国有资本经营预算：试点回顾与未来建议

张金昌

41年前的1983年，国务院决定在全国范围内的国有企业实行“利改税”，将过去国有企业利润上缴国家，改为按一定比例上缴企业所得税，缴纳企业所得税之后的净利润，全部留给企业自主支配。由此增强了国有企业创造更多利润的积极性，使得国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的经营主体。

41年后的2024年1月6日，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（以下简称《意见》）颁布，要求所有国有企业分类分档，按照一定比例上缴税后净利润，使2007年开始试点的国有企业税后净利润按一定比例上缴成为一项国家制度。这说明，经过40年的发展，国有企业不但获得了稳定的市场地位，而且也有能力和实力回报社会，让全民共享国有企业的发展成果。不过，我们也要考虑，《意见》执行中，还需要总结和发扬过去17年来国有资本经营预算试点的成功经验，避免有可能带来的负面影响，让国有资本经营收益预算制度更好发挥积极作用。

国有资本经营预算制度的出台背景和试行历程

国有企业税后净利润持续增长，企业之间的盈亏差距拉大，需要通过宏观调控来推动国有经济整体发展。2003年3月十届全国人大一次会议决定成立国务院国有资产监督管理委员会（简称国务院国资委）之后，国务院国资委通过明确国有企业出资人、清产核资、处置不良资产、夯实企业利润，使国有企业经济效益获得了持续较大提升。特别是持续开展的国有企业经营绩效考核评价制度和职工工资薪酬与实现净利润挂钩制度，使国有企业税后净利润持续保持增长态势。同时，也出现了部分企业之间盈亏差距拉大、职工之间收入悬殊的情况。一些企业还出现了盲目投资、过度扩张等现象，而另外一些国有企业因为自身实力较差，长期无力解决历史遗留问题。在这种背景下，2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号）、《财政部关于印发〈中央国有资本经营预算编报试行办法〉的通知》（财企〔2007〕304号）等陆续出台，开始在中央企业试行国有资本经营预算政策。通过收取国有资本经营收益（归母税后净利润），编制和执行国有资本经营收益的支出预算，以增强政府宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度，推進国有经济布局优化和结构调整，集中解决一批影响国有企业发展的体制性、机制性问题，促进国有企业整体健康发展。

2007年财政部、国务院国资委印发的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（财企〔2007〕309号）将中央企业分为资源类、竞争类和公益类三类，分别将具体企业的上缴比例确定为10%、5%、暂缓3年上缴或免缴三个档次，按确定的比例上缴。

从过去17年试行国有资本经营收益预算制度的情况来看，中央企业税后净利润持续增长，每年能够上缴一定数量的国有资本收益，使国有资本布局和国有经济结构获得了较大程度的改善。2022年中央企业实现净利润1.9万亿元，比2012年的0.6万亿元增长1.3万亿元。

国有资本经营收益支出主要用于支持央企更好落实国家战略安全任务，消化改革成本，推动优化国有资本结构布局。央企净利润上缴之后，是交给国务院国资委统筹安排，全部用于国有企业？还是部分上缴国家财政、部分用于国有企业？这是一个难点问题。从《财政部关于印发〈中央国有资本经营预算编报试行办法〉的通知》（财企〔2007〕304号）和《关于印发<国资委国有资本经营预算编制管理工作规则（试行）>的通知》（国资发收益〔2009〕84号）来看，是按照“以收定支、资本性支出为主、注重效益、规范透明、分工协作”的原则，主要用于国有企业的优化布局、承担改革成本和应对重大风险事件。

比如，2009年，收取中央企业国有资本经营预算收入873.6亿元，安排预算支出873.6亿元，主要用于中央企业重组整合、灾后恢复重建、债转股回购、应对金融危机、技术创新与产业化。2010年收取中央企业国有资本经营收益315亿元，安排预算支出309.5亿元，主要用于国有资本布局和结构调整、地震灾后重建、改革重组职工安置补助。

2016年启动了中央企业办医院、办学校分离工作。有关部门出台《中央企业职工家属区“三供一业”分离移交中央财政补助资金管理办法》，相当一部分国有资本经营预算支出用于这一领域。经过持续努力，全国国有企业“三供一业”和市政社区分离移交、医疗教育机构深化改革、厂办大集体改革和退休人员社会化管理基本完成，有力解决了长期以来政企不分、社企合一等问题，促进国有企业更加公平参与市场竞争。

受2008年美国金融危机的影响，国际船运市场持续低迷，导致船运企业和造船企业出现巨额亏损。2013年开始，国务院国资委通过资本金注入，订购国内造船企业建造的高性能、高附加值的节能环保油轮等方式，支持当时亏损严重的国有航运和造船企业“淘旧建新”。2014年开始，国务院国资委出台高铁、核电、海洋工程等重大装备领域首台套采购政策，用一部分国有资本经营收益推动了相关国有企业的产业转型和产品升级。

此后，国务院国资委通过注资、授权经营等方式支持国有资本投资公司和国有资本运营公司等，实现了产融结合、开展优化国有资本结构布局等工作，推动了国资监管机制转换和国有经济布局效能提升工作。

总而言之，国有资本经营预算收入虽不算太多，却在多个方面发挥着积极作用。

以财政部公布的2022年中央国有资本经营决算情况为例。2022年中央国有资本经营收入为2343.31亿元，加上上年结转收入355.61亿元，2022年中央国有资本经营预算收入总量为2698.92亿元。当年中央国有资本经营预算支出为1710亿元，调出资金为900亿元。其中，用于解决历史遗留问题及改革成本支出的为69.78亿元；国有经济结构调整支出394.45亿元；公益性设施投资支出1.15亿元；前瞻性战略性产业发展支出376.95亿元；生态环境保护支出20.24亿元；支持科技进步支出2.15亿元；保障国家粮食安全等支出23.86亿元；国有企业政策性补贴为598.12亿元，用于保障铁路运营等；其他国有资本经营预算支出为10亿元；中央对地方国有资本经营转移支付为48.98亿元。

弥补社保基金资金缺口，持续提高划转公共财政预算比例，实现国有资本收益全民共享。国家“十二五”规划提出建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分配制度的要求，2011年决定将国有资本收益上缴比例普遍提高5%，2012年响应社会上国有企业经营收益弥补社保资金缺口的呼声，划转40亿元经营收益用于补充社保基金。2013年开始按照6.5%的比例，向国家一般公共预算支出划转国有资本经营收益，建立收益全民分享机制。2014年社会舆论认为国有资本收益上缴比例低，国有资本经营收益体内循环，要求将国有资本经营收益预算并入公共预算。国务院决定将国有资本收取比例普提5个百分点，并要求此后逐年提高。同时，持续提高国有资本经营收益划转一般公共预算的比例。2017年中央国有资本经营收益1290亿元，划转一般公共财政预算257亿元，占比19.92%。2022年中央国有资本经营收益中用于补充社保基金的支出为100亿元；另外划转公共财政预算900亿元，占比达38.4%。

更好执行国有资本经营预算制度的三点建议

国有资本经营预算制度是党中央关于建立社会主义市场经济体制的一种战略性布局和统筹安排，其核心是在做强做优做大国有资本和国有企业的过程中保障和改善民生。这可从1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算”，2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系”，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的要求中得到充分体现。

新发布的《意见》在充分肯定前期探索的基础上，进一步明确了这一制度的基本目标。一是强化国有资本经营预算对落实党和国家重大政策的保障能力；二是有序扩大国有资本经营预算实施范围，分类分档确定收益上缴比例，逐步实现国有企业应纳尽纳；三是強化对高质量发展国有企业的资本金注入，解决国有企业发展中的体制机制性问题，发挥国有经济的战略支撑作用；四是兼顾企业发展和收益分配，合理确定划转公共财政的比例，坚持在发展中保障和改善民生，促进国有企业高质量发展；五是聚焦推动国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本实现“三个集中”；六是实施国有资本经营预算支出绩效管理，全面提升资金效能。

为了更好地执行这一制度，我认为还需要科学地回答以下几个较为关键的问题。

一是国有资本收益提取比例如何确定？当前的基本做法是，以年度归属于母公司的净利润为基础，将央企集团分为专卖类、资源类、商业竞争类、国家安全保障类、公益类五类，分别按照25%、20%、15%、10%、0%的比例计算上缴。一些国有企业的反馈意见如下：一是上缴比例应该进一步细化。央企集团公司往往规模庞大，一级企业的功能性质定位与二级企业、三级企业经常不一致，按照一级企业性质确定的上缴比例在二级企业、三级企业分解落实存在较多困难。二是上缴比例应根据企业的现金情况做出动态调整。国有资本经营收益上缴的是现金，而企业的净利润与现金流之间往往存在时间上的错配，这种错配往往是国际市场工农业产品价格波动过大引起的。尽管已经探索了分期分次上缴机制，但许多工农业产品价格的波动周期超过一年，与在一年内分次上缴的频率并不匹配。三是应当充分考虑企业临时承担的国家战略任务、民生任务对企业净利润、现金流的影响，适当予以减免扣除。

二是国有资本经营收益划转国家公共预算的合理比例应当是多少？从之前的试点情况来看，国有资本经营收益主要用于保障央企更好落实党和国家的重大政策，解决国有企业体制机制性问题和历史遗留问题，应对重大突发事件的冲击和影响，调整国有经济布局结构，促进国有企业高质量发展，从实践效果来看效果不错。不过，我们注意到，近年来国有资本经营收益纳入公共财政的比例在不断提高。实际上，即使将国有资本收益全部纳入公共预算，对公共预算的贡献也不大。新发布的《意见》要求将国有资本经营收益主要用于国有企业落实国家战略和服务国有企业发展，这是一个比较合理的定位。如果从这个定位来看，我认为划转一般公共预算的比例不应当超过30%。因此，未来这一制度的执行过程中，应当在坚持《意见》确定的原则基础上，将国有资本经营预算的支出重点放在支持国有企业更好地布局战略性新兴产业上来，放在支持国有企业更好发挥功能价值上来，放在支持国有企业更好地提升核心竞争力上来。

三是国有资本经营预算管理如何与考核制度更好发挥协同效应？国有企业实现利润持续增长，一个重要原因是企业负责人薪酬、企业工资总额与企业的主要经济指标直接挂钩。在这种机制下，无论是企业负责人还是普通员工，为了确保收入水平不降，就会迫切地追求利润等主要经济指标持续增长。从某种意义上来说，这也是个别企业触碰控股不控权、“空转”、“走单”、违规挂靠、融资性贸易等黄线、红线的原因之一。按照净利润的一定比例收取国有资本经营收益，让企业上缴“真金白银”，一定程度上可以有效防止制造虚假利润，可以迫使企业真正夯实利润。但是，在当前国有企业融资环境较为宽松，企业可以通过举债上缴国有资本经营收益的情况下，通过多种途径制造虚假利润的情况难以根本性禁绝。在此背景下，更多地用增加值指标考核企业可能起到更好的作用，因为增加值是企业创造利润、缴纳税金、发放员工薪酬的总和，是企业当年真正创造的新增价值，能够使各方利益诉求实现内在统一。

总之，过去十多年来，中央企业在国有资本经营预算制度的支持下，实现了企业实力和社会地位的大幅度提升，也使国企改革发展成果通过向社保基金划转资本、向公共预算调入资金等方式惠及全民。未来，国有资本经营预算制度执行中，还需要在国有资本收益上缴比例、国有资本收益划转公共预算比例方面做出科学决策，还需要在国有企业负责人业绩考核和企业工资总额挂钩机制上做出改变，以建立国有企业持续、健康发展的良性机制。