我国用水统计口径变化分析

林 雪，周星池，董 静，王高旭，施 睿

(1.南京市江宁区水务局，南京 211112；2.南京水利科学研究院，南京 210029)

1 概述

用水统计是政府统计工作的重要组成，实施用水统计调查制度，建立全国用水总量核算工作体制，是贯彻落实国家统计制度创新要求、完善水利统计制度体系的重要内容[1]。1980年以来，我国陆续开展了区域性的水资源调查研究工作，产生了较为丰富的数据成果[2-4]，这些数据成果不仅为水资源的科学管理奠定基础，也为国民经济发展规划的制定提供了基本依据。摸清水资源利用结构特征和演化规律对区域最严格水资源管理制度实施和“三条红线”指标控制有重要参考意义[5]。我国的用水统计口径多年来几经变化，其用水细部常有变动，若不将这些变化梳理清楚则会降低用水统计数据的一致性，不利于准确研判流域、区域水资源开发利用形势。因此本文通过综述我国用水量统计发展的概况，理清用水统计分类口径的变化过程，并分析变化的特点和原因，为进一步提高用水统计数据质量提供有力的支撑。

2 我国用水量统计发展概况

我国已开展多次全国范围的用水调查统计工作[6]，各阶段调查统计所采用的统计口径各不相同，用水细部分类常有变动。

第一次全国范围的水资源综合利用研究从1982年开始(以下简称“1982年第一次调查评价”)，于1986年提出了《中国水资源利用》成果[7]。该项成果统计分析了各流域分区和各省级行政区1980年实际用水情况，将河道外用水分为农业用水、工业用水和城镇生活用水三大类，农业用水中包括农村人畜用水。

第二次全国范围的用水调查工作是国家计委和水利部于1994年联合部署开展的全国水中长期供求计划(以下简称“1994年水中长期供求计划”)[8]。该项工作将河道外用水分为城镇生活用水、农村生活用水、工业用水和农业用水四大用水部门，生态环境用水包括在有关部门用水中。

2002年起，国家发展改革委、水利部牵头，会同有关部门在全国范围内组织开展了《全国水资源综合规划》的编制工作[9]。规划编制工作的第一阶段就是全面调查我国的水资源及其开发利用状况(以下简称“2002年第二次调查评价”)[10]。这些工作中以2000年为基准年，按生活、生产、生态的用水统计口径开展了用水统计。

2010—2012年开展的第一次全国水利普查工作中对我国2011年社会经济用水量进行了普查(以下简称“2011年水利普查工作”)[11]，通过全国性的经济社会用水调查，统计分析流域和区域经济社会主要指标，摸清了城乡居民生活用水、生产用水和生态用水状况[12]。

2013年起，我国开始实行最严格水资源管理制度，区域用水总量是最严格水资源管理考核中最重要的考核指标。为提高用水总量统计的科学性、准确性和时效性，2014年水利部印发了《用水总量统计方案(试行)》(以下简称“2014年用水总量统计方案”)[13]。该方案规范了用水总量统计制度和技术要求，按照农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类进行用水统计。

2017年起，水利部组织开展了第三次全国水资源调查评价工作，此次工作中用水统计的口径与方法与“2014年用水总量统计方案”一致。

1997年以来，水利部开始逐年发布《中国水资源公报》(以下简称“公报”)[14]，按行政分区和流域分区公布当年的用水情况。1997—2002年的“公报”中用水统计分类与“水中长期供求计划”一致；随着“2002年第二次调查评价”工作的开展，2003—2012年“公报”的用水统计口径调整为与“2002年第二次调查评价”口径一致。“2014用水总量统计方案”公布后，2014年以后的“公报”均按此方案口径进行用水统计。

根据上述变化的情况，本文选择了“1982年第一次调查评价”、“1994年水中长期供求计划”、“2002年第二次调查评价”、“2011年水利普查工作”、“2014年用水总量统计方案”等5个关键节点，分析我国用水统计分类口径变化情况。

3 用水统计分类口径的变化

3.1 “1982年第一次调查评价”统计口径

我国于1982年开始开展了第一次水资源开发利用情况调查评价工作，提出了全国1980年的用水统计成果。该项工作将河道外用水分为农业用水、工业用水和城镇生活用水三大类进行统计。具体用水分类口径及其层次结构见表1。

表1 “1982年第一次调查评价”河道外用水分类

3.2 “1994年水中长期供求计划”统计口径

在我国1994年开展的全国水中长期供求计划中，按城镇生活用水、农村生活用水、工业用水和农业用水四大用水部门按流域分区统计了1993年的实际用水量，具体用水分类口径及其层次结构见表2。

表2 “1982年第一次调查评价”与“1994年水中长期供求计划”河道外用水分类对比

与上阶段用水统计分类相比(见表2)，变化如下：

1) 农村人畜用水在“1982年第一次调查评价”中属于农业用水，在“1994年水中长期供求计划”中被列为农村生活用水，调整到了生活用水大类。因此，“1994年水中长期供求计划”中生活用水就包含了城镇生活用水和农村生活用水两个子类。

2) “1982年第一次调查评价”中工业用水包含一般工业用水和火电厂用水两个子类，在“1994年水中长期供求计划”中将一般工业用水又细分成一般工业用水和乡镇工业用水，因此，“1994年水中长期供求计划”中工业用水包含了一般工业用水、乡镇工业用水和电力工业(火电)用水等3个子类。

3) 在“1994年水中长期供求计划”中城镇生活用水除居民日常生活用水和公共用水外还计入部分商品菜田用水，这是“1982年第一次调查评价”中未考虑的。

3.3 “2002年第二次调查评价”统计口径

根据《全国水资源综合规划技术细则》，“2002年第二次调查评价”对历史用水情况的调查仍采用“1994年水中长期供求计划”的用水统计分类，对2000年用水则按新旧两种口径进行统计。本次规划要求的“新口径”区别河道内与河道外用水，分城镇和农村，按生活、生产和生态(环境)三大类分别进行，河道外用水又分为农村居民生活用水、城镇居民生活用水、农业用水、工业用水、农村牲畜用水、城镇公共用水、城镇环境用水等类别。

具体用水分类口径及其层次结构见表3。

表3 “1994年水中长期供求计划”与“2002年第二次调查评价”河道外用水分类对比

与上阶段用水统计分类相比(见表3)，变化如下：

1) “2002年第二次调查评价”的新口径整体上按生产用水、生活用水、生态用水的“三生”口径划分。生态用水既包括了河道外的城镇环境用水，又包括河道内的生态环境用水。“2002年第二次调查评价”中河道外的城镇环境用水与“1994年水中长期供求计划”生活用水的公共用水子类中的城市环境用水内涵并不相同。新口径中的城镇环境用水除了包括城镇绿化用水外，还包括了河湖补水量。

2) “2002年第二次调查评价”生活用水仅为“1994年水中长期供求计划”生活用水中的城镇居民生活用水和农村居民生活用水(即“小生活”部分)，未包含城镇公共用水。

3) “2002年第二次调查评价”中生产用水是指有经济产出的各类生产活动所用的水量，包括“1994年水中长期供求计划”分类中农业用水、工业用水以及生活用水中的公共用水和牲畜用水。

3.4 “2011年水利普查”统计口径

2011年我国开展第一次水利普查，其中的社会经济用水普查工作旨在通过对城乡居民生活用水，农业用水、工业用水、建筑业用水、第三产业用水等国民经济各行业用水以及河道外生态环境用水的调查摸清我国经济社会用水状况。

调查内容主要分为居民生活用水、生产用水和生态环境用水3大类。居民生活用水分为城镇居民生活用水和农村居民生活用水；生产用水分为农业用水(耕地灌溉用水、非耕地灌溉用水、畜禽用水)、工业用水(供水业、火核电业、高用水工业、一般工业)、建筑业用水及第三产业用水(住宿和餐饮业、其他第三产业)；生态环境用水分为城镇环境用水和河湖补水[15]。具体用水分类口径及其层次结构见表4。

表4 “2002年第二次调查评价”与“2011年水利普查”河道外用水分类对比

与上阶段用水统计分类相比(见表4)，变化如下：

1) “2011年水利普查”在生态用水统计中增添一项河湖补水分类，与城镇环境用水并列。在“2002年第二次调查评价”中，河湖补水属于城镇环境用水的子类。

2) 牲畜用水在“2002年第二次调查评价”中属于生产用水子类，与农业用水并列。此次被归入了农业用水的子类。

3) “2011年水利普查”将“2002年第二次调查评价”工业用水中的一般工业用水分为一般工业用水和高用水工业用水两类进行统计。

4) “2011年水利普查”将“2002年第二次调查评价”生产用水中的城镇公共用水细分为建筑业、第三产业用水两类进行统计。

3.5 “2014年用水统计方案”统计口径

2014年水利部印发了用水统计方案，具体用水统计口径按照农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类划分。具体用水分类口径及其层次结构见表5。

表5 “2011年水利普查”与“2014年用水总量统计方案”河道外用水分类对比

与上阶段用水统计分类相比(见表5)，变化如下：

1) “2011年水利普查”采用“三生”用水统计口径，“2014年用水总量统计方案”按照农业、工业、生活用水和生态环境补水四大类提出新的用水统计口径。

2) 在“2011年水利普查”中工业用水按照一般工业、高用水工业、火核电工业用水划分，在“2014年用水总量统计方案”中按照火核电工业和非火核电工业划分。

3) 建筑业用水和第三产业用水在“2011年水利普查”中作为生产用水的子类；而在“2014年用水总量统计方案”中二者都属于公共用水，划分到的城镇生活用水的子类。

4 用水统计口径变化特点及原因分析

中国早期没有连续的用水统计数据，只是在开展水资源评价和规划等专项工作时调查评价经济社会用水情况。20世纪80年代，水利部门组织了第一次全国水资源开发利用调查评价，评估得到了1980年的用水量。在这一阶段用水统计口径按照农业灌溉、农村人畜、城市生活和工业用水四类进行用水统计。经调查分析，我国1980年农业、工业、城市生活及其它河道外用水为4 437亿m3，工业用水占10.3%，城市生活用水占1.5%，农业用水占88.2%，其中农村人畜用水仅占全国总用水量的4.7%。20世纪80年代我国正处在改革开放初期，逐步建立起了社会主义市场经济体制。农业是产值居首位的第一产业，从业人口最多，用水量也最大；国家的工业基础还较为薄弱，工业现代化进程还在酝酿之中，工业用水占比较低；服务业、商业等发展还很缓慢，第三产业的概念还未被提出。

20世纪90年代初，第一次全国水中长期供求规划开展，成果包含1993年的全国及各流域、各省用水统计数据。在这一阶段用水口径按照城镇生活用水、农村生活用水、工业用水和农业用水四类进行用水统计。按用水部门统计，1993年全国总用水量5 198亿m3，其中城镇生活用和农村生活用水各占4.6%；工业用水占17.4%，农业用水占73.4%。这一时期，我国人口数量保持了快速的增长，经济体制改革进入了建立社会主义市场经济的轨道，大力推行全方位改革开放政策，经济转型，产业结构调整加快。随着我国工业化进展的推进，我国工业用水量增长迅猛。乡镇企业在我国市场取向改革的宏观背景下异军突起，在此阶段蓬勃发展并一定程度上缓解了我国城乡二元经济结构这一体制矛盾，使得农村经济步入长期稳定运行的轨道，故在本次用水统计中，将乡镇工业用水单独作为一类工业用水统计。另外，经过十余年的高速发展，人民对物质文化的需求日益增长，城乡居民生活用水量大幅增加，所占比重也显著增加。此次调查中农村生活用水从农业用水中划分出来与城镇生活用水合并成生活用水。

21世纪初，开展全国水资源综合规划，调查了2000年全国、流域及各省的用水情况。经过20多年经济高速发展，人口增长、经济发展与水资源短缺的矛盾进一步加剧。我国经济社会发展的地区不平衡性，尤其是巨大的人口压力，使人水矛盾突出，工农业之间、以及国民经济与生态环境之间用水竞争激烈，生态环境用水难以保证。许多内陆河由于生态用水被挤占，出现严重的荒漠化问题。黄河、海河、淮河以及辽河等北方流域，社会经济耗水占水资源总量50%以上，长期挤占生态用水，出现地表水体严重萎缩、地下水超采、海水倒灌、河口淤积等一系列生态问题。以水资源短缺与生态恶化为主要特征的水问题成为社会关注的焦点。这一时期，对生态用水的保障引起广泛关注。在用水统计中首次出现了生态环境用水。在经济可持续发展、用水总量控制、生态安全保障等多重压力下，实现用水结构优化势在必行，故在此阶段提出“三生”用水统计口径，以期为扭转生态环境不断恶化的趋势和确保生活用水能满足人民生活水平不断提高的要求提供相应数据支撑。

自1997年开始，水利部逐年发布《中国水资源公报》，公报数据主要以省级行政区上报数据为基础，在校验、合理性分析基础上修正汇总而成。为实现国家数据、流域数据和省市县数据的完全统一，我国于2010—2012年间开展水利普查报告，用水口径仍采用“三生”口径，与第二次水资源调查评价口径变化不大。但水利普查在用水统计方法上与以往大不相同，按照在地原则，采取全面调查、抽样调查、典型调查和重点调查等多种形式，对经济社会用水情况进行了详细的调查，得到一套全面详实的用水数据。

2014年水利部印发了《用水总量统计方案(试行)》，用水口径按照农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类划分。这一方案是在我国实行最严格水资源管理制度，强化水资源管理考核的背景下提出的。2013年国务院办公厅《实行最严格水资源管理制度考核办法》明确了各省级行政区用水总量控制目标，要求水利部会同有关部门对各省级行政区落实最严格水资源管理制度进行考核，用水总量控制目标完成情况是考核的重要内容之一。加强用水总量统计工作，准确客观反映各省级行政区用水总量，是最严格水资源管理考核工作的重要支撑。这一时期用水统计口径虽然变化不大，但在统计方法上借鉴水利普查工作经验，进一步规范用水统计的方法，逐步建立起用水统计制度。

5 结语

自1980年来，我国多次对全国河道外用水进行了较为详细的调查统计，用水统计口径随着经济结构和产业结构的演变历经4次变化，从起初的农业—工业—城市生活用水，到农业—工业—农村生活—城镇生活用水，再到生活—生产—生态用水，最终形农业—工业—生活—生态环境补水的用水统计口径。各口径下用水细部统计也有若干项调整：农业用水统计中，牲畜用水经过两阶段剥离后又重新囊括到农业用水，农村居民生活用水被划进生活用水后未再变动；工业用水统计中不断尝试对一般工业用水进行分类，先后将其分为一般与乡镇工业用水、一般与高用水工业用水、最后直接归为非火核电工业用水，不再细分；生活用水统计中主要包括农村和城镇的居民生活用水，牲畜用水和城镇公共用水被剥离出生活用水后，牲畜用水最终被划进农业用水，而公共用水在被划进生产用水后最终又调整到生活用水的子项中；此外，随着生态环境的恶化及人类环保意识的提升，早期未曾提及的生态用水也逐步开始统计，在用水口径中增添了生态用水，主要统计城镇环境用水域河湖补水等。通过总结各时期用水统计分类口径的变化特点及变化的原因，理清用水统计中子项变动的过程，不断提升用水统计数据质量，为推进经济社会发展提供扎实的统计保障。