全民数字素养框架制定方法研究——欧盟公民数字能力框架的经验与启示*

陈颖仪

（佛山市图书馆 广东佛山 528000）

0 引言

随着全球经济数字化转型的不断加速，世界主要国家和地区纷纷构建数字素养框架和出台战略规划，以全民数字素养与技能提升谋求国际竞争新优势。早在2002 年美国就启动了“21 世纪核心技能研究项目”，并于2007 年发布《21 世纪学习框架》[1]，把信息、媒介和技术素养列入知识经济时代新型人才的核心素养；2010 年欧盟启动“欧洲数字议程”，并从2013 年起相继发布《公民数字能力框架》[2]及其后续版本[3-5]，面向欧洲公民和特定目标群体提供数字能力自我评估和培训指导；2015 年加拿大数字与媒体素养中心发布《加拿大学校数字与媒介素养框架》[6]并于2016年进行修订，以此作为从幼儿园到高中阶段的数字素养教育指导标准；2016 年英国联合信息系统委员会提出《数字能力框架》[7]，加强通用性目标对技术环境变迁的支持；2017 年国际图联发布《国际图联数字素养宣言》[8]，把伦理知识和全球公民意识等非技术元素纳入数字素养；2018年联合国教科文组织发布《数字素养全球框架》[9]，描述数字素养各领域各项素养应该达到的具体水平，并提出数字素养评价的具体建议；同年新加坡通信与信息部发布《数字化就绪蓝图》[10]，明确基本数字素养框架并深化数字技能培养举措；2019 年联合国儿童基金会发布《儿童数字素养：探索定义与框架》[11]，采用范围界定的方式提出40 项措施，使现有能力框架适应数字时代的儿童需求；2020 年世界银行发布《数字技能：框架与项目》[12]，着力提升劳动者在数字化环境下的普遍数字能力和专业数字技能；2022 年爱尔兰政府发布《爱尔兰数字框架》[13]，从发展数字技能和建设包容性社会两大维度提升全民数字技能和推进社会数字化转型。据学者研究统计，包括上述较有代表性的数字素养框架及其他地区不同时期发布和更新的框架在内，目前世界上已发布的数字素养模型和框架已有一百多种[14]，但受制于所在地区社会经济文化大环境和数字技术的快速变迁，尚未出现能普遍适应各国具体国情的通用框架。我国则于2021 年印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》[15]对提升全民数字素养与技能作出全面部署，其中提出“数字素养与技能”的基本框架结构包括“数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德”，但没有明确具体要素。

国内对于数字素养框架的研究主要从政策文本和内容解读的角度，探讨数字素养和数字技能的内涵和界定[16-17]、解读国外数字素养框架内容体系和具体指标[18-22]，以及分析国外数字素养框架对特定群体数字素养教育的指导和启示[23-27]；与此同时，国内学者普遍认为当前国外数字素养框架体系和要素设置不能满足我国国情和战略目标需求，因此亟需加快构建本土化全民数字素养框架。目前已有学者探讨国内数字素养框架共识缺失的原因并提出建构路径[28]，但对于如何科学制定全民数字素养框架，则鲜有研究从方法论的角度进行深入分析和探讨。社会数字化转型和全民数字素养提升已是全球趋势，作为数字素养理论研究与实践开展的先驱，欧盟公民数字能力框架经过十余年理论研究与实证研究相结合的发展和完善，已获得广泛的国际认可，其制定方法和经验值得我国参考和借鉴。鉴于此，本文以欧盟公民数字能力框架为例，梳理其社会背景和发展过程，着重分析其制定方法和经验启示，以期为构建符合中国国情又面向未来发展需求的本土数字素养框架提供思路和参考。

1 欧盟公民数字能力框架制定的背景

欧盟公民数字能力框架（The European Digital Competence Framework for Citizens，也 称DigComp）在 定义之初就站在加快经济改革和促进公民参与的战略高度。2000 年欧盟在葡萄牙首都里斯本举行特别首脑会议，制定欧盟十年经济发展规划《里斯本战略》[29]，并在欧洲理事会会议上针对传统基本能力无法适应社会发展需求的问题提出“新基本能力”。为了落实《里斯本战略》关于教育与培训的相关目标，欧盟委员会从2001 年开始开展与核心素养相关的研究，历经对核心素养名称与内涵的多次调整和4 个版本的发布，在2006 年由欧盟理事会向欧盟成员国正式发布“终身学习的八项关键能力”[30]，分别是母语交流能力、外语沟通能力、数学能力与科学技术基本素养、数字素养、学会学习、社会与公民素养、企业家精神以及文化意识与表达。2010 年3 月欧盟委员会发布名为《2020 欧盟战略》[31]的未来十年欧盟经济发展计划，旨在加强成员国之间经济政策的协调，实现以知识和创新为主的智能型增长、以发展绿色经济和提高能源使用效率为主的可持续增长，以及以提高就业水平、消除贫困和加强社会凝聚力为主的包容性增长[32]；在此战略精神指导下，同年5 月欧盟委员会发布《欧洲数字议程》[33]，提出加强欧洲公民数字技能，此后数字素养在多项政策、行动和沟通中被列为欧盟委员会的优先事项。

根据欧盟教育和文化总局的安排，欧盟委员会联合研究中心（JRC）在2010 年12 月启动DigComp 项目，计划在2011 年1 月至2012 年12 月间创建公民数字能力框架（DigComp），旨在通过与欧洲层面利益相关方的合作和互动，提供识别和描述数字能力关键领域的一套通用语言和概念框架定义，包括根据数字公民所需知识、技能和态度确定数字能力的关键组成部分，结合现有相关框架开发数字能力描述符，提出可能使用和修订数字能力框架和数字能力描述符的路线图，借此帮助政策制定者制定数字能力发展的相关政策，并规划适用于当今和未来所有类别各级学习者的教育和培训举措，促进欧洲对数字能力的了解和发展。

2 欧盟公民数字能力框架制定的方法

DigComp 的制定采用了结构化的过程，包括：通过概念映射讨论和完善与数字能力相关的主要概念，通过案例研究收集和分析现有框架和举措，通过在线征集专家意见和召开专家研讨会提出概念框架的建议草案，通过与利益相关方磋商达成共识并修订和形成概念框架的最终提案，后续与更广泛的利益相关方合作并对数字能力框架进行持续更新和完善，并通过一系列衍生研究实现数字能力框架研究的宏观系统性。

2.1 概念映射

DigComp 制定的第一步是通过澄清与数字能力相关的不同概念，以及与欧洲和国际层面专家和政府官员的互动，绘制出“数字能力”与相关概念之间的关系，进而形成对数字能力的概念性理解。工作组首先使用“数字能力”“数字技能”“数字素养”“媒体素养”“信息素养”“电子技能”“ICT 素养”“技术素养”等术语及其不同组合从学术出版数据库中进行文献检索，系统浏览技术和教育领域精选期刊最新一期的新成果和术语，借此了解重要概念及其演变，以及不同概念之间的关系；然后审阅欧盟委员会相关政策和活动文件，描述其中使用的典型概念，并审阅与信息社会和学习数字技能有关的国际组织研究报告，分析21 世纪数字能力的构成、主要要素及其相互关系；最终利用视觉思维导图工具描述数字能力不同领域及其关系的概念性理解，其中包括“操作技能和知识”“媒介相关技能和知识”“沟通协作”“信息管理”“学习和解决问题的能力”“有意义的参与”等6 个技能和知识领域，以及“跨文化协作态度”“批评的态度”“创造性的态度”“负责任的态度”“自主的态度”等5 个态度领域，该概念模型展示了在规划课程内容或调查测量时应该详细处理和阐述的主题[34]。

2.2 案例研究

作为DigComp 项目的第二个工作包，案例研究的目的是收集和分析培养、发展、教授、学习、评估或认证数字能力的框架和实践。工作组首先将数字能力的理论理解与其他相关素养联系起来作为案例搜集的基础；再通过对谷歌、学术出版数据库、欧盟国家中小学课程文件、国际组织项目报告、ICT 和学习研究组织项目报告，以及欧盟数字能力相关报告等来源的搜索，得到一百多个案例，其中包括结构化课程、数字技能提升实践，以及与数字能力系统性解释相关的文章和报告；然后以“所针对目标群体的均衡性”“地域分布的均衡性”“对数字能力理解的代表性”“倡议类型的全面性”为筛选标准，对搜集所得案例进行分类和精简，最终选定了15 个案例。为了克服案例的多样性，工作组对每个案例使用相同的网格进行综合提炼，包括案例背景、目的、目标群体、重点措施和方法、实施的广度和深度、能力组成部分和水平要求以及如何测量评估能力等，在此基础上重点分析所选案例如何定义或理解数字能力、框架主要能力领域的构成及其水平要求、案例之间的主要相似之处以及是否存在实质性差异。研究结论指出“数字能力的组成部分”包括信息管理、协作、沟通与共享、内容与知识的创造、伦理与责任、评估与问题解决、技术操作，“能力领域”包括知识、态度和技能，“水平”则根据学习者的年龄、内容的广度或深度以及认知的复杂性划分为三个标准[35]。

2.3 专家征询

在征询专家意见阶段，DigComp 项目采用了迭代混合的德尔菲调查法，其中包括定性测量、定量测量、在线咨询和面对面咨询。第一阶段是为数字能力图谱提供输入：首先从欧盟成员国以及挪威、瑞士、以色列、美国和澳大利亚等国家挑选学术研究、政策制定、教育培训、信息技术等领域和行业的专家，通过在线咨询邀请他们分别描述“一个具备数字能力的人是怎样的”，经过数据清理从中选择出有代表性的描述；然后召开专家研讨会，在第一次研讨会上专家们单独根据含义的相似性对这些描述进行分类，并采用层次聚类分析法生成15 个数字能力领域，在第二次研讨会上专家们分组对15 个数字能力领域及其描述进行讨论和添加标签，并根据小组讨论的结果和反馈意见进行修改，得到由14 个数字能力领域和125 项描述组成的框架初步草案。第二阶段是对集体研讨结果进行验证和完善：通过第二次在线咨询邀请所有专家对框架初步草案提供反馈意见，工作组根据反馈意见对数字能力领域的描述和标签进行调整。最终在参与在线咨询的95 位专家和参与专家研讨会的17 名专家共同努力下，工作组得到第一份框架提案，其中包括12 个数字能力领域，每个能力领域包含5 个主要描述[36]。

2.4 涉众咨询

DigComp 的制定充分考虑了利益相关方的意见，工作组采用了访谈、对部分或完整提案的审查、验证讨论会和宣讲会的形式，邀请包括工业、教育培训和社会合作伙伴在内的广泛利益相关方参与对第一份框架提案的审查。经过约40 个利益相关方的磋商，工作组与各方达成共识并制定详细概念框架，然后再根据利益相关方的反馈进行修订，最后形成由“信息”“沟通”“内容创作”“安全”“解决问题”5 个数字能力领域、21 项具体能力组成的数字能力框架最终提案，这就是后来发布的DigComp1.0。

2.5 持续更新

2013 年DigComp1.0 发布后在欧盟层面大力推广，在就业、教育培训和终身学习方面得到广泛实施，为了应对数字化社会快速发展带来的新挑战，JRC 持续监测DigComp 在区域和国家层面的实施情况，并进行了持续的更新和完善。更新过程采用了“开放协调方法”，这是欧盟委员会和成员国合作应对欧洲各级教育领域关键挑战的常用方法，更新过程由一系列步骤组成，包括：成立工作小组；确定更新需求并提出初步建议；举办工作组会议和专题会议，收集利益相关方对于DigComp 在概念参考模型、熟练程度、用例等方面的意见；举办国际研讨会，邀请主要国际组织和学术机构参与共建；对当前概念参考模型进行压力测试，并通过在线公开调查收集和验证利益相关方对新版本的意见；开放“DigComp 实践社区（CoP）”并举办网络研讨会，邀请用户在线讨论、分享和提供意见建议；最后根据反馈意见调整完善和正式发布DigComp 的更新版本。其中，2016 年6 月发布的DigComp2.0 对维度1 和维度2 进行了术语和概念模型更新，5 个能力领域更新为“信息与数据读写”“沟通与协作”“数字内容创作”“安全”“问题解决”；2017 年5 月发布的DigComp2.1 在维度3 中引入了更细粒度的熟练程度，从原来的“基础、中级和高级”三个熟练程度增加到8 个级别，并对维度5“说明能力对不同目的的适用性”的使用示例进行了更新；2022 年3 月发布的DigComp2.2 更新了维度4“适用于每个能力的知识、技能和态度的用例”，以此突出与当今社会相关的新主题。

2.6 衍生研究

为指导成员国采用DigComp 和推进公民数字素养培育，欧盟还在教育培训、劳动就业和终身学习领域相关能力框架方面进行了大量的衍生研究和工具研发。一是开发多个针对特定群体的数字能力框架，如2015 年发布《教育组织数字能力框架（DigCompOrg）》[37]以促进欧盟成员国教育机构数字技能水平均衡发展，2016 年发布《消费者数字能力框架（DigCompConsumers）》[38]以帮助消费者积极、安全和自信地进入数字市场，2017 年发布《教育工作者数字能力框架（DigCompEdu）》[39]面向欧洲教育工作者提供数字技能提升的通用参考。二是发布多个DigComp 实施报告和指南，如2018 年发布《数字能力框架用户指南》[40]分享DigComp在不同领域的实践案例和工具，2020年发布《数字能力框架在劳动力市场中的实践案例》[41]指导劳动力市场中介机构如何使用DigComp 提升失业者、求职者、雇员和雇主的数字技能和工作能力，并发布《数字能力框架在劳动力市场中的实施指南》[42]为劳动力市场中介机构理解数字能力需求、评估数字能力和实施数字技能培训提供具体指南、示例和资源。三是研发一系列用于自我评估、监控和数字能力认证的工具，如研发“数字技能指数（DSI）”[43]用于监测欧盟公民数字活动水平，研发“DigComp 认证实践社区”[44]为欧洲数字技能认证（EDSC）研究的设计、开发、咨询和公众参与提供支持，研发“数字技能和就业平台”[45]基于DigComp 向用户提供数字技能自我评估和课程学习建议，研发“Europass 在线简历”[46]帮助用户在简历中按照DigComp 模型组织和展示数字技能。这些衍生研究和配套工具为DigComp 的应用和发展提供了透明、连贯和全面的科研和创新基础，提升了欧盟数字素养政策的有效性、效率以及协同性，进一步整合和强化了欧盟对数字经济和数字社会发展的战略布局和统筹作用。

3 欧盟公民数字能力框架制定的经验与启示

欧盟公民数字能力框架的制定采用了基于证据的政策研制方法与多方协同的科学决策方式[47]，系列研究从学术文献、政策文件、现有框架和领域专家等不同来源收集数据后，提出框架草案并提交给专家和利益相关方进行反复咨询和反馈，在多个利益相关方的积极参与下形成框架并持续更新，并通过相互关联支持的衍生研究和配套工具打造了一套立体多维的数字能力框架体系，其制定方法和完善过程积累了宝贵的经验，也为我国全民数字素养框架的制定提供了有益的启示和借鉴。

3.1 顶层设计：立足战略发展需求

工作和生活中的数字技能是欧洲政策议程的重中之重，欧盟数字技能战略和相关政策举措的目标是提升公民在社会数字化转型中所需的数字技能和能力，DigComp 旨在为欧盟内外提供对数字能力的共同理解，为提升公民数字技能和制定相关政策提供科学可靠和技术中立的基础。在此政策背景下构建的DigComp 概念框架是高层次的，具备足够的灵活性和包容性，适用于包括儿童、青年、老年人、工人和有被排斥风险的群体在内的所有公民，可以根据不同目标群体及不同情况调整框架的主要能力领域，并支持跨文化、批判性、创造性、负责任和自主的问题解决和社会参与。回顾DigComp 的制定与更新历程，DigComp 始终保持着与《欧洲技能议程》《数字教育行动计划》《数字指南针》《欧洲社会权利支柱行动计划》等欧盟政策和欧洲数字战略的相关性，未来还将继续通过提高欧盟全民数字能力和支持欧盟数字能力评估认证等方式在实现欧盟战略目标方面发挥核心作用。

我国近年来高度重视数字中国建设，在《“十四五”数字经济发展规划》《数字中国建设整体布局规划》等多个国家战略规划中均有所体现，全民数字素养框架应该从社会经济发展的战略高度进行设计，保持对国家战略和全球竞争的关注和支持。一要把握新一轮科技革命和产业变革机遇，结合中国本土需求和国际发展趋势，把全民数字素养框架的研发和实施作为实现国家数字经济规划和数字化建设整体布局的战略支撑加以推进；二要强化框架的地域适应性，针对我国国民经济和社会文化发展的区域特征，加强实践调研及地区间和城乡间的经验分享和交流，长远推动全民数字素养在全国范围内的均衡发展；三要增强框架的全民包容性，突出数字素养构成要素及其水平要求与不同群体特定情景数字技能需求的关联性和指导性，提供根据不同群体特定需求进行调整和扩展的灵活性，助推全龄友好包容的数字社会建设与数字化发展成果的全民共享；四要提升面向快速变革的框架稳健性，充分考虑数字技术发展和社会数字化变迁的迅猛速度和深广影响，在实践应用情景化与框架结构高层次性之间寻求恰当平衡，构建面向全民更美好未来的综合性数字素养框架。

3.2 方法体系：开放严谨科学规范

DigComp 以大量的文献调研和数据分析为基础，通过概念映射、案例研究、专家征询为后续研制工作提供理论参照与技术路线，是一套基于证据的开放严谨的政策研制方法体系。在概念映射阶段，对于相关概念及其关系图的研究主要专注于当前和未来数字环境下所需数字能力领域和元素；在案例研究阶段，对案例的搜集范围采用了开放性理解，即旨在提高特定群体数字能力的任何有组织的概念化或结构化案例，对案例的分析采用了严谨的程序，即将分析提炼所得案例概况提交案例所有者进行验证并根据反馈进行修订；在专家征询阶段采用了科学规范的研究分析方法，包括基于开放式问题的头脑风暴法、吸纳专家编码的内容分析方法、以层次聚类揭示不同粒度和解释水平的统计分析方法，以及在专家意见和反馈中确定概念差异的基础理论方法。这样一套开放严谨、科学规范的研究范式为DigComp 提供了坚实的方法论支撑，使框架草案获得众多专家的投入和论证而具有高度的科学性、先进性和实用性。

我国应借鉴DigComp 科学的设计理念和严谨的研制流程构建本土化的全民数字素养框架。一是重视现有数字素养框架和实践案例调研样本的本土适应性，重点了解对经济文化发展程度包容性强的研究和实践对数字素养和数字技能的理解，探寻其中与全球竞争和社会数字化转型相关的素养领域，解构我国数字经济和社会发展需要关注的数字素养构成元素及其水平要求，分析评估我国不同地区不同群体的数字素养水平及情景需求，结合我国发展战略和社会经济文化现状划分数字素养指标；二是探索研究范式的优化，可以融合质性研究与定量研究，以先探索后验证的方式发展数字素养框架理论，并整合大数据、结构化数据库、问卷调查数据和网络实验数据进行模型修正[48]；三是关注研究手段的提升，可以加大大数据挖掘、机器学习和人工智能技术应用力度，引入大规模、细粒度、无干预数据降低调查数据分析结果的主观性，通过优化互联网实验和社区互动平台，探索以大数据结合网络动态模型建立数字素养框架的路径和方案。

3.3 多元协同：广泛凝聚各方共识

JRC 在DigComp 研制和持续更新的过程中搭建了广泛听取利益相关方意见的互动平台和协同机制。在利益相关方的吸纳范围方面，参与DigComp 研制和更新的利益相关方包括欧盟教育和培训2020 横向技能工作组、国家和区域政策制定者、各级教育和劳动就业管理部门、技能协会和电信中心等利益集团、专业人员和教育培训组织，以及中介机构和广泛的用户群体；在意见收集方式方面，JRC 采用了访谈、电子邮件、部长级工作会议、外部审稿等多种方式收集和验证利益相关方和公众的意见和建议；在用户群体合作平台方面，JRC 在2021 年初激活了在线协作社区“DigComp 实践社区（CoP）”，以此作为广泛用户群体协调修订过程的中心点；在国际合作机制方面，JRC 邀请了国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国儿童基金会和世界银行等众多国际组织机构和学术界参与共创。这种基于多元协同的共识凝聚机制促进了利益相关方和用户在政策制定、学术研究、教育培训、劳动就业、人力资源开发和包容性项目等方面更广泛地采用DigComp 并支持其发展，也使DigComp 具有与其他国际数字素养框架的高度互补性并获得广泛的国际认可。

我国全民数字素养框架的制定和实施涉及方面众多，也是一项需要多元主体共同努力和达成共识的系统工程。一是由政府牵头提供政策引导和资金支持，在国家发展战略规划的指导下，确定发展愿景、数字化转型重点和框架构建的目标指向，并提供确保各项政策顺利实施的资金保障；二是构建多方协调共创的合作和协同机制，立足社会、产业和企业需求，综合考虑专业协会、科研机构、企业和社会团体等跨领域多元主体利益诉求，推动产学研用协同融合和优势整合互补；三是搭建与用户群体密切合作的互动交流平台，广泛调查收集我国不同地区不同类型用户的意见和建议，推动社会参与并验证公众需求和意见；四是加强国际交流研讨，吸收域外专家学者和组织机构参与框架研究，助推我国全民数字素养框架与国际接轨。

3.4 统筹布局：框架体系关联配合

欧盟对DigComp 的开发与推广采用了体系化和关联化的策略，通过发布一系列针对不同群体的数字能力框架、开发支持框架具体落地实施的配套指南，以及在框架概念模型下研发帮助用户适应数字化变革的应用工具，打造了一套在数字时代社会经济发展变迁中重塑欧洲竞争力的框架和培训体系。这些框架整体上沿用DigComp 的构建模式，相关支持工具则由众多信息通信技术领域的组织机构共同参与开发，由欧盟委员会发布并在欧洲层面推广，从而激发社会各界对于数字能力的创新性理解，并引导社会教育、生活和就业与数字技能的关联，进而促进数字技术的规模化应用和全民数字素养的可持续性提升。

我国目前除2022 年11 月教育部发布的《教师数字素养》[49]教育行业标准外，其他数字素养相关行业标准、实施指南、测评指标和评估工具等具体政策和配套工具的研发尚显滞后。全民数字素养框架的参考模型和素养领域是衍生研究开展和配套工具开发的重要参考，衍生研究的深入和配套工具的应用也将助推框架的调整和优化。在当前基础上，我国应加强全民数字素养研究的宏观系统性，推进数字素养框架理论研究与实证研究的关联性，在数字素养框架的构建上加强素养维度的多元开放和受众分类的多元包容，强化数字素养框架的前瞻性、系统性与灵活性，提升全民数字素养框架在指导课程开发、应用实施与测量评价等衍生研究和工具开发方面的实用性、可操作性、可跟踪性和可持续性。

4 结语

数字素养框架是表达数字素养领域与数字能力复杂关系的通用方法[50]，对相关政策制定、教育普及和评估实践大有助益[19]73。欧盟委员会联合研究中心十余年来坚持理论与实证结合，采用科学规范、开放严谨、多元协同的政策研究与制定方法，形成操作性强、实用性高的公民数字能力框架，已在全球范围内获得广泛认可。我国幅员辽阔，地区及城乡社会经济和教育发展水平存在差异，与欧盟各国区域经济和社会发展情况有相似之处，可以参考借鉴欧盟公民数字能力框架的研制方法和经验，结合数字中国建设和全球数字经济发展趋势，构建符合我国国情又面向未来战略发展需求的本土全民数字素养框架。