走向智治：数字化变革引领下的档案治理效能提升路径——以珠海市档案行政管理平台建设为例

张晋文/珠海市档案局 姜瑞强 王雨思/光典信息发展有限公司

习近平总书记强调：“没有信息化就没有现代化”。当前，国家治理现代化的战略全局与数字革命的时代潮流融贯交汇，建设数字政府、推动数字化发展与现代化治理融合已成为中国现代化转型的必然选择。档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有明显的基础性、支撑性作用，提升档案治理效能、全面推进档案管理向档案治理转变，是推动档案事业高质量发展的必然要求。

政策引导和法律保障为档案主管部门推动档案治理锚定发力方向。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出把建设档案治理新模式，提升档案治理效能作为档案治理体系建设的主要任务。推进档案治理能力现代化已成为档案事业高质量发展的必然举措，是时代赋予档案部门的重要使命。新修订的《中华人民共和国档案法》新增“监督检查”专章，是依法管档治档新进程中重要的里程碑。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》提出加快推进政务数据有序共享、深入推进“互联网+”监管执法，为档案行政监管发展变革指明了方向。

1 珠海市档案行政管理平台概况

在数字化改革驱动引领下，珠海市档案主管部门主动融入数字政府建设布局，以助力档案治理体系建设为目标，加强数字技术在拓展档案管理对象、重塑档案业务生态、促进治理数字化转型等方面的应用，在核心业务全部网上协同的基础上，积极推进以“数智+”为核心的档案行政管理平台开发，促使档案治理信息技术不断迭代升级、数字化协同应用场景更加丰富、系统及数据市域一体共建共享，推动档案智治成为探索档案治理效能提升的新路径。

珠海市档案行政管理平台建设自2019年12月份启动，历经需求调研、系统设计、系统开发、功能测试和安装部署等阶段，于2022年建成并分阶段部署应用于珠海市和合作区各级档案部门。该平台采用集中部署、分级管理模式，基于自主可控政务云环境，集数据整合处理、建库、管理、分析为一体，构建了全市“统一网络、统一标准、统一系统”的档案行政管理体系。平台整体架构从下至上分为基础设施层、数据资源层、服务支撑层、业务应用层和用户交互层五大层次，分析各层可能存在的安全隐患，设置标准规范体系、网络安全体系、运行管理体系三大保障体系。面向珠海市区档案局（馆）、市立档单位、区直立档单位、农村和社区档案室等档案管理人员和档案工作人员，开发重点工作事项督办、档案基础业务工作监督指导、档案检查工作、重大建设项目档案过程监管、服务外包监管、档案宣传教育、统计分析等7大应用模块。珠海市档案行政管理平台实现了一网统管、在线全检、闭环整改的“互联网+”档案监管能力，所取得的成效，对其他省市档案主管部门建设档案行政监管平台建设具有一定的借鉴启发意义。

2 档案行政监管走向智治的现实动因

2.1 档案行政监管智治的研究现状

档案治理聚焦于强化档案主管部门对管理对象及领域的有效行政监管，着力于提升监管的质量和能力。当前档案界积极探索档案治理效能提升策略，不少学者对这一问题进行了深入的研究。理论层面，一是宏观构建档案行政监管新制度[1]；二是微观构建档案行政监管新模式[2]、体系[3]以及机制[4]；三是利用互联网[5]、人工智能[6]等数字技术创新档案行政监管手段；四是借鉴美国等国外先进档案行政监管体系或实践经验[7]。实践层面，各地政府积极推进“互联网+监管”，如常熟市建设的“档案信息化行政监管系统”，通过直通交互式平台实时、动态地采集、分析基层档案工作信息[8]。杭州市开发的“市域一体化数字档案平台”，通过系统分类、清单化管理的“互联网+档案行政监管”实现加强监管的目标。浙江借助省行政执法监管平台，在“浙政钉”的“掌上执法”模块开通移动端档案行政执法监管功能[9]。

尽管在理论和实践方面，各界进一步重视“互联网+监管”档案工作的推进和开展，但已采取的行政监管手段较传统，提供的服务、发挥的作用有限，多囿于传统系统架构，提供信息查询、工作辅助、数据支撑等服务。智治赋能档案行政监管虽取得了一些成果，但未形成强探索、强融合、强贯通的局面。与此同时，受需求拉动、政策牵引、技术驱动等因素的影响，新模式、新应用、新业态和新问题不断涌现，对档案治理提出了更高的要求，需要进一步思考如何应用互联网技术和思维来拓展档案行政监管的深度和广度，以“互联网+智慧监管”的工作模式进一步提升档案行政监管效能。

2.2 珠海实现行政监管智治的现实需求

粤港澳大湾区在国家发展大局中具有重要战略地位，珠海市作为粤港澳大湾区重要节点城市之一，地处广东“核”“带”交会点，是内地唯一与港澳陆桥相连的城市。珠海市档案工作在推动湾区文化发展、增进人文交流、服务经济社会中起着重要作用。《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，依托粤港澳良好合作基础，充分发挥珠海横琴等重大合作平台作用，探索协调协同发展新模式。珠海市档案主管部门亟需深化数字技术应用，赋能珠海市域和横琴粤澳深度合作区（以下简称合作区）档案行政管理工作科学、高效开展，助力档案行政管理工作全方位、全角度、全链条数据化，有效解决机构改革后档案行政管理的痛点，破解合作区初建时期档案工作规范管理的难点。

2.3 传统档案行政监管存在的问题

调研发现，珠海市档案行政监管面临着诸多挑战。一是基层单位档案管理工作中存在档案分散存放、收集不齐全、整理不规范、现代化管理程度较低，以及各部门档案管理人员变动频繁、业务不熟悉等问题；二是在“局馆分设”的新形势下，各级档案主管部门的人力普遍不足，导致监管任务难以全面覆盖，执法效率不佳；三是档案治理覆盖主体对象逐渐增多，档案行政监管的任务日趋繁重；四是档案业务指导服务力量薄弱，难以匹配全市各单位、各部门对档案业务指导的需求；五是新修订的《中华人民共和国档案法》对非国有企业、社会服务机构、基层群众性自治组织的档案工作的监管，对档案服务外包、档案开放、档案出境的监管提出了新的更高要求；六是档案行政监管需要规范执法行为，推动治理效能逐步提高。

3 档案行政监管走向智治的建设目标

面对档案行政管理部门专业人员不足、工作任务繁重、技术手段落后、服务领域狭窄、指导力度不够等难题，珠海市档案主管部门作为档案监管工作数字化转型先锋和创新主体，面临的新形势下数字化转型路径既多元又复杂，如何运用新技术手段辅助加强监管力量、规范执法行为、引导多方参与提高监管效能，支撑各项行政监管工作有序推进，找到创新、高效的治理路径成为关注的焦点。

珠海市档案主管部门坚持围绕中心、服务大局，以“十四五”规划为指导，围绕《粤港澳大湾区发展规划纲要》确定的发展目标，创新工作方法，主动把握技术变革机遇，加强运用新技术促进档案工作业务流程重塑和数字化改革，突出以信息技术引领方法创新，通过一体化平台建设实现珠海市和合作区档案行政管理业务全流程线上可视化，强化档案治理应用研究与实践，加快实现档案行政监管工作由“互联网+监管”模式逐步向“智慧监管”转变。

3.1 打造新监管形态，全面对接数字政府建设

数字经济时代，数字技术作为一种新的工具和理念，深度融入政府治理与服务的各个场景，数字政府在供给端和需求端都发生了较为深层次的变革。2023年广东省印发《广东省人民政府关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见》，提出全面深化“数字政府2.0”建设，将数字技术广泛应用于政府管理服务，充分发挥数字政府改革建设对数字经济、数字文化、数字社会、数字生态文明的引领作用。党的十八大以来，习近平总书记两次视察珠海，亲切勉励珠海经济特区要办得更好、办得水平更高，要求加快珠海经济特区高质量发展，对提升自主创新能力和实力、推进横琴开发建设等作出系列重要指示。《珠海市数字政府改革建设“十四五”规划》提出，到2025年珠海市要基本建成“服务高质化、治理精细化、决策智慧化”的数字政府，以政府服务“一网通办”、市域治理“一网统管”、政府运行“一网协同”、珠澳发展“一网联通”4大领域为主要方向，推出各类创新应用，赋能各领域业务创新发展，形成“全市一盘棋”的整体化和集约化格局，打造粤港澳大湾区高质量发展新引擎。

综合来看，当前数字政府建设的要求明显提高，需要深化数字技术应用，推进档案数据管理、档案信息管理向档案知识管理发展，进一步提升档案治理高效精准。珠海市档案行政管理平台实现了与市数字档案馆和省政务微信（粤政易）、市大数据中心、市电子公文协同处理系统等对接互联，采用大数据监测分析技术将档案行政管理决策需求的数据要素与业务工作匹配关联，建成集数据采集、管理、交换、集成、分析及风险预警管控等为一体的数字监管系统，积极推进档案行政管理从传统走向智治。

3.2 发挥新技术优势，驱动监管的平台化变革

当前，大数据、人工智能、区块链、5G通信等新技术高速发展、交叉融合，数字化、网络化、智能化服务无处不在，新技术正在全面引领档案领域实现蝶变升级。在此背景下，新技术应用对传统的行政监管模式带来巨大冲击，传统档案行政监管模式及相关政策法规相比技术发展具有一定的滞后性。如何更好地利用新技术，抓住新机遇、迎接新挑战，把档案行政监管的数字化转型引向新的发展阶段，已成为档案主管部门高度关注和亟待解决的课题。

新技术驱动下，珠海市档案主管部门突出以信息技术引领行政监管工作创新，深化档案行政监管平台化变革，构建连接各级档案局馆室以及各种数据要素的数字化档案行政管理生态网络，打通依法治档、重点任务下达、基础业务指导、在线执法检查、限时整改反馈、透明阳光公示等全流程线上监管环节，推动档案行政管理数据价值从封闭的价值链向开放的价值网络拓展，提升监管治理的智能化水平和整体效能。

3.3 形成新治理模式，推进多维监管体系建设

动态复杂数字时代、档案局馆分设行政体制的变革深刻改变了档案行政管理的理念和方式，也助推档案治理模式的革新[10]。面对档案工作发展的新环境和新诉求，珠海市档案主管部门以“互联网+智慧监管”为目标，积极推进形成“数据赋能、多维监管、纵向联通、横向协同、智能管理、业务闭环”的档案行政监管新模式。新治理模式强调充分利用先进的信息技术，将宏观管理数据与实际档案业务工作进行精准分析关联，提升监督指导业务知识的自主沉淀能力，构建纵向联通延伸、横向协同融合的多维协同监管体系，统筹协调多元主体协同参与档案行政管理过程，从事前、事中、事后三环节发力，实现业务线上全过程闭环监管。

4 档案行政监管走向智治的实践路径

建设档案行政管理平台，是深入发展档案治理现代化、推动档案主管部门数字化转型的重要抓手。珠海市档案行政管理平台总体架构如图所示。

4.1 打造“一体化”业务指导平台

通过数字平台，把原始的“档案库”转化为“思想库”，运用智能数据采集、情景建模、数据挖掘技术等手段推进档案指导工作走向知识化管理，系统建设了档案知识库、人才名录库、业务向导模板库、法规标准库、违法案例库、在线测评业务模板库、档案学习培训文档库等数据库，满足档案工作人员的业务向导需求、业务学习需求。

档案基础业务工作监督指导模块提供业务导向模板服务，通过融合档案专业知识和业务规范要求，在线提供业务样例、制度样例、业务指南等，指导各单位档案工作人员规范开展业务；依法治档模块提供法律法规标准库、档案违法案例库和档案法规案例展示单元等，各单位可以更全面理解党和国家对档案工作的新要求，提高学法用法的自觉性，强化依法管档依法治档的能力与思维；档案宣传教育模块提供学习培训、视频教学等内容，加深各档案人员对档案业务工作的了解，提高档案管理水平；统计分析模块着重加强业务数据的统计分析，协助档案主管部门精准有效开展业务指导工作，改变传统撒网式业务指导模式。

4.2 打造“一站式”业务办理平台

平台把档案监管事项、监管流程通过集成的方式整合在一起，并针对档案业务精准定制系统功能，实现各级单位业务执行“一贯到底”，业务办理“一网通办”，优化档案行政管理流程，切实为基层减负。平台实现了各监管单位业务办理统一整合，包括重大建设项目档案登记备案、重点工作事项的办理反馈、档案基础业务在线指导、档案进馆数据核准反馈、档案开放审核过程监管和登记服务外包项目备案管理等，实现“事事有闭环，件件有反馈”，有效地辅助各级单位档案工作人员开展工作，助力业务办理过程更畅通、高效、协同。

4.3 打造“一网通”业务监管平台

针对层级监管对象比较分散的情况，珠海市档案主管部门打造了上下贯通、垂直分层管理的数字一体化协同统一监管赋能平台，监管对象广而全，覆盖市、区、镇、村四级及合作区529个立档单位，构建了全市“统一网络、统一标准、统一系统”的档案行政管理体系，确保档案监管工作做到全覆盖、无死角、无遗漏。平台赋能档案主管部门通过线上与线下联动形式，弥补传统行政监管工作的不足，实现对工作、任务的分解，下派、执行以及办理过程的监督，防止出现工作积压、工作责任不明、工作耽误等问题，减少工作汇报、提高工作执行效率。平台实现了档案主管部门对重大建设项目档案全过程监管、档案业务检查流程可视化监管、档案行政职权运行规范化监管、业务指导宽领域监管、服务外包全方位监管、各项数据要素多层次监管，为档案部门的决策科学化、治理精准化、服务高效化提供服务。

5 档案行政监管走向智治的经验成果

珠海市档案主管部门将智慧治理理念运用到档案行政监管中，转变传统档案行政监管方式，开拓线上行政监管渠道，为“互联网+”环境下的档案行政监管工作提供了新的智治实践模板。

5.1 数据聚合，强化档案行政监管“学习力”

珠海市档案行政管理平台总体架构图

档案行政管理平台的推广应用，彻底转变现场指导、电话督导等传统档案指导方式。平台每个应用模块都具备相应的业务向导、助理功能，提供指引说明、实例模板参考，通过数据共享、业务向导、培训文档、档案标准法规库、视频教学、在线指导等多种方式，构建贯穿业务办理事前、事中、事后全过程的指导体系。档案主管部门可借助平台开展档案业务辅导、咨询以及政策解读，结合各单位的不同情况和需求提供个性化知识服务，转型成为档案专业知识的提供者；被监管单位可通过平台全面了解工作任务、掌握工作方法、提升工作效率，推动各项工作高质高效开展，利用平台的工作统计分析功能，可有效检测本单位档案行政工作各个环节的完成情况和执行力度，促进档案行政监管工作体系健全完善。

档案行政管理平台辅助档案主管部门将新档案员培养成行家里手，使每项工作开展都有据可依、有模板可参考、有流程可指引、有经验可推广，有效地辅助各单位档案工作人员依法开展工作，逐步实现专业性，规范性的档案行政监管。

5.2 技术赋能，转变档案行政监管“驱动力”

珠海市档案行政管理平台采用面向服务的SOA应用开发架构，建设“一张网、一种标准、一个系统”的档案行政管理信息化平台；基于智能数据采集、情景建模、在线实时评估、模块化指导等技术手段，将宏观管理数据与实际档案业务工作进行精准分析关联；运用数据分析技术和网络通信技术统筹协调多元主体协同参与档案行政监管过程，推动档案行政管理信息化平台与市数字档案馆系统互联共享；应用数据深度挖掘、语义分析、用户画像等智能算法，实现监督指导功能的自动化、智能化，通过在线协调监管、业务分类指引、智慧业务向导，可有效地辅助各单位档案员开展工作，实现业务评估与业务指导服务的双融合。

技术创新赋能珠海市档案行政监管体现在各个方面，将不同业务监管场景、关键指标整合统筹，通过档案行政监管工作各要素各环节的数字化改革，驱动技术、业务、人才、资本等资源配置优化，引领档案工作治理机制、执法流程、监管模式重组变革，创新构建档案工作全环节、全流程、全要素的“闭环”监管体系，有效提升档案治理效能。

5.3 多维并举，激发档案行政监管“智治力”

珠海市档案主管部门通过平台协同推进线上线下联动、构建纵向联通延伸、横向协同融合的多维共治监管体系、重塑升级监管流程，形成全方位、多层次的行政监管智治模式。

协同推进线上线下一体，实现实际监管问题的高效“智治”，是精准开展监管工作的第一线指导、第一手资料以及第一课反馈。通过PC端、手机移动端对接互联，珠海市和合作区的档案行政管理业务实现了全流程可视化线上管理。对档案主管部门来说，可及时通过平台掌握各级档案部门工作情况，积极开展下沉式、个性化业务指导，规范线下执法行为，是开展再监管决策分析及发现问题的有力工具；对各级档案管理部门来说，畅通了反映问题的便捷渠道，进一步解决了传统监管中存在的基层单位档案管理混乱不均衡、业务掌握不充分、问题发现不及时等症结。平台成为珠海市所有档案业务人员的办公助理，真正做到了为基层档案管理工作提质减负。

以“网格化治理+智慧监管”为切入点，构建纵向联通延伸、横向协同融合的多维协同监管体系。纵向联通延伸，即针对层级监管对象比较分散的情况，采用市、区、镇、村档案管理部门四级纵向管理方式，做到珠海市档案监管工作全覆盖；横向协同融合，即加强行政管理数据与档案馆、档案室数据的深度融合，形成珠海市和合作区各级局、馆、室三位一体的横向协同监管。

整合事前、事中、事后全环节监管要素，实行“指导、管理、监督”三策并重的工作机制。珠海市档案行政管理平台通过上线重点工作事项督办、档案基础业务工作监督指导、档案检查工作、重大建设项目档案过程监管、服务外包监管、档案宣传教育、统计分析等应用模块，将档案行政监管工作融入系统管理全流程。

6 结论与展望

以数字化赋能档案行业发展、档案治理现代化建设和档案治理实践，档案行政监管智治的维度将越来越清晰，数智技术与思维如何驱动档案行政监管效能提升是值得探讨的问题。珠海市档案行政管理平台的成功实践，是档案行政监管工作走向智治的道路上迈出的坚实一步。同时也要看到，档案行政监管智治是一个长期、复杂的系统性工程，珠海市行政管理工作虽取得阶段性进展，但仍存在需要研究突破的问题，平台本身也还需要进一步优化，采集纳入更多数据，有序扩围推进更新相关功能，积极探索全方位、宽领域、智慧化的行政监管。

一地创新，多地复用。档案行政管理平台是一个标准统一、数据统一、监管统一的档案治理工具，其推广运用，可以让档案行政监管的各个环节在阳光下运行。本案例总结了为珠海市和合作区各级档案部门提供智慧档案行政管理与业务管理平台的工作经验，为各级档案主管部门行政管理特别是业务监督检查等工作提供了参考范例，其研究成果在珠海市和合作区各级档案部门得到了推广应用，在后续研究中可以通过更改系统模型、结合高共性需求、高价值的场景，来适配其他地区的档案行政监管需求，推广和扩大示范应用规模，探索平台与行业更多交集，发挥典型案例示范带动作用，推动新技术与档案行政监管工作深度融合，为档案事业高质量发展提供持久动力。