基于内控五要素的行政事业单位固定资产管理内控体系构建研究

潘理洁

（作者单位：湖州市干部保健中心）

一、相关概念

（一）行政事业单位资产管理内部控制

《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件提出，行政事业单位资产管理内部控制是指单位为了实现资产安全和使用有效的目标，采取制定制度、规范程序、理顺流程等控制方式来防范风险的发生[1]。

（二）内控五要素

1992 年9 月，美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, COSO）发布《内部控制整合框架》，认为内部控制系统是由控制环境、风险评估、内控活动、信息与沟通、监督五要素组成的。

二、构建固定资产管理内控体系的意义

（一）有利于行政事业单位提高资产管理水平

构建完善的固定资产管理内控体系可以明显解决固定资产闲置、损毁、随意处置等问题，提升单位固定资产管理水平，实现从购置到调拨、使用及处置的全流程监控，保障固定资产流程管理的合法合规[2]。

（二）有利于行政事业单位实现资产保值增值

构建固定资产管理内控体系，能让行政事业单位及时发现和了解资产管理中潜在的风险与漏洞，通过风险识别，制定行之有效的风险应对策略，优化固定资产管理模式，提高固定资产使用效益，实现资产保值与增值。

（三）有利于行政事业单位创造更大的价值

构建固定资产管理内控体系，做好固定资产管理，不仅能节约财政资金，还能提升资产的使用效率和使用质量，为行政事业单位构建良好的社会形象，在不同的领域中创造出更高的社会价值和自身经济价值[3]。

三、基于内控五要素的行政事业单位固定资产管理现状分析

（一）控制环境方面

1.固定资产管理机制有待健全

一方面，部分行政事业单位缺乏系统完善的固定资产管理工作机制、激励机制和监督评价机制。各部门职责不明确，各环节流程不清晰，员工积极性不够，导致固定资产管理出现效率低下、管理失控、固定资产损失等风险。另一方面，部分行政事业单位现有的固定资产管理制度多为应付外部检查或编写年终资产内控评价报告所制定，停留于制度层面，缺乏有效的执行，导致资产管理过程混乱，对单位的可持续发展埋下风险隐患。行政事业单位目前普遍适用的规章制度无法满足其固定资产管理的实际需求，遇到个性问题或特殊问题时，缺乏规范和有效的应对策略[4]。

2.内控意识有待增强

行政事业单位的资产管理意识普遍不强，认知明显不足，存在重钱轻物、重购轻管的问题，不利于资产保值和增值。同时，固定资产一般不直接产生经济效益，因此，部分领导和工作人员不重视固定资产管理，导致固定资产管理效率相对低下。虽然有一部分行政事业单位制定了固定资产内控制度，但部分管理者、财务人员、普通员工的认知有限，认为内部控制是对单位的约束，参与度与执行度不够深入，很多行政事业单位的固定资产内控制度形同虚设[5]。

3.人员素质有待提高

与一般业务不同，资产管理需要专业的人员进行管理，从业人员不仅需要具备系统化的专业知识，而且要懂得相关的法律法规、财务知识等。然而，目前部分行政事业单位的资产管理从业人员大多是非专业人员，来自各个科室，多数是由财务人员或办公室人员兼任，其仅凭工作经验开展工作，不具备足够的胜任能力。

（二）风险评估方面

1.固定资产配置不科学

部分行政事业单位在没有全面摸清自身资产存量和实际需求的情况下，就购置新的资产，导致资产重复配置，造成不必要的资金浪费。部分资产配置未与单位预算管理有效结合，预算编制阶段对资产配置需求审核不严，内部资产调剂使用不充分，资产配置不够科学。

2.固定资产使用不规范

一是固定资产使用不规范，保养不当，导致设备使用周期变短或损坏，维修成本增高，造成资源浪费。二是日常使用管理不到位，内部转移不办理转移手续，造成资产账实不符，存在固定资产丢失、毁损等问题。

3.固定资产处置流程混乱

部分行政事业单位的资产管理部门、采购部门、财务部门职责不清，处置流程混乱，重购轻管现象普遍存在，导致有很多闲置资产堆放在仓库，固定资产无法及时处置，等到处置时，不仅损失了资产的变现价值，也降低了资产使用效益。

4.固定资产清查困难

一方面，部分行政事业单位因台账登记的固定资产数量和使用部门不准确或无登记、内部流转无记录、资产没有交接等，导致固定资产清查困难；另一方面，固定资产清查人员不专业，耗费大量人力、物力形成的清查结果并不能反映真实的固定资产情况和财务状况。

（三）控制活动方面

1.固定资产未实现归口管理

2.未进行定期盘点

部分行政事业单位因人员配置不足、人员专业能力限制等因素，没有做到定期对固定资产进行清查盘点，导致账面反映的固定资产与实物不符，出现有账无物或有物无账的现象。

3.固定资产处置未按规定程序报批

相关规定要求，行政事业单位对资产处置应向主管部门或同级财政、国有资产管理部门报告，并履行相应的审批手续。但目前，仍有部分行政事业单位存在无报废审批、随意出售等情况，造成国有资产流失等问题。

4.信息化建设不足

行政事业单位固定资产管理系统多以本级财政部门建立的资产系统为主。该系统具有一定的局限性，并未嵌入采购、验收、内部转移等多个环节，造成资产管理环节不衔接，数据失真。此外，操作部门基本以财务部门为主，资产管理部门和使用部门如果未及时将单据交于财务部门，财务部门则不能及时录入相关信息，从而导致信息不完整、不准确。

5.岗位分离不到位

在小学英语教学课堂中，老师要学会放手让学生自主学习，但是又不能真正的放手。在小组合作学习模式中也是这样，老师要让学生们通过小组自行学习，但是又要在这样的模式中发挥自己的作用，其实这对老师的职业素养也是有着很大的挑战。但是有些老师就没有做好这一点，学生在进行小组合作学习的时候，老师就安然坐在讲台上，仿佛这个课堂跟自己没关系，这样是不正确的。所以这就要求老师在日常的教学过程中积极参与到小组合作中去，在学生讨论的时候，老师要走出自己的区域，走进学生。所以说老师积极参与小组合作中也是优化小组合作学习模式的重要举措。

部分行政事业单位未建立单独的资产管理部门，大多将其内设于办公室，也没有配备专业的资产管理员，未遵照不相容岗位分离原则，往往出现“既是运动员又是裁判”的情形。

（四）信息和沟通不顺畅

目前，部分行政事业单位仍采用传统的口头传递、人工交接单子的方式传递信息，这容易导致信息传递过程中出现信息失真、数据不准确的现象。财务部门的资产云系统并未与预算系统、采购系统、合同管理系统、办公自动化系统（Office Automation, OA）衔接，数据无法实时传输，信息具有滞后性。

（五）内部监督缺乏独立性

多数行政事业单位基本没有单独的内部审计部门，大多将其内设于财务部门缺乏独立性，无法对固定资产的配置、使用、处置等环节存在的风险和问题作出客观评价，且不能全面梳理固定资产管理风险清单，不能建立定期的风险评估机制，对固定资产管理无法做到实时监控，难以有效防范风险。

四、行政事业单位固定资产管理内部控制体系构建策略

（一）控制环境方面——改善内部控制环境

1.健全固定资产管理机制体制

行政事业单位层面要成立固定资产内控领导小组、内控工作小组、内控评价与监督小组；业务层面要建立固定资产管理制度，明确决策机构、资产价值归口部门、资产实物归口部门，对资产配置、使用、处置、清查、损失赔偿各环节的流程进行梳理和重建。

2.增强固定资产内部控制意识

首先，行政事业单位应增强领导层的固定资产管理意识，引导其转变管理观念，并明确其权利与责任，使其担负起保护国有固定资产的重担。其次，经常开展固定资产管理方面的宣传培训，提升职工固定资产管理的意识和业务素养。

3.提升资产管理队伍专业水平

行政事业单位应组织资产管理员参加相关会议和资产管理方面的培训，深入学习国家、省、市关于资产管理方面的法律法规和规章制度，丰富从业人员的专业知识，使其熟悉资产管理的操作流程，进一步提升从业人员的专业素质。

（二）风险评估方面——健全风险评估机制

1.设定目标

行政事业单位应根据内控规范，科学设定固定资产管理目标，包括长期战略性目标和短期执行目标。同时，与内部各部门签署目标责任书，年终将固定资产管理目标作为部门考核指标，纳入绩效考核。

2.评估风险

行政事业单位应根据设定的目标科学制定评估工作细则，定期或不定期开展风险评估活动。为确保评估活动的有效性，行政事业单位应抽取业务骨干组成风险评估小组，履行制订评估计划、确定关键指标等职责，具体执行开展风险评估活动。同时，风险评估小组要对已开展的风险评估活动“回头看”，不断总结经验与不足，为以后有效开展风险管理工作积累经验。

3.分析风险

行政事业单位应根据风险评估计划选取合适的风险分析方法，分阶段实施风险分析，查找单位固定资产管理的风险点，并列出风险清单，对风险清单中的项目根据风险等级进行排序，重大风险在前，一般风险在后。

4.应对风险

行政事业单位应按照风险等级对已经识别的风险进行研究，确定相应的应对策略。对于已经发生的风险，落实责任，及时追回损失；对于正在发生的风险，分析风险产生的原因，落实管控措施；对于还未发生的潜在风险，以防为主，加强内控。

（三）控制活动方面——加强固定资产管理控制

1.加强资产配置环节的管理

一是严控新增，科学配置资产。行政事业单位应根据自身实际业务需要、目前资产存量、相应配置标准等编制采购计划，严格履行审批手续。对于虽已达到使用年限但还能继续使用的库存资产，应继续使用。资产配置应通过会议集体讨论决定。二是加强预算管控。行政事业单位应严格实行“无预算不支出”的管理，未获批的新增资产一律不得配置预算。

2.加强资产使用环节的管理

行政事业单位应贯彻“谁使用、谁保管、谁负责”的理念。各部门间领用的固定资产不得随意挪动和借调，如有闲置的固定资产，需要及时报告资产管理部门，由管理部门进行调配并及时变更资产登记台账，以防资源浪费。

3.加强资产处置环节的管理

行政事业单位应建立内部资产报废审批制度并严格执行，未经审批不得擅自报废。固定资产报废应由使用部门提出申请，资产管理部门组织专家进行鉴定并出具鉴定意见。对于可报废的固定资产，由资产管理部门经集体讨论后集中处置；对于还能继续使用的固定资产予以退回，继续使用，不予配置新固定资产。

（四）信息和沟通方面——畅通内部机构信息沟通渠道

行政事业单位应构建资产使用部门、管理部门、财务部门、内部监督与评价部门等全员参与的沟通协作机制。同时，可在OA 系统中嵌入资产系统缺少的环节，并打通系统壁垒，实现数据实时传输、信息共享。严格执行内部流转和资产移交制度，人员退休、转岗必须同时移交固定资产，人事部门要经过审核后才准予办理资产移交清单。

（五）内部监督方面——建立固定资产内部监督机制

1.建立常态化资产清查机制

资产清查是固定资产内控的重要措施之一。通过定期盘点清查，可以摸清资产底数，确认资产实物是否确实存在，对于人为原因造成的损失可以及时追回。另外，可以根据资产清查形成的报告，履行相应的审批程序后，及时进行资产账务调整，确保账实相符。

2.健全资产管理评价与监督机制

内部评价与监督小组要落实职责，对单位固定资产管理内部控制制度的建立与实施情况进行监督检查和自我评价；定期组织编制固定资产管理内部控制评估报告，对其完善性、有效性等作出评价；及时发现固定资产管理内部控制存在的问题，提出解决建议，并监督整改落实情况，确保问题整改到位。

3.创新内审工作机制

内部审计部门可以将资产管理情况与领导干部的经济责任审计相结合，创新内审工作方式，弥补力量不足、人员不够、客观性不强的短板。同时，积极发挥单位外部审计、巡察检查等的作用，通过有力的整改举措达到优化固定资产管理的目的。