊豆国立公园事务所” 负责管理公园全域。同样，知床国立公园为游客能更好地体验自然，在观光业上也做出一定的努力。例如，2003 年加长北海道自然步道，同时还发展观光巴士、增设游览船等。

2.3.3 对外来者的态度

对于两个国立公园各自的生物圈，游客等同于“入侵者”。通过分析生活在知床地区北狐的行为习惯及其粪便发现，在自然饵料较为缺乏的时期，不考虑游客投喂的饲料简单易得这个特点，北狐仍会摄入相对更多的投喂所得饲料。因此，投喂饲料仅被当成自然饲料的替代之一，对于其采食习惯所造成的影响很小，但因为摄入的是投喂饲料，成年北狐的生存率提高，导致北狐的个体数密度增大，进而也有可能通过影响本来被北狐当成食物的动物种群及本来与北狐竞争食物的种群关系来对整个生物群落造成影响[13]。据此，对于游客这一主体公园有两种应对方式：一是尽可能接纳游客，但是在发展观光产业的同时，不可忽视环境事业；二是一定程度限制游客数量，以环境事业为重。

同理，将范围缩小到仅以国家公园内部的所有物种组成的群落作为研究对象时，本不属于对应国家公园的物种便被称为 “外来种”，即 “入侵者”。对此知床国立公园持支配和驱逐的态度，并且在公园管理计划书中专门强调“必须推进针对外来种侵入的防止，早期侵入的发现及已定居下来的外来种的驱除和支配等各阶段的应对政策”[14]，但是富士箱根伊豆国立公园在其4 个地域的公园管理计划书中均没有对外来物种采取强硬拒绝态度的政策，相反在其富士山地域的管理计划中有提到“原则上在进行绿化的时候不采用外来种”，即在必要且满足一定条件时是可以采用外来物种来进行绿化，但是对于已经有一定影响的外来物种，富士箱根伊豆国立公园同样会采取对应手段。例如，在2016 年（平成28 年）富士箱根伊豆国立公园设立80 周年纪念活动中，有一项便是对外来入侵植物的清除活动。

据此，对于外来物种，两个国家公园持有不同的态度：一种是强硬地支配甚至驱逐外来物种，以保证自身生态系统的稳定与安全；一种是除必要且满足一定条件时，尽可能避免主动引进外来物种，且适时进行已侵入外来物种的消灭行动。两者对于外来物种的不同态度与二者对于观光业发展的不同选择，即知床国立公园选择更加保守重视原本生态的保全模式，而富士箱根伊豆国立公园选择了相对更加开放的动态模式。

3 以各自对应发展道路为基础的经济互动模式

国家公园与外界的经济互动，即公园整体与公园体系外的个体或组织进行经济交流以盈利或发展为目的的一种行为。在前文基础上将研究对象扩大到不局限于观光业的经济互动行为时，可以看到它们都映射着两个国家公园相异发展模式的缩影。

3.1 公园与个人

与公园进行经济互动的个人身份种类很多，包括游客、原住民、资本家等，本文以游客为研究对象。

作为一个国家的代表性公园，两个国立公园都有着各自的游客接待方式。富士箱根伊豆国立公园的富士山地域，为迎合近期游客在公园进行垂钓等新 “潮流”，该公园计划今后在园内修建充足的、迎合旅客及有关利用者需求的设备设施[15]。通过完善这些设施，该公园与特定的个人单位利用者的经济互动将会随之增加。例如，喜爱垂钓的游客将会因为垂钓环境、设施的改善而来到该国家公园进行有关活动，进而为该公园创造更多与垂钓活动相关的经济互动时机，据此可以得出富士箱根伊豆国立公园在与游客这一个体单位经济互动时，选择的是 “迎合利用者潮流” 这一模式。

在知床利用地区调整制度导入之前，知床国立公园内的知床五湖地区因游客参观时间过于集中，产生草坪踩踏、噪音污染等问题，同时由于五湖地区常有棕熊出没，并且有游客主动拿食物引诱棕熊，游客人身安全存在隐患。考虑到生态环境保护和游客的人身安全，该公园的五湖周围部分地区被封锁。在制度导入后，该地域修建了一条 “高架木道”，该游道立于知床五湖中，使游客在享受自然风光的同时，也能安全地观察赏棕熊的活动。对于地上步道，该公园采取调整游客人数的措施，即限制每一单位时间利用人数及一天内总利用人数等措施[16]，这一举措在很大程度上改善了先前的环境破坏问题，由此知床国立公园在与游客这一个体单位经济互动时，选择的是 “以环境保护为基础，人身安全为保障” 的模式。

3.2 公园与团体

本文研究对象的团体，指在公园内外特定范围存在的机构或组织。温泉是富士箱根伊豆国立公园和知床国立公园均拥有的设施之一。富士箱根伊豆国立公园内的箱根地域因温泉闻名全日本，且目前箱根地域每年的温泉利用人数位居全日本第一。箱根地域的温泉最早的历史可以追溯到奈良时代前期（公元738 年）[17]，后来经过多个时代的发展，该地域孕育了十分悠久的温泉文化，所以不论是经济互动方面，还是社会文化方面，温泉与富士箱根伊豆国立公园内的箱根地域已不可分割。

知床国立公园不同于温泉数量众多的前者，其附近温泉数量相对较少，利用频率较高的主要是两处集团设施温泉地域，一处是位于公园域内的罗臼温泉，另一处是位于于公园外斜里町地域的，被称为“知床国立公园玄关” 的宇登吕温泉。坐落于园区内部的罗臼温泉集团设施地区，除了作为温泉设施外，还需发挥以罗臼游客服务中心为重点的功能，在罗臼处的公园入口进行适当的环境维护，发布为推进周边地域环境正确利用的有关公告等多种作用[18]。

据此，富士箱根伊豆国立公园园内的箱根地域“温泉经济” 已与其融为一体；知床国立公园，在与团体经济互动收获一定利润的同时，仍将环境事业放在非常重要的位置。

3.3 公园与政府

环境省作为日本中央省厅之一，可以在很大程度上代表日本政府的有关立场，而各地方的环境事务所由环境省设立，将环境省的总政策细化落实到各地方。

关东地方环境事务采取了 “连携” 的方式管辖富士箱根伊豆国立公园，例如，伊豆诸岛地域由其域内8 个地质公园同公园连携进行管理。在政府与地方的连携中，经济发展的有关互动是其中的重要一环。2013 年（平成25 年），在东京政府支持下，伊豆诸岛地域组建以培养观光业有关人才为主要目的的 “东京诸岛观光连携推进协会”。此后，伊豆诸岛地域在政府一方的支持下，为作为该地域主要产业之一的观光业的发展做出极大的努力。

与富士箱根伊豆国立公园的 “连携” 不同，知床国立公园由钏路环境事务所一方行使主要管理作用。在经济互动方面，知床国立公园与政府的互动主要为以下两点：受英国启发举办的“知床100 平方米运动” 中，在募集私有地购置及环境事业所需的维护资金，并且购置后的土地，当地政府选择进行复原，期间森林再生等恢复行动也花费相当的资金。

据此，政府一方与知床国立公园的经济有关互动主要在于投资生态事业方面，而与富士箱根伊豆国立公园的互动有着连携带来的更多可能性与丰富性。

4 对中国国家公园建设的启示

2021 年10 月12 日，习近平总书记宣布中国正式设立第一批国家公园。中国国家公园尚处于建立初期，但是中国国家公园在经济互动模式方面有自身特色，即 “以当地原住民为本而进行衍生” 这一特征。这样的经济互动将十分有力地促进当地原住民的经济收入，但是由于出发点和侧重点多集于在原住民，可能会导致游客这一群体对国家公园的部分需求得不到满足。

4.1 与个人之间的经济互动启示

近年来，由于新冠肺炎疫情的影响，在中国以国家公园为目的地，高速发展的生态旅游业势头受到一定的限制。不论是以个人，还是以旅游团体为单位，前往国家公园进行游玩的游客数量都有所减少。但是与之相对，人为造成的国家公园环境压力也随之下降。中国国家公园尚处于早期，除观光业外，有着塑造其他分支的可能性。

参考富士箱根伊豆国立公园的多样性和动态性，以及知床国立公园的保守性，可以在中国国家公园现有的观光业基础之上，衍生出部分可控的产业。例如，尽可能在不影响生态环境的范围内修建缆车、收费观景台等以个人或少数人为单位的收费设施，刺激个人与国家公园的经济互动。在刺激与个人互动的期间，互动频率将会一定程度上升，所以在有利于推动有关产业经济发展的同时，还能够在很大程度上通过从有关设施展现给游客的美景等精神满足层面激发游客对于美丽生态环境的热爱，从而间接刺激游客环保意识的增强。

4.2 与团体之间的经济互动启示

目前，中国国家公园在与团体的经济互动主要停留在商品销售层面。例如，大熊猫国家公园组织遴选社区种植、加工类生态产品，进入 “大熊猫原生态产品” 系列，积极打造推广 “熊猫茶”“熊猫蜜”“熊猫山珍” 等国家公园社区生态产品，即物质方面的经济互动。

富士箱根伊豆国立公园的分地域管理模式为中国国家公园提供了另一种与产业团体间经济互动的方法，即明确划分公园区域，将某一区域的某一特征进行商业化，并与有关产业团体合作经营，从而进行精神和物质两方面的经济互动。例如，该公园内的箱根地域与各温泉团体已在文化和经济上融为一体，游客不仅能购买到该地域特有的物质商品，还能充分享受温泉带来的精神层面的 “商品”，但是考虑到中国国家公园相较于其他设立国家公园的先进国家有一定的不成熟性和不稳定性，故在富士箱根伊豆国立公园的基础上，学习知床国立公园的 “保护环境为本，继而发展经济” 的理念，并进行一定程度的延伸，“保护环境为本，在地方政府这一抑制力存在的条件下与有关产业团体进行多方面的合作经营”。

4.3 与政府之间的经济互动启示

根据我国国情，政府与国家公园的经济互动模式将会在整体上相对偏向于政府监督管控较严的知床国立公园互动模式，但正因为政府管控严格，政府与国家公园经济互动时将会更加便利，所以在此基础上，学习富士箱根伊豆国立公园的与政府经济互动模式将会有一定的可行性。据此不论是经济互动方面，还是制度完善方面，都为对应地区带来更多的可能性和灵活性。

中国的国家公园，政府多是通过政策这一具有一定引导性和强制性的手段对国家公园进行管控，有利于政策落实高效性和准确性的同时，却也一定程度上抑制了当地的自主想法，因此在政府可控范围内，一定程度上允许各地通过合理的自主意志进行适度的经济互动，以保护环境为本，采取因地制宜的经济互动模式会是十分重要的参考建议。

5 结束语

目前，该模式在中国5 个国家公园中的三江源国家公园已有了初步的实践。2016 年，该公园借助项目外包、特许经营和生态购买等手段实现生态产品的供给，从而解决了供给机制效率低下的问题，其中特许经营之一的自然体验师便是该模式很好的体现。