跨越信息不对称的陷阱：国家治理现代化的信息维度

内容提要 信息具有分散性、多样性和可变性，也是不均衡分布的。信息不对称理论从主体关系的角度揭示了差异化的信息处境，成为分析社会行动及其策略的工具。不仅经济活动中广泛存在着信息不对称现象，国家治理领域也存在着普遍的信息不对称难题，具体包括国家治理体系外部和内部的信息不对称。国家也经常是信息不对称的弱势方，受到信息短缺或偏差等问题的困扰。国家通过集中化的信息普查和分散化的摸清底数等途径来采集信息，目的都是要系统性地获得有关社会事实的信息，破解国家与社会之间的信息不对称。信息不对称的事实塑造了信息短缺的焦虑、搜索信息的冲动、完备信息的想象以及信息保密的本能等扭曲效应，构成了国家信息化活动的基本底色。推进国家治理现代化必须要正視信息不对称问题及其影响，重构和优化国家治理的信息机制，着力跨越信息不对称的陷阱，最终提升国家治理的准确性、适应性和有效性。

关键词 信息不对称 国家治理 信息差 社会事实 数字化

韩志明，上海交通大学国际与公共事务学院教授

万物皆比特。信息是无所不在的，是不均衡分布的，也是有变动性的，其对社会行动及其选择有着广泛而深刻的影响。自著名经济学家乔治·阿克尔洛夫（George A. Akerlof）提出信息不对称理论[1]以来，信息经济学对于保险市场、劳动力市场和金融市场等领域的信息不对称问题展开了详细论证，林毅夫等揭示了信息不对称对于国家经济增长的负面影响[2]，张维迎等则分析了国家通过连带责任来利用分散化信息的制度安排[3]。信息不对称理论指出，市场活动中的行动者了解或掌握的信息是有差异的，一方往往比另一方占有更多的信息，从而导致“逆向选择”和“道德困境”等问题，降低市场运行的效率，甚至是造成市场交易的停顿[1]。这些问题及其后果可以从现实中得到广泛的印证。

信息就是差异的表征，也是关系的呈现。信息不对称理论从主体的差异性及其关系出发，指出了信息的分布及其交易状况的特性，成为描述和解释社会经济活动的重要工具。问题是，不仅经济活动中存在着显著的信息不对称现象，国家治理中也包含了普遍的信息不对称问题。不同治理主体掌握着不同类型或数量的信息，相互之间存在着不同程度的信息差，各自根据其职责或权益而加工和利用信息，也依据相关信息来安排或调整其行动，还策略性地利用信息来达成特定的目的。对于经济世界中的信息不对称问题，理论研究已经给予了深入的探讨，但对于国家治理中的信息不对称及其对治国理政的影响等问题，研究者还缺乏应有的关注和思考，而这正是本文试图响应的问题。

一、国家治理中的两种信息不对称性

真实世界是由物质、能量和信息组成的，而且物质和能量也蕴含着各自的信息，要通过信息来呈现和刻画。信息五花八门，千变万化，标识和描画了千差万别的事物，呈现了事物之间的差异性，也表明了不同社会事实之间的关系。如果没有信息，就没有认知或表达活动，也不存在沟通和交流。信息也是制造差异的差异，对应于客观事物的属性及其运动或变化，是认识和理解社会事实的工具。差异化的信息表明人们采取不同的方式，看到了不同的事物及其多样化维度，采集或获取了不同的信号或符号。这不仅在于社会事实本身存在着差异性，还在于处理和加工信息的过程都是不同的，进而再生产出形态各异或数量不等的信息，衍生出不同量级的信息差。

信息是可以观测和计算的，还是可以比较的。具体的信息表现为不同的符号或标识，是不均衡分布的，具有不对称性。这至少包括三个方面的含义：其一，有些社会事实内含的信息多一些，有的社会事实包含的信息少一些，比如重大战略规划就包含了全局性的丰富信息；其二，有些主体获取或处理信息的能力强一些，有些主体的信息能力要弱一些，比如数据专家通常拥有强大的信息处理能力；其三，有些主体掌握的信息要多一些，有的主体掌握的信息则少一些，比如较高级别的领导掌握更多涉及全局的信息。因此，信息在空间分布上是不均匀的，不同主体承载或掌握的信息是不对等的。而且，由于社会事实存在不可抹杀的差异性，因此信息不对称是必然的，也是难以改变的。

信息的不对称既是客观的事实，也是主观想象建构出来的。作为客观事实的信息不对称是可以测量和计算的，比如不同层级的政府及其职能部门分别掌握着不同类型以及不同数量的信息，对应的问题是数据量有多大、存储在什么地方、被什么人所掌握以及如何才能实现信息共享等。信息的不对称也是想象的结果，不同社会主体根据各自身份、地位、观念及其利益而建构出差异性的信息格局，据此判断自身与他人的信息处境，或者是认为别人不知道自己所掌握的信息，或者是认为自己不掌握别人所拥有的信息，进而根据这种信念来做出选择和行动。客观的信息不对称提出了科学测量信息分布及其流动的要求，而想象的信息不对称则表明了社会主体对于信息差的焦虑。

自古至今，国家都是积极的信息行动者，系统性地掌握着社会事实的信息，诸如古代的人口黄册和土地鱼鳞册等图文资料，也等同于现代国家掌握的信息系统。历史上新朝代建立初期，或者是经济发展时期，国家都需要投入巨大的资源和力量，进行人口登记、土地调查和财产调查等，以掌握社会各方面的数据。在大国治理的情景中，中央政府要想实现有效的管理，更是需要全面掌握社会各方面的情况。这不仅是国家行使权力的条件，也是国家权力运用的结果，表明了国家权力的存在，呈现了国家权力的运行，打上了国家权力的标签。相反，如果国家不能掌握这些信息，不能清楚地看到各个领域的情况，就不可能开展管理、提供服务。

真实世界是由物质资源要素等构成的，也是经由信息的流动而得以组织起来的，国家治理的过程就是通过信息流动而实施支配、控制和影响的过程。无所不在的信息不对称直接规定了国家治理的基本条件，对于不同的社会主体而言，信息可能是缺失的，也可能是有偏差的，大多时候又是混沌的和模糊的。信息的差异化分布实际上是真实世界的镜像，从根本上建构了信息不对称的格局，影响了行动者及其相互之间的关系。说到底，信息不对称实质上是信息的可及性、可见性和可用性的问题，引发了围绕信息而展开的冲突或合作，具体或者是信息多少的问题，或者是信息真假的问题，或者是信息扭曲的问题。这些也是政治生活中的基本问题。

国家治理是行使权力的过程，需要运用各种各样的信息，同时也通过各种途径采集和加工信息，持续再生产出海量的信息。就在这个循环往复的过程中，国家不仅直接面对信息不对称的现实，也建构了信息不对称的格局：一方面，社会包罗万象，错综复杂，构成了无限庞大的信息源，国家则处于信息不对称的弱势方，国家要贯彻和落实其意志和主张，就必须深入掌握社会事实的情况；另一方面，国家内部机构林立，各自掌握着垄断性的权力，也不断地加工和存储庞大的数据资源，从而拥有相对于个人或其他社会组织的信息优势。可以说，每个国家都在这种双重信息不对称的格局中闪转腾挪，寻找对自身有利的条件、地位和处境等。

1.国家治理体系内部的信息不对称

国家治理体系内部的信息不对称主要体现在三个维度：首先是国家内部不同层级掌握着不同的信息，通常上级掌握着更多整体性情况的信息，而下级则掌握更多涉及局部或个体情况的地方性知识，上下级围绕信息展开博弈，衍生出谈判和共谋等组织策略[1]；其次是不同政府职能部门根据各自职权采集、加工和存储相关的信息，形成了截然不同的信息管理系统，带来所谓“数据烟囱”等方面的问题[2]，各个政府职能部门在各自领域具有信息优势，但在其他领域则处于信息劣势；最后是国家公职人员在履职尽责的过程中，尤其是在面临临时性或紧急性任务的时候，不可避免地深受信息短缺或偏差的困扰，因而需要想方设法搜集可靠和可用的信息。

国家治理体系内部的信息不对称大多对应于所谓的“碎片化”问题[3]，即由权力结构层级过多、职能部门各自为政、属地责任与主管责任抵牾、条块关系难以理顺等衍生出来的问题[4]。“碎片化”的概念从主体及其关系角度呈现了治理体系的结构性状况，尤其是多元主体之间割裂或离散的关系。既然信息就是具体关系的表征，那么“碎片化”的状况也就内在地包含信息不对称的问题，甚至说两者就是问题的一体两面，其中“碎片化”治理是信息不对称的结构化状态，而信息不对称则是“碎片化”治理的信息成像。“碎片化”的结构表明多元主体的差异性及其边界，不同的主体根据各自的逻辑来加工和处理信息，必然出现信息难以沟通和无法共享的情况。

2.国家治理体系外部的信息不对称

从国家治理体系的外部来看，国家与社会之间的信息不对称也是客观存在的事实：首先，国家经常没有全面掌握具体的社会情况，甚至已掌握的信息滞后于各种社会变化，所以需要通过摸清底数来获取确切的信息，而社会也难以掌握有关国家的信息，因而不断提出政府信息公开的要求；其次，社会主体之间也存在信息不对称，不管是市场主体、社会组织还是公民个人，往往都有不一样的信息资源，也具有不同的信息能力，进而表现出不同的参与意愿和能力；最后，个人或社会组织与国家之间存在着巨大的信息鸿沟，个人或社会组织的信息储量以及信息处理的能力都是有限的，在国家庞大的信息资源面前显得非常弱势，也经常受到国家信息的引导或支配。

国家治理体系外部的信息不对称描述了社会主体的交互状态及其差异化处境，是解读国家与社会互动及其关系的重要切入点。由于国家掌握着大量的信息系统，因此这经常给人们造成国家处于信息优势地位的错误印象。尤其是随着信息技术的发展及其应用，国家的信息化能力得到巨大的提升，国家的触角伸展到社会的各个角落，可以更加容易地看见和查点社会事实。但同样重要的是，社会主体分散在社会的各个角落，按照各自偏好或意愿而行动，衍生大量国家所难以掌握的信息。国家动用大量人财物力以获取社会事实的信息，表明国家实际上并不是国家与社会关系中的信息优势方，而恰恰是信息不对称关系中的劣势方。

归根结底，信息是行动的基本条件，信息不对称影响着治理活动，而治理活动也再生产出新的信息，改变信息不对称的格局，也衍生出广泛的实践命题：首先，信息在什么地方，谁拥有或掌握信息。社会信息的生产及其分布具有自然性，但治理信息则涉及谁有权力采集、存储和利用信息，具有政治性。其次，谁拥有多一些或少一些信息，也就是信息集中或密集的区域在哪里，谁处在信息网络的中心或边缘位置，谁有机会利用信息来获得优势地位。最后，信息生产的动力是什么，信息流通的渠道有哪些，信息是如何流动的，信息交易的机制是什么。这些问题既是权力问题，也有利益问题，还是观念问题，共同影响了国家治理体系的运行及其效能。

二、国家应对信息不对称的基本策略

谋划、组织和实施国家治理活动，首先是从国家的理由出发，触摸和接近社会事实，对社会事实进行标记、监测和度量，形成有关社会事实的系统性数据，提升治理画像的清晰度。这个过程也是权力运用的过程，国家权力渗透到社会的各个角落，对社会事实进行测量和计算，采集和加工各种各样的信息，也使得权力的样态及其运行呈现在社会的面前，被其他社会主体所看见。特别是，法治思维要求权力的应用必须按照既定的规则和流程来进行，这就不仅设定了权力行使的过程及其约束，也让权力的运行及其动作呈现在社会面前，比如职权的范围、遵循的规则、作业的流程以及过错责任等。国家治理的权限越大，权力干预的范围越大，权力运用得越多，相关信息也越多。

大国治理，人口众多，地域辽阔，各种要素复杂多样，表现形式各不相同，交错互动也非常频繁，令人眼花缭乱，对治国理政提出了特殊的要求，其中基础性的问题就是要摸清社会事实的情况，获得充分而准确的信息。《史记》记载：“沛公至咸阳，诸将皆争走金帛财物之府分之，何独先入收秦丞相御史律令图书藏之。沛公为汉王，以何为丞相。项王与诸侯屠烧咸阳而去。汉王所以具知天下隘塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何具得秦图书也。”[1]这些“图书”记录了人口和土地等方面的情况，为治国理政提供了基础数据。虽然不同时代的信息技术有巨大差异，但为应对信息不对称，国家信息化思维是息息相通的，信息化的手段是异曲同工的。

1.组织全覆盖的信息普查

国家主持和推动的信息普查，是采集和加工社会信息的基本方法，具有运动式、集中化和整体性等特点。中国古代很早就有人口普查和土地调查的记载，反映出国家治理对于信息问题的高度重视。通常而言，或者是人口快速增长，或者是土地兼并严重，或者是社会发生动荡，以至于人口或土地等数据失准，国家就会提出清查人口或丈量土地的要求。比如，为了查实赋税和徭役，隋文帝在全国推行“大索貌閱”，解决了隐漏户口和诈老诈小等问题；明朝以鱼鳞册来登记土地田亩，用黄册来登记人口及其财产状况，形成国家征税派役的基础数据。通过推行全方位的信息普查，国家可以全面地触摸、测量和评估社会，获取或升级有关社会事实的基本数据。

在不同的社会历史时期，国家都会根据需要开展特定项目的信息普查，包括进行不定期的抽样调查，以建立和完善标准化的管理信息系统，具体包括人口、土地、农业、经济以及其他资源要素的信息系统。这些信息覆盖的面很宽，数据类型非常多样，数据量也非常大，包括个人的政治面貌、经济收入、社会关系和健康状况等信息。当然信息成本与信息总量是成正比的，其中包括组织成本、人力成本和财政投入等。所以，信息普查通常是周期性的，比如人口普查10年举行一次。

2.摸清底数掌握个别化信息

国家治理的范围越大，党政部门的职责权限越多，就越是需要获取精准的信息、了解全局性或细节性的情况，以落实相关管理和服务事项。但在自上而下的信息处理过程中，国家必然难以及时掌握局部性或个别化的信息，尤其是动态性的社会信息，因而属于互动关系中的信息弱势方，面临信息不对称，这就需要深入摸清社会事实，具体包括通过群众路线、调查研究、大调查或大走访等途径来摸清底数。基层治理经常会暴露出基数不明或底数不清的问题，比如小区有多少实有人口、高龄老人、出租户和志愿者……只有不断地开展摸排工作，充分掌握相关情况的真实数据，才能提高社会画像的清晰度，做出合理的安排和部署。

摸清底数通过人工作业来采集和加工信息，聚焦的主要是局部性或个别化的情况，获取的大多是具体而微的或拾遗补阙的信息[1]。比如，某小区在册居住的是438户，可新冠疫情期间实际上只有370户住在小区，导致统一发菜时多出了68份[2]。这反映出的正是底数不清的问题。实际上，在落实具体政策或项目的过程中，各级政府都会强调做好调查统计，建立和完善基本情况台账，努力做到“底数清”“情况明”“数据准”。为了摸排底数，街镇政府及居村委都会组织“扫楼”“扫街”“清铺”等行动，以摸排好每一店、每一户或每一人的情况。这些信息补充和丰富了国家掌握的基础性信息，對于推动具体任务或政策的落实具有关键的意义。

3.破除政府信息系统之间的壁垒

国家是由不同的职能部门组成的，也分为不同的管理层级。各种信息管理系统是由各个职能部门建立起来的，信息的分布与高度分化的组织机构是同步的，也是根据特定的管理和服务事项而定制的，还是根据繁杂的管理链条而流动的，最终构成了不同信息系统之间的信息差。而要破解国家治理的信息不对称问题，就要建立信息资源共享的制度机制，打通数据壁垒，缩小信息鸿沟，整合信息资源，实现信息共享，这不仅让各个职能部门可以方便地获取其他部门的信息，也能够让决策者更好地掌握整体性或全局性的信息。这些策略的本质就是联通，即将不同的信息资源连接、汇总、整合起来，通过共享信息来消除信息的不对称性。

打破政府内部信息壁垒的关键，是通过自上而下的制度设计，破除特定职能部门把握信息资源及其利益，比如，江苏省宿迁市设立“超级管理员”工作室代为行使市长权限，其可以进入各部门的信息系统查询或下载数据，打破部门数据共享不畅通的问题，为政务服务提供共享数据，提高行政审批的效率[1]。由于部门主导的信息系统建设的时序不同，很难形成统一的标准和规范，各种数据在内容、格式和质量方面千差万别，使得政府信息资源的共享难以实现[2]。就此而言，推动数字化转型，建立跨部门、跨层级或跨区域的一体化信息平台，破解数据壁垒、数据烟囱等问题，最终就是为了解决职能部门之间的信息不对称。

4.动员社会民众提交信息

秦始皇三十一年（公元前216），秦朝颁布重要法令，“使黔首自实田”，要求老百姓自动向政府报告土地数额，以明确土地所有权，落实赋税和徭役，其后的朝代也不乏“令黔首自实田以定赋”的记录。由于国家没有足够的力量去核实和查验信息，所以就只能激励人们主动去提交信息。这也意味着，个人具有相对于国家的信息优势，国家也会遇到信息短缺的难题。而要更加充分地掌握相关信息，就需要组织和发动社会民众，来补国家力量的短板。同样，个人收入所得税办法也规定了个人自主申报所得税的途径，让个人根据自身情况如实申报个税，培养纳税人的依法纳税意识。这就提高了治理信息的可得性，也降低了国家治理的信息成本。

伴随着现代信息技术的深入应用，社会民众提交信息的意愿更为强烈，相关的信息渠道也更加多样和便捷。国家广泛动员社会民众提出诉求和意见，根据相关信息来规划和落实治理。比如，国家鼓励曝光问题、提出诉求和提供线索，以广泛征集各方面的意见，响应人民群众的诉求。这些机制承认国家信息能力的限度，将信息的主动权交给不确定的个人，有利于充分利用分散的个人知识，提高国家治理的适应性和适配性。

总之，信息是可以流动的，也是可以加减乘除的，信息不对称理论指出了信息不对称的现实，也意味着可以采用某些方法和手段进行信息交易，推动信息的再生产及其循环流动，调整或改变行动者的信息处境，比如举证责任倒置让掌握相关信息的强势方来自证清白，就有利于保护同样也是信息弱势方的弱势群体的利益[3]。实际上，很多治理技术都是为了解决信息不对称问题，比如古代国家通过百官转对轮对、按察巡视、察访闻奏等方式广开言路，获取社会问题的信息[4]；大数据技术通过降低获取信息的成本、提升信息的时效性和真实性等机制，缓解了央地之间信息不对称的难题[5]。

三、信息不对称驱动国家治理的扭曲效应

信息是认识和改造世界的工具。不仅国家及其代理人掌握着大量的信息，企业等社会组织也掌握着许多重要的信息，其中既有组织所需要的消费者信息、生产技术信息、人事和财务等基础性信息，也包括组织成员个人自然情况或社会活动的信息。这些信息有些是根据组织的需要而记录、采集和整理的，具有可见性、可测算性和可查验性，有些则是还没有被编码和加工的信息，比如地铁上或广场中临时人群的行为信息等，还有些则是没法编码和加工的信息，是被时间或空间所遮蔽或吸收的信息。这些信息是客观存在的，也是非常重要的，但不都是国家所能掌握的。对于国家而言，社会往往是模糊性的存在，具有不可见性、不可知性以及不确定性[6]。

信息与权力是一体两面相互建构的。在传统高度集权的政治结构下，国家及其代理人高高在上，官僚体制壁垒森严，保持着神秘而倨傲的姿态，通过保密信息来维系和巩固其权力，治理的过程及其结果都是秘而不宣的，不仅社会民众难以获得这些信息，其他职能部门也很难掌握这些信息。如果民众想要去获得相关的信息，就被看成是对权力的不满、抗议甚至是侵犯，面临巨大的障碍和麻烦。虽然现代国家逐步承认了信息公开的必要性，也制定和出台了相关法律规范，但信息公开实际上步履维艰。通常的情况是，主动公开的信息大多都是价值比较低的信息，而社会公众真正想要获得的信息，又是国家及其代理人不愿意公开的。

流行的观点认为，国家与社会之间存在信息不对称，但国家是信息不对称的优势方，而社会是信息不对称的劣势方，而且，数字化时代的非对称信息结构还造成了“纵向数字鸿沟”“技术利维坦”等问题[1]。但这主要是着眼于国家所掌握的官方信息而得出的结论，这些信息是按照标准化的方式加工和处理的，主要指向国家意志所关切的社会事实，也记录了国家治理活动及其动作的信息。但社会事实实际上是丰富而多变的，蕴藏和承载了难以计数的海量信息。国家处理的只是部分的社会信息，更多的信息还是分散化地分布在社会的各个角落，存储于不同社会主体中，既不可能给予标准化的处理，也很难进行程式化的传递。

在国家与社会的关系范畴中，面对庞大而复杂的社会，国家反而经常是信息不对称的劣势方，很难描画出社会的清晰图像。由于机构或部门的分化，不同的组织掌握不同的信息，也带来国家治理内部的信息不对称。相较于国家的信息困境，社会主体则是信息不对称的优势方，掌握着大量有关各行各业各领域在具体时空条件下的信息，社会主体根据这些信息来安排生产和生活。进而言之，国家与社会的信息地位从来不是固定的，即只是单纯的信息输出方或者输入方，二者之间的信息不对称性也不是简单的、绝对的信息不对称性，而是多样的、复杂的和可转换的不对称性。在不同的场景或情形中，存在着不同的信息格局，國家既可能是信息的优势方，也可能是信息的劣势方。

1.信息短缺的内在焦虑

信息是非常重要的，也是无限丰富的，但又是有成本的。加工和处理信息需要投入大量的成本，也离不开技术的支持，这就形成了信息可得性和可及性的紧张关系，给人们带来信息短缺的焦虑。就像人口普查的目标不可能是要把全国每个人的所有情况都搞清楚一样，理性的行动者很多时候明明知道信息是不充分的，但又只能满足于现状，寻求相对满意的信息，而不可能是最优的信息。事实上，信息不对称直接显示了行动者的互动及其关系的差异性，反过来也表明了信息对于行动者的价值和意义。而想象的信息不对称则凸显行动者的反思性认识，其中的关键在于对信息优势或劣势的（可能并非正确或合理的）判断。

作为理性行动者的常规体验，信息不对称贯穿在社会行动过程中，构成了社会行动的内在约束条件，让人们根据真实的或想象的信息短缺来做出抉择。在当今数字化的时代，信息技术应用更加普遍，获取信息似乎更加容易，但信息的短缺问题依然普遍存在，甚至变得愈发严重，从而放大了信息短缺的尴尬和无奈，加剧了信息不对称带来的紧张性和焦虑感。从积极的方面说，这也激励国家和社会主体去盘点各自的信息存量，设法去获得更多有价值的信息，提高行动的理性化水平，减少不确定性的冲击；而从消极的方面说，这会诱发封锁信息或信息保密的冲动，降低有用信息的释放或供给，以维持对自身有利的信息不对称，谋求自身的利益。

2.搜索信息的强烈冲动

根据信息不对称理论，信息不对称蕴含不正当利用信息的风险，因此必须限制信息优势方的策略性行动，避免信息不对称转变为或加剧不公正、不公平，比如，强制上市公司及时披露信息的机制，就是要求掌握信息的人主动公开相关信息，以预防信息不对称可能带来的消极后果。那么，消解信息不对称最直接的办法就是，充分认识到信息资源的价值，努力搜索或存储更多有价值的信息，设法提升信息的数量和质量，以扭转在信息不对称格局中的弱势地位。避免可能的偏差、操控、侵权和伤害等，比如，国家及其代理人根据政策或项目需要去摸清特殊情况的底数，个人为了行政诉讼而搜集国家有关法律法规或政策规范的信息等。

对于具体的管理或服务事项而言，尤其是在双边或多边互动的情境中，国家及其代理人与其他社会主体都没有固定的或绝对的信息优势，需要及时高效率地获取交互性的信息，因时因地、因人因事做出合乎情理的决断，包括为了信息而实施的竞争性或合作性行动，比如领导干部践行群众路线，与普通群众打成一片，彼此交换意见和想法。既定的信息不对称也许提供了行动者需要的部分信息，但关键还是要及时进行信息的再生产，更好地搜索、加工和利用信息，积累和提升自身在互动关系中的优势，尽可能避免损失。这种关于信息弱势地位的负向性忧虑，放大了信息弱势地位的不利想象，反过来也就激发了行动者搜索信息的强烈冲动。

3.完备信息的过度期望

对于多元而分散的社会主体而言，信息不对称是现实世界存在及其运行的常态，完全对称的信息格局是从来不存在的，国家及其代理人也不可能掌握完备的信息。不对称信息的论断固然只是揭示了信息不均衡分布的状态，尤其是呈现了信息的相对短缺性及其后果，但这反过来也刺激了寻找完备信息的期望，即希望尽可能获取更加完备的信息，以更好地支撑决策及其行动。就像中国人“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”和“货比三家不吃亏”的俗话，指的是要多方获取充分的信息，集中各方面的知识和智慧，根据完备信息来做出决策，以至于行动者越来越多地陷入完备信息的过度期许中，想方设法获取更多的信息，甚至是为了获取信息而获取信息。

现实的决策及其行动通常是时空约束条件下的满意决策，而不是最优的决策。“不是所有的备选方案都是已知的，并不是所有的结果都要考虑，并不是所有的偏好都在同一时间出现，决策者们不会考虑所有的备选方案，相反，他们仅考虑为数不多的几个备选方案”[1]，但究竟怎样才算掌握完备的信息，也没有确切的标准和边界。而仅仅是信息不对称存在的现实，就使得行动者对现有的信息不满意、不信任和不满足，从而深陷于信息短缺或偏差的焦虑中，开发各式各样的工具来获取尽可能多的信息，比如封建国家建立专折密奏或东厂西厂等叠床架屋的信息渠道，或者是采集了大量永远用不着的信息，或者是被淹没在泛滥而混乱的信息中。

4.信息保密的本能倾向

信息是权力也是资源，还是利益，所以不对称的信息也意味着不均衡的权力和利益。既然信息具有重要的经济和社会价值，那么信息的分布以及流动就影响着权力和利益，具有再生产或再分配的含义。按照既定的规范和环节处理信息，保证信息得到适度合理的利用，构成了信息管理的基本立场，反过来说，信息的保密就具有维系和巩固权力的重要价值。权力所在就是利益所在，也是信息所在，国家及其代理人采集、加工和存储了海量的信息，也有责任保障这些信息的安全。信息的利益属性及其不对称性，催生了国家及其代理人的策略性行动，具体包括明确信息的权属，划定信息分享的边界，防止有价值信息的泄露，最终形成根深蒂固的信息保密倾向。

信息保密的倾向刺激了围绕信息公开而进行的博弈，从消极的方面而言，信息的保密是维护权力和利益的策略，也体现了信息的时空惰性，即部分信息缺乏可流动性，难以得到有效的传播，成为闲置或沉淀的信息；从积极的方面说，信息保密是尊重和維护信息的价值，保证信息得到合理合法的应用，避免信息的泄露、流失及其损失。为了摆脱信息不对称的弱势地位，避免受到信息强势方的制约和支配，行动者需要提升自己的信息化能力，打造匹配其权能和技术的信息系统，同时也难以抵制信息保密的诱惑，采取措施防范信息的流失或泄露。这种信息保密思维既是应对信息不对称的策略性思维，也是导致信息不对称的重要原因。

四、超越信息不对称的国家治理现代战略

从人类社会发展的进程来看，建立在信息基础上的监控能力是现代性兴起的制度性维度之一[1]。在前工业化时代，社会生产力水平比较低，城市化率也非常低，乡村地区空间广袤，人口分散居住，交通很不方便，信息采集的成本很高，传播的渠道很有限，流动的速度也比较慢。国家机构远离乡村社会，权力的触角无法深入社会的脉络中，以系统性地掌握社会的情况。这使得“帝国徒有其大，又欲维持其大，就不得不实行低水平的简易式的治理”[2]。既然国家很难通过集中化的监控来建立稳定的秩序，就只能允许社会主体各自利用在地化的信息，自主地维系和推进社会治理。因此，信息生产及其可得性的难题，使国家处于信息格局中的弱势地位，也抑制了国家干预的能力。

进入工业化时代以来，信息技术的发展和应用，不仅将各种工作场所监控起来，也对日常生活进行密集的监控，形成了大量触手可及的信息。城市化的发展使城市成为信息汇流的枢纽，各种信息在城市空间汇集，又交错叠加产生新的信息。信息技术的应用拓展了国家权力的时空边界，提升了国家测度社会事实的可及性和精准性，也提高了记录国家治理过程的能力，逐渐确立了国家的信息优势。实际上，城市的聚集性也提高了社会要素的可及性和可见性，使国家可以更加方便和高效地采集社会信息。现代国家加工和整理社会事实的信息，同时详细地记录管理和服务的过程，就可以突破信息不对称的限制，提高国家行动的可能性、合理性和精准性。

说到底，信息是国家治理的前提，信息生产不仅决定了治理技术的选择，也决定了治理过程及其效能。正如斯科特指出的，“前现代国家在许多关键方面几乎是盲人。它对它的统治对象所知甚少：他们的财富，他们所有的土地及产出，他们的居住地以及他们的身份。它缺少任何类似详细地图一样的东西来记载它的疆域和人口。在很大程度上，它也缺少能够将它所知道的东西进行‘翻译的统一标准和度量单位，而这是概括总结的基础。结果，国家对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的”[3]。古代国家虽然也有人口和土地等调查，但由于交通条件和技术设施等方面的限制，国家很难获得详细的社会信息，形成有关社会事实的精准画像，因而很难摆脱信息弱势的地位。

吉登斯认为，“与先前存在的各式国家比较起来，现代民族-国家更高度强调借反思而对体系的再生产进行监督”[4]。现代国家建立起高度发达的监控系统，对社会事实及其场景进行集中化的测度或监控，以收集和存储相关社会事实的信息，包括个人最为隐私的财产和家庭信息等。国家根据这些信息来规划和落实治理活动，也通过这些信息来监控和反思治理活动。由此，国家不仅维护和再生产出相关的制度规范，对制度及其运行进行细致的记录，也积累形成了广泛的知识和技能，比如应对危机的操作性技能。这些信息超越了口承文化中人类面对面的交往形态，使信息从与个人及其身体的联系中分离出来，变成具有纯粹符号性质的数据资源，还可以进行公式化的运算。

信息问题是无法回避的，国家主导的反思性监控不仅要依靠信息来做出识别和判断，还要围绕信息的生产及其流动而持续展开。“官僚体制的运作是围绕对信息的控制而展开的。”[1]关于古代国家的研究指出，了解地方的情况及其官员的政绩，不仅是政治清明的需要，也是借以掌握基层动向、贯彻朝廷意志、保证政令通畅的需要。这直接关系到国家的政治命脉和统治效能，无疑是至关重要的[2]。现代国家的独特性在于，国家权力对领土范围进行集中化的监控，“它们保有详尽的‘官方统计、个案历史以及其他有关个人日常生活的非常详尽的记录”。国家根据这些详尽的记录对过去的事件或活动进行反思，也依据由此获得的知识来规划、设计和调整国家治理[3]。

面对日益复杂的社会事实，国家必须测度和评估社会要素，生产和再加工社会要素的信息，才能达成各种管理和服务的目的。国家要影响社会，对社会产生影响，支配、控制、管理和服务社会，就必须运用权力（改造能力）。“传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段。与此相对照，现代国家的主要特征就在于，国家行政人员的控制能力大为扩张，直至甚至能左右个人日常活动的最私密部分。”[4]这些最终取决于国家掌握了哪些方面的个人信息，要利用这些信息来达成什么目的。这些信息或者来自国家常规性的连续监控，或者是社会主体主动提交的信息，最后组合形成了覆盖管理和服务要素的信息系统，建构了国家在常规性信息领域的优势地位。

需要看到的是，国家是由不同的机构组成的，国家治理是各个部门协同合作的过程，需要及时共享相关业务信息，保持不同治理单元之间的连贯性和整体性，提高官僚体系的运行效率。实际上，官僚体系的各个部门分别采集和加工不同类型的信息，形成了多样而庞杂的信息。这些信息按照不同的权限由不同层级或不同性质的部门所掌握，根据规定的通道或方式在官僚体系内部进行点对点的交易，这就形成了与层级或部门权力量级相对应的信息差。相应地，国家大力发展和应用数字技术，建立协调和统一的数字治理平台，积极推动数据资源开放共享，打破“数据壁垒”，消除“数据烟囱”，包括推行智慧政务，让数据多跑路、群众少跑腿，都是超越信息不对称及其限制的重要举措。

推进国家治理现代化不仅要求优化国家治理的体系、结构及其运行等，也对科学决策、高效执行以及精准评估等提出了更高的要求，其中的关键就是破解国家治理体系内部和外部的信息不对称问题，提高国家信息化的能力，提升信息交易的效率。改革和创新国家治理的信息体系，就跟打通人体内部的循环系统一样，决定了国家治理的效率和效能。由此也就不难理解，国家始终站在信息技术应用的前沿，利用先进科学技术来提高信息能力，建立和维系信息有效传递的通道，加大惩罚信息失真或扭曲的力度等，比如，信息构成了应急管理体系的关键要素，要求信息报告要准确、及时和完整，不能迟报、漏保、瞒报和谎报，上报事件不能超过规定的时间等。

值得指出的是，伴随着新一代信息技术的深度应用，大量习以为常的社会事实正在得到详细的记录，很多动态化的个人信息也得到了持续的采集，这些信息转化成不同形态的数据资源。国家与社會的互动也正在得到全方位和系统性的记录，无论是国家行使权力的过程及其方式，比如精准扶贫工作，还是社会指向国家的活动及其过程，比如申请政府信息公开，都逐步变得更加清晰可见，也更容易测算。特别是，通过将复杂的国家治理活动操作化为具体的“部件”“事件”“算法”“数据”“字段”等，国家治理的过程也逐步展现在社会的面前，能够被人们看见、了解、获取和利用。这些正在重构信息不对称的格局，同时也带来了新的信息不对称。

很显然，技术同时对国家和社会进行了赋权，具体就是提升了加工和处理信息的能力，提高了信息交易的速度和数量，但赋权的内容和程度则存在显著的差异。国家处于主动出击的强势地位，具有产出标准化信息的强大权力，也陆续将更多社会事实纳入国家治理体系，形成挤压甚至侵入社会的态势；而社会则处于被测度或被监控的被动位置，既能够享受技术赋能的红利，也积累了更大的信息生产能力。社会主体的个体化状况日益得到更多的记录，也可以转化为国家治理所需要的数据，这就使个人成为信息再生产的重要节点，独立自主地接受和传播信息。当然，这个过程也构成了重要的信息，成为影响国家治理的重要因素。

五、结论与讨论

信息是国家行动的前提和基础[1]。从人口普查、土地调查、经济统计到天网工程、金融实名制以及建立城市大脑等，这些看似不相关的国家活动都包含共同的内核，那就是采集、加工和利用信息，使治理图像及其运行过程更加清晰可见[2]。国家想要维持有效的运转，甚至是想要有所作为，就必须运用恰当的治理技术，通过识别、监测和计算等途径，准确地掌握社会事实信息，不断提高社会画像的清晰度，提升治理过程的可见性。只有掌握充分而准确的信息，突破国家内部的信息不对称，合理地运用不同部门掌握的信息，社会事实才有可能成为可识别、可认知和可操作的对象，最终提高国家治理过程的合理性和准确性。

长期以来，国家都拥有高高在上的优势地位，而社会则更多是被抑制的信息弱势方，社会空间在无所不在的国家监控下荡然无存[3]。但这仅仅是部分而非全部的事实，在国家正式采集和存储的标准化信息方面，国家无疑扮演着信息生产主导者的角色，掌握和支配着海量的信息资源，具有显而易见的信息优势。但社会事实具有多样性、差异性以及关联性等特征，蕴含着无限丰富的信息，更有大量的信息流散在社会的各个角落，尚未得到系统性的采集、记录和处理。甚至是不管花费多大的力气，国家都无法完全掌握这些信息。就此而言，国家需要克制和平抑信息焦虑，保持适度而合理的边界；社会也需要保留大量自主的空间，实现更大范围的自发协调。

总之，信息不对称普遍存在，国家治理不仅面临着社会事实差异性和变动性的挑战，也受到内部不同部门之间信息壁垒的制约。推进国家治理现代化需要进行体制、机制和技术等多方面的改革和创新，但关键是开发应用有效的治理技术，改革和优化获取信息的渠道及其流程，提升信息再生产的效率，跨越信息不对称的陷阱。相应地，国家的治理能力不仅体现在国家能够将权力意志渗透到社会的各个角落，系统地采集和加工社会事实的信息，提高社会治理画像的清晰度，也体现在国家能够打破内部不同部门之间的信息壁垒，归并和整合相关的信息资源，实现信息资源的开放共享，提高治理信息的可及性、可用性和可靠性。这中间包含的理论和实践问题，也有待进一步发掘和探索。

〔责任编辑：史拴拴〕

本文为国家社会科学基金重大项目“中国特色协商民主体系研究”（22ZDA069）的阶段性成果。

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