国资监管政策20年演变呈现五大特征

王文成 朱昱蒙

党的十八大以来，经济的发展与国家政策导向的变化，对国有资产监管不断产生新要求。基于我国完善社会主义市场经济体制的客观需求导向、国有企业提高运营效率的内在驱动以及数字技术广泛应用的时代要求，有关国有资产监管的政策不断发展完善，呈现灵活化、专业化、内控化、法治化、组织化的特征。

监管手段灵活化

党的十八大召开后，国务院国资委的监管方式从以管资产为主向以管资本为主的监管方式转变，监管方式日趋灵活化。十八大与十八届三中全会强调深化国有企业改革，增强国有经济活力、控制力、影响力。为贯彻落实会议精神，2015—2016年间国有资产监管机构积极创新监管方式，完善监督体系与制度，实现监管主体的多元化，初步实现灵活化。党的十九大对国有经济布局优化、结构调整、战略性重组提出更高要求。为适应这一要求，国务院国资委进一步强化监管协同，并运用信息化手段来实时动态调整监管方式，实现动态调整的灵活化。

第一阶段为机制创新的灵活化。2015年国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》），强调要以管资本为主推动国有资产监管机构职能的转变，实现监管方式由行政化向法治化、市场化转变，提出实施多样化、创新化的监管手段。国有资产监管机构在上述《意见》指导下实现监管方式的转变以及监管手段的创新，建立起高效协同的外部监督机制。此后，国务院发布多个“关于改进国有资产监管的意见”，对国有资产监管方式的转变提出了指导，强调在强化监督的同时要积极创新并完善监督机制，在国有企业内部健全问责机制，强化责任追究，同时健全改进外派监事会制度、国有资本审计监督制度等监督制度，利用好多方监管主体，通过信息公开加强社会监督，确保监管的科学有效。

第二阶段为数字应用的灵活化。党的十九大对数字技术在各领域的融合应用提出了新要求。2019年国务院发布《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》，再次提出对监管手段的创新，在转变国有资产监管机构职能、强化监管力量的基础上充分运用数字化、信息化手段，建立实时在线的国资监管平台，实现专业化的信息采集、处理及应用，推动监督工作的信息化与专业化。此后国务院国资委相继发布授权放权清单、加快监管职能转变等政策文件，在建立在线监管平台的基础上强调通过数字技术的应用实现对权责清单、监督机制等的动态调整，对各项监管工作、监督追责工作实现信息化全覆盖，提高国有资产监管的数字化水平。

监管权责专业化

党的十八大以来，始终强调政府简政放权工作的展开，国有企业政企分开、政资分开一直是强调的重点。国务院国资委积极响应党中央、国务院政策指示，转变监管职能，坚持放管结合，聚焦监管机构职责范围内重要领域，强化专业化监管。党的十九大强调要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。为贯彻落实会议精神，国务院国资委积极推进政策调整，继续坚持放管结合，在此基础上明晰各监督主体的权责范围，最大化发挥监管效力，推进监管专业化实现。

第一阶段为重点明确的专业化。2015年国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，强调推进国有资产监管机构的职能转变，坚持放管结合，做到该放的依法放开，该管的科学管好，抓好国有资产监管的重点。有关国有资产监管的政策均强调聚焦监管内容，明确监管重点，尊重与维护企业依法享有的自主权，科学界定国有资产监管的边界，准确定位国有资产监管机构的职责，发挥监管机构的专业化监管优势，提高监督的针对性与有效性。

第二阶段为分类监管的专业化 。2015年国务院国资委发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，按照国有企业特征与功能将国有企业进行分类，分为商业类与公益类两类。此后，国务院国资委针对国有企业的分类监管以及分类考核均进行规定。在监管方面，国务院国资委规定对商业类国有企业要重点管好国有资本布局，健全监督机制，严格履行責任追究制，严防国有资产流失；对公益类国有企业要重点监管其提供公共产品与服务的质量和效率，重点接受社会监督。

第三阶段为权责明晰的专业化。2019 年国务院发布《关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》，强调国有资产的授权要坚持权责明晰、“一企一策”分类授权，清晰且科学地界定好各类主体的权责边界，统筹协同各类监督力量，明确界定各主体监督职责，提高监督科学性、有效性。此外，在国务院国资委发布的多项政策文件中均强调明确各主体的监管权责，坚持并完善放管结合，进一步明确监管重点，创新完善监管方式，增强各主体协同监督的工作合力，不断提高监管的专业化水平。

监管责任内控化

国务院国资委在转变监管职能过程中，坚持放管结合，归还国有企业经营自主权，使国有企业作为监管主体可实现自我监管与内部控制。在第一阶段企业初步获得监管权，为更好发挥监管效能，国务院国资委对于企业内部监督执纪进行了一系列引导，落实企业监管责任，促进内控监管体系的初步形成。在第二阶段国务院国资委对于企业承担社会责任有了更高要求，要求企业强化责任意识，完善责任追究制度。在第三阶段国务院国资委对企业内控监管体系提出更为细致更加优化的要求，从具体领域与事项的角度完善内控监管体系，提高企业监管内控水平。

第一阶段为责任落实的内控化。2014年国务院国资委发布《关于以经济增加值为核心加强中央企业价值管理的指导意见》，对国有企业的考核提出要求，强调落实以经济增加值为主要考核指标的考核责任，建立完善监测报告制度及责任追究制度。此后国务院国资委关于国有企业内部的监督管理进行了严格规定，从负责人作风待遇及内部资产流程监督管控等方面提出要求。国务院国资委要求国有企业对工作人员严格监督执纪，对负责人履职待遇进行严格规定与监督，完善问责体系，强化问责力度，负责人与工作人员均要严格执行规定。国有企业要完善内部监督机制，加强各部门协同监督，强化流程管控与投资管理，通过完善信息管理系统着力提升监督效率与风险防控能力。

第二阶段为责任强化的内控化。2016 年国务院发布《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，对国有企业的社会责任履行提出明确要求，要求企业树立好责任意识与风险意识，通过完善各项流程及配套制度、细化明确责任清单来督促国有企业履行社会责任。在企业内部发挥各部门的协同监督作用，建立完善问题报告机制与责任追究机制，确保社会责任的顺利履行。此后，国务院国资委对国有企业履行社会责任进行了进一步的强调，要求企业将社会责任与自身运营发展相融合，健全权力运行制约和监督机制，对企业履责行为全面监督，健全责任追究机制与工作报告机制，确保权力的规范运行。

第三阶段为持续优化的内控化。2019 年起国务院国资委陆续发布“有关完善国有企业内控体系的政策文件”，从财务管理、内部审计、监督管控、责任意识等方面对国有企业内部控制提出要求。在财务管理方面，要求国有企业做好资本预算支持的计划及监控，建立并完善全面的预算管理及合规风控体系。在内部审计方面，要求国有企业建立健全内部审计领导和管理机制，抓住重点，落实责任，完善检查评价与责任追究机制。在监督管控方面，要求国有企业从管理、执行、评价等方面全面优化内控体系，完善风险防控与监督评价机制，提升内控体系有效性。在责任意识方面，要求国有企业负责人提高责任意识，落实并强化主体责任，提高企业合规管理水平。

监管工作法治化

党的十八届三中全会、党的十八届四中全会等重要会议均强调全面推进依法治国，国有企业作为中国特色社会主义的重要政治基础，应发挥好法治建设的示范带头作用。国务院国资委针对依法治国方略推出各类政策，以推进国有企业的法治建设。

第一阶段为全面覆盖的法治化。2015 年国务院国资委发布《关于全面推进法治央企建设的意见》，强调依法治企的重要性，要求实现企业内法治工作的全覆盖。国务院国资委从法治素养、法治机制、责任追究等方面要求强化法治企业建设。在法治素养方面，首先要求强化领导干部的法治思维，发挥示范带头作用，其次要强化企业内部普法教育，提高全员法治素养。在法治机制方面，要求企业根据自身实际依法制定、完善并实施公司章程，重点对企业是否合规经营、依法管理进行监督，确保改革措施以及重大决策的依法执行，加强企业法治体系建设，健全法治工作队伍。在责任追究方面，要加强对重大违纪违法行为的责任追究力度，确保企业认真履行社会责任，严厉杜绝市场竞争中的违法违规行为，细化内部责任清单，实行重大决策终身责任追究。

第二阶段为示范引领的法治化。2017年国务院国资委发布《中央企业主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，要求企业负责人履行法治建设第一责任人职责，发挥好示范作用。国务院国资委要求企业主要负责人将各项工作纳入法治轨道，从全局角度统筹谋划法治建设，组织成立法治建设领导机构，依法完善公司章程，严格依法依规决策，严格推进合法合规审查。国务院国资委在政策规定中要求落实企业各负责人责任，如要求董事长组织研究部署法治建设总体规划，要求总经理加强对法治建设的组织推动，加强法治宣传教育。对企业负责人及相关人员强化问责机制，负责人对于违法违规行为承担直接责任，对其职责内违法违规行为承担间接责任。

第三阶段为数字应用的法治化。党的十九大召开之后，国务院国资委对于国有企业的法治建设提出更多体系化、数字化要求。在“有关构建国资监管大格局的通知”中，国务院国资委提出要加强法治建设的顶层设计，健全国资监管法规制度体系，同时地方国资委也要积极出台国资监管地方性法规。对于国有企业，国务院国资委要求健全依法治理体系、规章制度体系、领导责任体系，加强对法律的审核把关，增强制度刚性约束，推动法规制度的有效贯彻落实。在法务管理方面要求企业不断提升数字化管理能力，深化重点領域管理的数字化建设，做好与国资国企在线监管系统的对接。

监管体系组织化

2016年10月，在全国国有企业党的建设工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，强调党的领导、加强党的建设是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。国有企业始终坚持党的领导，为贯彻会议精神，国务院国资委进一步强调国有企业中党建工作的开展。

第一阶段为党建工作章程化。国务院国资委高度重视国有企业党建工作，自全国国企党建会召开后，国务院国资委对于国企党建工作提出新要求。始终坚持党的领导是国有企业需遵循的最基本要求，在此基础上要求国企坚持以党章党规党纪为遵循，将党建工作纳入公司章程，健全党内法规制度、权力监督制约机制、廉洁风险防控机制以及责任追究机制，站在全面从严治党的高度加强党建工作，充分发挥党组织的领导核心作用。

第二阶段为党建工作深入化 。2019年起国务院国资委要求国有企业深入开展党建工作，在改革国有资本授权经营体制方案的通知中要求将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方面，在推动构建国资监管大格局的通知中要求全面加强国有企业党的建设。国务院国资委要求国有企业把党的建设融入到管资本的全过程各方面，着力提高监管效能。

第三阶段为党建工作全面化。国务院国资委在有关各方面政策文件中均提到开展国有企业的党建工作，如2021年发布的《关于进一步深化法治央企建设的意见》、2022年发布的《中央企业合规管理办法》等文件均提出坚持党对工作的全面领导。国务院国资委要求国有企业在各项工作中发挥党委（党组）领导作用，将党的领导贯穿到工作全过程中，保证党对国企工作的全面领导，切实发挥党委（党组）把方向、管大局、保落实作用。

（作者分别为教育部人文社科重点研究基地专职研究员，吉林大学产业经济学专业教授、博士生导师；吉林大学产业经济学硕士研究生）