区域协调发展理念下增值税省际转移及优化路径

●景宏军 姜 畅

一、引言

从党的十六届三中全会首次提出“五个统筹” 之一的统筹区域发展，到党的十九大报告中将实施区域协调发展作为建设现代化经济体系的国家战略， 再到党的二十大报告中习近平总书记强调区域协调发展战略， 要求构建优势互补、 高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。 区域协调发展理念一直被看做是贯彻新发展理念的必然选择， 也被当做是解决我国发展不平衡、 不协调、 不可持续的重要抓手。 当前我国存在地区间资源配置扭曲、 财力分配不均、 发展差距过大现象，与区域协调发展理念要求的“发挥各地区比较优势、缩小区域发展差距，努力实现基本公共服务均等化、 人民基本生活保障水平大体相当” 产生矛盾。 而增值税作为我国财政收入的主要来源、国家宏观调控的经济手段，其在协调区域发展战略中的作用不可小觑。因此，基于区域协调发展视角对我国增值税的横向分配问题进行研究，探究当前增值税横向分配制度对地方财力、资源配置的影响，解决其导致的税收不公平现象， 能够为落实区域协调发展战略提供理论基础， 为实现党的二十大战略目标、构建新发展格局、推动高质量发展打下坚实基础， 具有重要的现实意义。

根据税收交换说， 纳税人从中央与地方政府的公共支出中获得利益，中央与地方政府就有权向纳税人征收税款。 企业所在地政府与消费者所在地政府分别直接或间接为企业的价值创造做出了贡献， 理应获得增值税税款（李建军等，2022）。对地方分享部分的增值税收入进行分配， 国际上常见的有生产地原则、消费地原则、生产地原则与消费地原则相结合三种分配方式。当商品可以跨地区流动时，按生产地原则征税与按消费地原则征税的税收处理上的差异会引起各区域之间增值税归属的差别， 进而对地方的生产或消费产生不同的影响（谢贞发和李梦佳，2012）。联邦制国家中的加拿大、西班牙、 德国等国以消费地原则或消费地原则与均等化原则相结合的方式，在地区间分配增值税，而仅中国和部分中东欧国家， 按照生产地原则进行分配（李青和吴珊，2017）。

从我国区域发展现状来看， 经济欠发达地区有限的财政能力难以满足实现基本公共服务均等化的财力需求，产业结构不合理、经济发展滞后，是导致贫困地区基本公共服务水平存在较大落差的根本原因 （罗明华，2008）。区域经济社会的协调发展不会自动实现，财税政策作为政府调控的重要手段，在区域经济发展中能够发挥不可忽视的作用（罗剑，2014）。 但我国现行的增值税生产地原则分享体制没有考虑到税负在地区间转嫁的因素， 导致了地区间财力分配不均 （贾康和施文泼，2010），影响地方政府的财政支出行为（牛富荣和贺冠勇，2020）， 在地方主体税种缺失的背景下， 加剧了地方政府对市场机制的扭曲行为（唐明，2018），干预了市场经济条件下的平等竞争和社会主义市场机制的正常运行（程建国等，1998）。

当商品跨区域流动时， 基于不同原则征税会引起区域之间增值税归属的差别， 这引起了我国学者的关注。 大量文献研究表明，当前我国存在的地区间财力分配不均、 市场机制缺陷等问题与现行生产地原则下的增值税横向分配制度有关。 从区域协调发展视角来看，学者们对我国贫困地区公共服务水平存在较大落差的原因进行了探索， 但未细化增值税横向分配与区域协调发展之间的联系。 因此，本文的创新主要体现在两个方面：（1）在研究内容上，基于分配基本原则、 分配参考指标与整体分配的指向性三方面， 细化区域协调发展理念对增值税横向分配的要求，以减少增值税省际转移量为目标，为进一步理顺增值税横向分配关系提供参考依据并提出有针对性的优化路径。 （2） 在研究方法上，为提高数据准确度，本文在前人研究的基础上引入“社会消费品与服务零售总额”指标，根据各地居民对实物和服务的真实消费水平，运用模型对增值税的省际转移量进行测算， 并计算各省的增值税税收收入与税收负担背离度，为完善增值税横向分配制度提供数据支持。

二、 区域协调发展理念及其对增值税横向分配的要求

区域协调发展理念是我国经济发展新常态背景下具有引领性的重要发展理念， 强调更加均衡、全面、可持续的发展，要求区域之间在经济交往上日益密切、发展上关联互动、区域分工上日趋合理，是增强发展后劲，继续保持经济高速增长的必然选择，也是走“可持续发展道路”的需要。 当今世界正经历百年未有之大变局，我国经济发展的空间结构也正在发生深刻调整。习近平总书记指出， 新形势下的区域协调发展不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，总思路为“按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效聚集， 增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力， 增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。 可见，落实区域协调发展战略的主视角应主要集中于区域经济差距、区域分工与要素构成上，在符合科学发展观要求的前提下，实现空间布局合理、总体经济、社会效益最佳，人民享受公共服务水平基本均等。

税收效应理论认为，税收对社会和经济的影响是不容忽视的。 合理的财税机制是促进区域协调发展的基本保障， 根据我国实际情况制定合理的增值税横向分配制度， 有助于均衡各地区财政收入，是深化改革的重要一环，是解决当前发展不平衡、不协调、不可持续的迫切要求，更是对区域协调发展理念的贯彻与提升。 因此，本文基于分配基本原则、 分配参考指标与整体分配的指向性三方面， 提出区域协调发展对增值税横向分配的三点要求：

一是在分配基本原则的选择上，增值税横向分配制度应能使各地区发展效益最大化， 避免资源错配、 部分行业产能过剩等不利于区域协调发展现象的发生， 以协调各地展开良性竞争为基础，发挥区域资源禀赋的比较优势，深化区域分工协作、发展区域特色优势产业，以构建全国统一大市场为前提， 形成健全的市场体系与完善的市场机制，走好区域协调发展“全国一盘棋”。

二是在分配参考指标的选择上，遵循税收公平原则， 保证消费者所在地的消费水平与税收负担、税收收入相匹配，避免增值税收入从经济欠发达地区转移到经济发达地区， 导致财政失衡、区域发展差距扩大。 对分配参考指标进行选择时， 应以构建有效的增值税横向分配制度为目标，在符合各地实际情况的条件下，谋求各地区财力的协调与动态平衡、 各地区公共服务水平的相对均衡， 逐步形成促进区域协调发展的长效机制。

三是在整体分配的指向性上， 加大对经济欠发达地区的扶持力度。 稳定增值税中央与地方分享比例的同时， 将分配的天秤向经济欠发达地区倾斜， 带动中西部、 东北部落后地区发展，促进全国基本公共服务均等化的实现，保证国民经济稳定、健康、可持续发展，建设物质富足、精神富有的共同富裕社会。

三、我国增值税省际转移的测算

本部分基于税负归宿理论， 以增值税完全转嫁、消费者承担最终税负为前提，针对我国增值税收入省际分配不均、区域发展差距大的现状，集中于消费视角， 按照指标选取的可操作性、相关性原则，聚焦增值税收入与增值税负担归属的矛盾，测量各地增值税收入分配的实际值与理想值差距。文章选取2019、2020、2021 年我国31 个省、自治区、直辖市的地方财政国内增值税收入 （以下简称实际增值税收入）和按“社会消费品与服务零售总额”计算应分得的增值税进行对比，测算增值税省际转移量和增值税税收收入与税收负担背离度， 对增值税省际转移的流量、流向及其产生的负面影响进行分析。

（一）样本选取与数据来源

本部分分别选取2019、2020、2021 年国内增值税收入合计额和31 个省份的实际增值税收入，结合各省份消费水平对模型进行构建。 在消费水平量化方面， 由于统计实践中的常用指标“社会消费品零售总额”仅包含实物消费与餐饮服务支出，不包括交通通信、教育文化娱乐、医疗保健等服务支出， 而近年来服务消费在社会消费中的占比又不断增长， 因此将其作为衡量各地区真实消费水平的指标准确性相对较低，故此处借鉴刘怡等（2021）提出的“社会消费品与服务零售总额”指标来代表各省份消费水平，指标构建过程如下：

Nr，y、CONSPr，y、TRSCGr，y分别代表r 省份在y年度的常住人口数、居民人均消费支出、社会消费品零售总额，αy代表y 年度国家统计局公布的国民经济核算季度数据——“居民消费支出中服务消费占比累计值”①。 此新指标的构建在现有“社会消费品零售总额”指标基础上，加入服务消费支出， 能够相对准确地反映各省份消费水平。 如表1 所示我国31 个省份2019—2021年“社会消费品与服务零售总额”具体数值。

表1 2019—2021 年社会消费品与服务零售总额

（二）模型构建

结合消费水平的增值税省际转移、增值税税收收入与税收负担背离度计算公式构建如下：

其中，DVATr,y、Sr,y分别为r 省份在y 年度的增值税省际转移量及税收收入与税收负担背离度。当DVATr,y＞0 时，有Sr,y＞0，表示r 省份在y 年度为增值税净流入地， 此时Sr,y数值越大，说明该地区增值税税收收入与税收负担背离度越大；当DVATr,y＜0 时，有Sr,y＜0，表示r 省份在y 年度为增值税净流出地，此时Sr,y数值越大，说明该地区增值税税收收入与税收负担背离度越小。 FVATr,y为r 省份在y 年度的实际增值税收入额，为y 年度r 省份的社会消费品与服务零售总额占全国的份额，β 为增值税央地分享比，ΣVAT 为国内增值税收入合计额。

（三）测算结果

1.增值税省际转移情况。根据上述数据测算增值税省际转移量及转移方向如图1 所示。

图1 2019—2021 年各省份增值税省际转移情况

基于我国四大经济区域划分， 结合测算结果分析各省份增值税省际转移情况， 可以看出在2019—2021 年期间，东部地区10 省份中有7 省份增值税持续净流入、3 省份持续净流出， 其中，上海、广东、北京得到了大规模的税款流入，三年中年最高流入量分别高达1570.5 亿元、748 亿元、723.6亿元； 中部地区6 省份中2 省份持续净流入、4 省份持续净流出，其中，河南、湖南、湖北增值税流出情况最为严重， 三年中年最低流出量也高达619亿元、517.8 亿元、478.7 亿元； 西部地区10+2 省份中有4 地净流入、6 地净流出、2 地有入有出； 而东北三省除辽宁省2020 年存在净流入外，黑龙江和吉林两省在2019、2020 年都为增值税净流出。

2.增值税税收收入与税收负担背离度。 根据上述数据测算增值税税收收入与税收负担背离度如表2 所示。

表2 增值税税收收入与税收负担背离度

从税收收入与税收负担的背离度来看，在增值税净流出省份中，湖南、湖北、河南、福建四省背离度较高；在增值税净流入省份中，上海、天津、西藏、北京四省份背离度远高于其他省份。这些地区的实际增值税收入与按 “社会消费品与服务零售总额” 测算的该地区增值税实际税负背离严重。 此种税收不公平现象的发生使得大部分位于东部沿海地区的经济发达城市在当前增值税横向分配制度中具有优势， 有利于其经济建设与社会发展， 但却抢占了中西部以及东北部落后地区的财政资源。 长此以往，对于增值税净流出的地区来说， 政府能够用于保障人民生活水平、提高经济效益、发展文化事业的资金势必会减少， 导致其与经济发达地区的公共服务水平、精神文明差距进一步拉大。

1994 年分税制改革改变了中央与地方政府间的财政关系，各级财政各负其责、自求平衡。2016 年“营改增”后，原本由地方政府享有的营业税改为由中央与地方共享的增值税， 减少了地方政府的税收收入。 税收竞争理论认为，地方政府为涵养税源，通常会加大税收优惠力度，利用财政返还等手段， 避免本地企业外流的同时吸引新企业在本地注册，而一旦竞争过度，反而会扭曲投资流向、破坏税收公平、增加财政失衡风险。 另一方面，过度的税收竞争会干预生产要素的自由流动，形成不合理的资源配置。 若地方政府为扩大税源盲目加大投资、扩大生产规模，势必会使部分行业在一定时间内的产能高于市场需求，导致产能过剩。 刘怡和袁佳（2015）利用实证分析证明，地方政府为获得大量税收收入，更倾向于对重工业一类高产值、 高销项的领域进行投资。 各地政府在选择企业上的倾向性所导致的不合理的区域分工， 不利于各地发挥自身优势，与区域协调发展理念要求的“实现总体经济、社会效益最佳”目标相冲突。

四、增值税省际转移的原因：基于区域协调发展理念的分析

增值税省际转移对区域协调发展理念背离的原因主要包括以下两个方面。

（一）生产地原则促进产生了增值税省际转移现象

增值税横向分配制度是在中央政府与省级政府五五分享后， 再将地方分享的50%部分在省以下政府之间进行分配的制度。 加之我国增值税征收实行属地原则， 即固定业户在其机构所在地纳税，可以理解为，在商品流通的每一生产销售环节中， 都由该环节的生产销售方在其机构所在地（即生产地）进行纳税申报，故可以将我国增值税横向分配理解为是基于生产地原则下的分配。 自1994 年分税制改革以来， 我国增值税纵向分配比例由之前的75∶25 改为现在的50∶50，而无论纵向分配比例如何改变，我国增值税横向分配制度都始终坚持生产地原则。

生产地原则强调价值的增值主要来源于企业的生产创造， 生产地政府对企业创造价值贡献较大，故增值税收入应由生产地政府支配。 但该原则忽略了增值税具有税负转嫁性质， 税款由消费者负担，从消费者所在地（消费地）转移到企业所在地（生产地），导致一项交易行为所涉及的税收收入与税收负担分别归属于不同地区，故而产生了增值税省际转移现象。 在生产地原则的增值税横向分配制度下， 各地政府为扩大税源、增加财政收入而展开的过度税收竞争，在增加财政风险的同时， 也会形成不合理的资源配置和区域分工，不利于健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，无法发挥各地区的优势和积极性，不利于东中西相互促进、优势互补、共同发展，对落实区域发展总体战略产生消极作用。

（二）数字经济的快速发展加剧了增值税省际转移现象

数字经济是继农业经济、 工业经济之后的主要经济形态，是以数据资源为关键要素，以现代信息网络为主要载体， 以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力，促进公平与效率更加统一的新经济形态。

在工业经济时代，由于信息技术、物流时效等因素的限制，一项交易行为中的应税产品、服务提供者与消费者往往位于同一区域， 该项交易行为应缴纳的税款由本地消费者负担， 本地税务机关征收、归属于本地政府，因此在工业经济时代， 由生产地原则引起的增值税省际转移现象并不普遍。 但在数字经济时代，企业多借助于现代信息网络完成生产销售， 无论是以百度搜索为例的提供搜索引擎的服务平台， 还是以天猫为例的电子商务平台，都存在应税服务、产品的提供地与消费地在不同地区的现象， 受生产地原则影响， 增值税税款大量从消费地转移到生产地， 且随着近年来数字产业和产业数字化的加速推进，我国数字经济实现跨越式发展，增值税省际转移也呈加剧态势发展。

受经济、气候、政策等因素影响，我国数字经济企业主要集中在京津冀、长三角、珠三角等经济发达地区，这些地区政府通常财政压力较小，具备良好的投资环境和健全的基础设施建设，而东北部、中西部欠发达地区产业体系不完整、新兴产业规模较小，地方政府财政压力较大。增值税由财政压力大的地方转移到财政压力小的地方，长此以往势必会造成“穷者越穷，富者越富”的局面，进一步加大各地区间的贫富差距，难以保证各地发挥区域比较优势、 人民享受公共服务水平基本均等，对新形势下实现区域协调发展的“谋求各地区之间的协调与动态平衡、 促进各地区发展水平相对平衡”总思路产生负面影响。

五、增值税省际转移优化路径分析

实现区域协调发展是落实科学发展观最重要、 最艰巨的任务之一。 围绕党的二十大报告思想， 结合前文区域协调发展对增值税横向分配的三点要求，在基本原则、参考指标以及整体分配的指向性三个方面， 提出优化增值税省际转移的路径，具体内容如下：

（一）建立生产地与消费地原则相结合的增值税征管制度

要缓解增值税的省际转移现象， 需要从增值税横向分配制度的基本原则入手， 从根本上解决增值税的税收收入与税负归属不一致问题。 通过前文对我国31 个省份的增值税省际转移量的测算，以及其形成原因的分析，可以看出，生产地原则下的增值税横向分配制度已不适用于当今数字经济时代的交易模式。 消费地原则能够确保税收中性的实现， 并缓解数字经济时代对增值税横向分配制度的冲击。在消费地原则下，地方政府无需通过扩大产能、 增加投资等方式进行税收竞争以扩大税源， 能在一定程度上缓解由生产地原则导致的资源错配、部分行业产能过剩，扭转资源分配不均和部分地区发展低效问题。

而按消费地原则征收增值税需要地方政府在各地区之间实施边境控制， 否则在当前增值税实施分段计征、税额抵扣的课征办法下难以实现（谢贞发和李梦佳，2012）。参考欧盟的成功经验，结合当前我国的税制设计和税收管理现状，“生产地征收+消费地归属”的增值税征管模式在我国推行具有一定的可行性。 保持当前增值税中央与地方五五分享比例不变， 沿用现行的增值税属地征收制度，由中央统一对全部增值税收入进行分配。具体操作步骤如下：第一步，企业向其机构所在地税务机关申报缴纳增值税， 税务机关征收后全部预交中央。第二步，应由中央分享的50%部分直接进中央国库，另外应由地方分享的50%部分，由中央根据各地居民的实际税负（即各地消费水平占全国消费水平的比例）在地区间进行分配。

（二）建立消费支出占比指标作为横向分配依据

在确定纵向分配结构不变、按“生产地征收+消费地归属”进行增值税的横向分配后，最重要的就是明确以何种比例分配，以何种形式分配。在税收分配上， 德国选择将人口基数作为单一分配依据，日本、加拿大选择以消费地原则为导向，着重考虑消费因素， 使各地区税收收入与当地消费支出水平成正比。 以人口基数作为在消费地原则下的增值税分配依据，对山东、河南等人口密集地区补给力度更大。 但该种办法忽视了我国各地区人均消费水平不等现状，且我国幅员辽阔，各省份之间人口流动性强，人口总量实时变化。 因此，将人口基数作为增值税分配依据， 存在统计难、 管理难、实现难的困境。

依当前发展情况而言，我国应借鉴日本、加拿大的分配制度， 建立新统计指标计算各省份消费总支出占全国消费总支出之比， 由中央按该比例对增值税地方分享部分在全国各省份之间进行分配，以协调各地区财政收入。 比如北京市2017 年开始公布的“总消费”指标，该“总消费”指标由商品消费和服务消费组成， 其中服务消费包含消费者在交通、邮政、居住、文化体育娱乐、教育、医疗、住宿、信息等多个服务性行业的消费开支，弥补了我国现有统计指标“社会消费品零售总额”“人均居民消费支出”“最终消费支出” 分别存在的统计内容不全面、易受人为因素影响等问题，将其作为增值税分配依据的同时也能更加准确地衡量我国各地区消费水平。 建立衡量各地区消费水平的新统计指标对增值税进行横向分配， 有助于激励地方政府增加居民收入，改善消费环境，缓解按照生产地原则征税分税引发的增值税省际转移， 保证各地税收收入与税收负担相匹配， 消费者所在地能够基于整体消费水平的大小获得相匹配的增值税收入， 能够达到区域协调发展对增值税横向分配的要求。

（三）加大对欠发达地区的扶持力度

位于我国中西部、 东北部一些地区的经济发展水平已在很大程度上落后于沿海城市，加之在生产地原则下发生增值税净流出， 更加剧了地区间的财力差异， 对我国整体的区域经济协调发展产生了不利影响。 现代区域经济理论表明，制定规范、科学、有效的财政政策，是缩小区域经济差距、扶持落后地区发展的关键之一，对推动区域协调发展有着重要的作用。 因此，我国在整体的增值税横向分配上， 应加大对欠发达地区的扶持力度， 将分配的天秤向经济欠发达地区倾斜。 比如，在保持中央地方五五分享比例不变的基础上， 再将增值税地方分享的50%部分进行分割，一部分如前文所述，根据各地消费水平占全国整体消费水平的比例在31 个省份间分配；另一部分定向分配给欠发达地区，按具体某地的消费水平占全部欠发达地区的整体消费水平的比例进行分配。

由生产地原则转向消费地原则非一日之功， 基于区域协调发展对增值税横向分配的要求，减轻经济发展落后地区的政府压力，带动落后地区发展，中央政府可加大对其的转移支付力度，给予财政资金支持，缓解增值税省际转移造成的地方过度税收竞争，减轻增值税省际转移给部分地方政府带来的财政压力，实现公共服务均等化， 有助于落实新时期发展理念、构建现代化市场经济体制，促进各区域协调发展。

注释：

①由于国家统计局未公布分省份的 “居民消费支出服务消费占比累计值”，故此处用全国数值代替。