当前城市养犬管理的困境及对策

陈倩雅

随着我国城市居民养犬数量攀升，不文明养犬现象频发，严重扰乱社会治安秩序，影响人民切身利益。我国城市养犬管理虽然已经取得了阶段性胜利，但依然存在法律规制不健全、主管分工不合理、治理结构单一、治理方法落后等问题。应当在对管理现状进行分析总结的基础上，借鉴先进经验，通过完善法律法规、优化部门分工、落实犬患协同化治理以及完善相应配套措施等来实现城市犬类伴侣动物管理法治化。

一、当前城市养犬管理的困境

（一）监管主体不合理

大部分城市都将犬类日常管理主管部门规定为公安机关，并在其领导之下由多个部门统筹合作，共同推进养犬日常管理工作。但往往基层公安机关警力资源并不富足，治安管理任务繁重，执法容量趋于饱和，将“犬的登记”等非警务活动交由公安机关管辖是对执法资源的浪费，造成职能错位。其次，基层机关很多没有组建正式的养犬管理专职队伍、没有配备专门的防护、捕捉工具，取证难、执法难、相对人对抗激烈。而违规养犬大多数情节轻微，以口头训诫、调解为主，情节严重的可以由公安机关处以罚款，但处罚程序烦琐、执法成本高，执法威慑力小。最后，局限于专业性，犬类纠纷的处理涉及市场监督管理部门、卫生健康行政部门、城市管理综合执法主管部门等多个部门，部门间协同联动不够、导致职能交叉或者出现管理真空、矛盾纠纷多元化解机制未落实到位、管理漏洞频发，影响行政机关公信力。

（二）治理主体单一

近年来，对于我国城市社区的治理问题引入了多中心治理理论，推行矛盾纠纷多元化解机制，基层组织和社会组织作为多元治理主体之一理应在犬类管理中发挥着至关重要的作用。但目前我国养犬管理主体较为单一，完全依靠政府主导，基层群众自治性组织和行业协会并未形成协同治理意识。虽然部分城市管理条例已经提到基层组织可以制定养犬管理规则，并要求物业进行配合，但法律未赋予居委会、业委会行政权或者监管权。不文明养犬现象，业委会制定的公约或者口头劝阻对业主也影响不大，多数不养犬的业主投诉无果之后，选择和犬主协商或者自己忍受。当前犬类管理情况未加入物业以及基层社区工作考核标准，导致社区管理不到位、服务不到位、问责追究不到位。甚至因为条例仅对犬的登记、饲养、年检做出规定而未规定销售、繁殖环节，宠物市场在立法空白区域践行“法无禁止即可为”，摸索出一套打擦边球给“禁养犬”办犬证的套路，违背了法律对公民权利和市场权利进行保障的初衷。

（三）犬主人法律意识淡薄

笔者在中国裁判文书网以“养犬”等关键词，搜索北京市2013年到2022 年十年间的裁判文书共426 份，其中刑事案由5 份，民事案由399 份，行政案由17 份，筛除二审、再审等重复判决，得到一审判决327 份。再用“扰民”“未拴绳”“禁养”等词，再次筛选，初步得到由于常见的不文明行为引起的纠纷占比情况。在此十年间，北京市养犬诉讼案件整体呈上升趋势，并在2019 年达到峰值，之后受新冠疫情影响出现数量波动。在样本文书里，有接近1/3 的案件涉及犬主不拴犬绳导致的交通事故、犬受伤、犬伤人以及侵害他人财物等。对于未拴绳也未办理犬证的被告人，因为缺少事件的目击者陈述、缺少犬的标识信息等问题不能形成完整的证据链以证明侵权行为、损害结果以及因果关系导致被害人权益无法得到保护。法律实施的效果，公民起着决定性作用，法律首先依靠公民自觉遵守，其次才依靠公权力强制实施。犬主人缺乏规则意识、盲目自信、心存侥幸，又抗拒执法，过分强调宠物“自由”与“权利”，导致文明养犬“掉链子”。

（四）违法成本低

在法律责任的规定方面，不文明养犬行为几乎都是以罚款的方式进行追责，手段单一、缺乏创新，且更多时候地方立法将整改或者警告作为处理的前置程序，对刑事责任规定相当模糊，也无犬伤人的司法解释，绝大多数都是兜底条款，权威性不强，不足以对犬的饲养者或管理者产生震慑作用。登记成本高、管理费用高、服务水平低、违法成本低是养犬“黑户”多的重要原因。

二、当前城市养犬法规的内容分析

通过对我国各地区养犬管理条例的章节进行对比分析，笔者将对管理机制、养犬登记和行为管理、烈性犬及大型犬目录和法律责任等4 个核心要素选取北上广3 个典型一线城市，南京、成都、西安、杭州4 个新一线城市，石家庄、合肥、南昌、济南、长春、兰州、郑州、拉萨等8 个经济发展程度一般的省会城市的养犬管理条例进行内容分析，具体结果如下：

（一）管理机制方面

各地法律规范基本都是在市和区、县人民政府的领导下，由公安、兽医、城管执法、工商行政、住房保障房屋管理、卫生等部门组成养犬管理工作协调机构，其中大部分城市还规定了养犬管理的主管机关为公安机关、市容卫生主管部门或者综合行政执法部门。在笔者统计的15 个城市中，由公安机关负责养犬管理工作的居多，少部分城市，如杭州由市容卫生主管部门以及郑州由城市市容环境卫生行政主管部门担任主管部门。大部分城市对公安机关的职责范围进行了规定，不仅要负责犬类登记和日常管理工作，还得解决犬类投诉、举报、收容禁养犬、无证犬等。部分城市规定居委会、业委会和物业服务企业应当协助有关行政管理部门开展养犬管理工作、制定公约、积极进行依法、文明养犬宣传教育。此外要接受居民投诉、调解养犬纠纷、矛盾，对违法行为予以制止，无法制止的及时报告给行政管理部门。

（二）养犬登记与行为规范方面

我国犬类登记制度包括许可证制度（如杭州）、先登记后免疫制度（如北京）、先免疫后登记制度和免疫备案制度4 种模式。其中，先免疫后登记制度最为普遍，在一定程度上减少了犬类传染病传播的可能性。各城市为了方便管理会划分一般管理区、重点管理区或禁养区，在可养犬数量和种类、行为规范以及法律责任方面分区管理。犬类登记时，除基本条件之外，部分地区还需要犬主人携带犬的电子标识植入以及狂犬病等免疫证明，以及5 年内无因养犬违法行为被没收犬或者受到3次以上行政处罚的记录。

（三）烈性犬及大型犬目录方面

许多发达国家都对烈性犬饲养有详细规定：在英国，官方明确禁养比特犬等4 种犬类并在细则中补充说明外观魁梧者一律禁养；在德国，虽然没有统一的禁养名单，但要求主人事先获得许可并可能要求对犬进行性格和行为测试。而我国没有统一的动物管理法规，因此烈性犬名单、禁养区框定等细则由地方自行安排，往往存在某种犬类在某地禁养但在其他地方可养的情况。根据南都大数据研究院整理的2022年GDP 排名前15 名城市养犬相关管理规定、禁养犬之目录发现，多地对于禁养的大型犬的肩高、体长标准不一样，首都北京肩高超过35cm就是禁养犬，而大部分城市的肩高红线在35～45cm 之间，少部分城市如青岛、苏州、南京、广州对犬类肩高要求较低。这导致各地禁养犬品种数量差异较大：天津市禁养犬品种数量达到49 种，北京、青岛均有40 种，而上海、成都、深圳只有21、22 种。

（四）法律责任方面

各地养犬管理规定的法律责任主要存在着处罚的种类和幅度不一的情况。在笔者所统计的15 个省会城市中，选择“在养犬重点管理区内饲养禁养犬名录中的犬种或者单位饲养犬只的”这一违法行为进行比较，长春、拉萨、吉林、石家庄等地处以一千元以上两千元以下罚款，南昌、杭州、北京处以五千元罚款，最高的是郑州、兰州处以五千元以上一万元以下罚款，最低的是西安市只处以两百元以上五百元以下罚款以及成都市个人罚款五十元以上两百元以下。对于犬咬伤或者导致传染病的，兰州市对于情节轻微的给予警告或者五百元以下罚款，对于情节严重的没收犬并对个人处以一千元以上五千元以下罚款，而杭州市则直接对犬予以捕杀或者没收，并吊销《养犬许可证》，对养犬人处以两千元以上五千元以下罚款。部分城市如重庆和长春，对备受关注的“弃宠”行为规定了相应的法律责任，违反规定处警告或者罚款。

虽然各地都有自己的养犬管理条例，但对于违法事实、性质、情节以及社会危害性类似的违法行为，其处罚种类、力度应当与其违法行为相适应，防止处罚畸轻畸重。前述对于相同违法行为的罚金处罚范围从五十元到一万元不等，虽然各省市的经济发展水平不同，对于个人和单位所处罚金的标准也不同，但是过高或者过低的罚金设置显然不合理。

三、优化养犬管理的相关建议

（一）完善法律法规

参照已有涉犬管理规定基础上，结合民意调研、风土人情，适时酝酿出台全国性养犬法律文件，制定符合中国特色的《动物保护法》，对犬的登记、免疫、繁殖、经营、行为规范以及法律责任做出全面且严格的规定。及时更新养犬管理条例和禁养犬、大型犬清单，加大虐待遗弃伴侣动物的处罚力度，除民事责任之外，建立起信用制度和黑名单制度，将虐待遗弃行为纳入个人征信；对于情节严重的，适用刑法处罚。对地方立法中相互冲突的部分做出规定，例如《治安管理处罚法》第75 条落实到各地区处罚的范围和力度不一致，虽然国家立法无法做出明确的规定，但对于基础内容应当予以明确。鼓励养犬管理多方参与，构建以政府养犬主管部门为主导，街道办事处、物业服务企业、动物保护协会等组织协同监管、相互配合的多元参与的养犬监管网络体系。

（二）加强执法监管力度

合理确定犬类管理执法主体，在公安机关或者城市管理机关内部成立专门的城市犬类管理部门，或者成立专门机关，配备具有专业知识的高素质人才，赋予其在犬类管理方面统一领导其他部门专注高效的解决纠纷的权力。明确各部门具体职责，防止出现交叉造成懒政怠政。公安机关对于犬类警情高发地区应当组织专门力量进行整治，安排基层执法队伍配合乡镇成立联合整治小组进行摸排巡查。

完善公民权利救济方式，对寻求救济的范围、程序以及受理单位进行详细规定，畅通救济渠道，对犬类纠纷处理进行分流，减少公安机关办案压力。鼓励民众通过多种途径对不文明养犬行为进行监督、举报，方便执法取证，建立完善的自上而下的监督体制。

（三）建立多元治理结构

整合治理资源，推动养犬治理重心下移到城乡社区，除政府领导之外，鼓励基层组织和社会组织参与养犬管理，形成乡镇政府（村委会、居委会）、街道办事处和区县政府三阶梯式治理结构。基层组织应当掌握本地区犬的详细情况，定期排查本地区犬的登记以及免疫情况，配合主管部门做好本区域内的犬的登记和卫生防疫工作，将学校、医院等列为重点排查区域，建立流浪犬收容所。创新协同治理水平，引导社区居民积极制定和签署文明养犬公约，发动居民做文明养犬知识宣传员、养犬行为监督员。编制文明养犬手册，帮助居民了解犬的饲养知识。建立社区内不文明行为曝光机制，分级别赋予相应的惩罚措施，从劝解、谈话到口头警告，严重的向执法机关寻求帮助。

基层社区可以引导宠物医院、宠物店、宠物协会等社会组织参与养犬管理，联合各方资源，整合社会、市场、政府的力量，开展沉浸式普法宣传，对犬主人进行培训；将办证、免疫、咨询等公共服务与犬的诊疗、美容等市场服务紧密结合，建立城乡一站式养犬服务点。例如嘉兴市人民政府联合多家宠物医院积极普及宠物绝育知识、宣传绝育益处并减免绝育费用，积极引导宠物绝育，从源头上减少流浪犬的产生。

（四）构建相关配套措施

鼓励犬主人购买责任保险，针对宠物犬给第三者造成的人身伤害和财产损失进行赔付。在保护犬类利益的同时，减少犬主人在犬给第三者造成侵害时的经济压力，有助于快速解决民事纠纷，避免矛盾进一步激化，降低双方诉诸公安机关或者司法机关的需求。对犬类繁殖机构进行监管，实施宠物行业的“计划生育”，从根源上有效降低市域内宠物犬数量，减少相应社会资源的消耗。为犬从出生起建立档案，出售登记时建议采用生物芯片等技术手段，进行电子身份标识，存储养犬人的相关信息，方便管理部门进行查询和核实。利用大数据建立犬的信息共享平台，犬的检疫、免疫的数据、违规处罚情况都能实现在线化、智能化、共享化，完成犬从生到死的监管闭环。提高养犬准入门槛，并提供无虐待遗弃犬的记录，推行“养犬积分制”，对严重违规行为吊销“犬证”并计入犬主人个人征信档案。完善犬的留检、收容制度，投入资金与技术，建立“政府支持、民间收容”的流浪犬救助机制，对流浪犬进行“人道捕捉、科学收容、规范处置”，鼓励犬主人以领养代替购买，减少流浪犬数量。

四、结语

文明养犬关乎群众生活的安全感、幸福感和满意度，养犬管理情况更体现了城市治理水平的高低。随着城市化水平的不断提高，养犬监管主体不合理、市民文明养犬意识淡薄、治理主体单一、违规违法成本低等突出问题也逐渐暴露出来。为此，参考国内外先进立法经验并因地制宜地创新、完善宠物管理立法是趋势所向。同时，政府应当发挥领导性作用，呼吁倡导社区、行业协会等多方主体加入城市养犬管理队伍，从立法、执法、守法和监督4 个方面做好养犬管理工作，维护社会秩序，共建文明城市。