乡村振兴背景下加强财政涉农资金绩效管理的探究——以重点农业产业项目提升资金（乡村振兴专项）项目为例

●陈一敏 刘苑婷 谢旻丹 司徒荣轼 文艳芬 刘彤雨

党的二十大以来， 习近平总书记多次指出“三农”工作的重要性，明确要全面推进乡村振兴。 坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动， 扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。 2023 年6月，广东省委、省政府发布《关于做好2023 年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》，明确提出要全面推进乡村振兴，扎实推动县镇村高质量发展，加快建设农业强省， 奋力书写中国式现代化广东实践的“三农”新篇章。 随着预算绩效管理工作的全面开展，为加强对涉农项目的监管， 保障财政资金安全高效运行， 提高财政资金使用效益，广东省广州市增城区财政局（以下简称“区财政局”）实施涉农资金的预算绩效管理工作， 充分发挥绩效管理对提高财政工作整体水平具有重要的意义， 将有助于推动乡村振兴工作更上一个新台阶。

增城区青山绿水，景色宜人，被誉为“珠三角”的翡翠绿洲，截至2023 年7 月，常住人口146.63 万人。辖区面积1616.47 平方公里，下辖7 个镇6 个街道，3214 个自然村、285 个行政村和60 个居委会，增城区处于粤港澳大湾区核心区域， 同时也是穗莞深港黄金走廊和广深科技创新走廊的重要节点，地理条件优越，战略地位突出。 增城区是全国著名的荔枝之乡、 丝苗米之乡和生态旅游示范区， 增城区农业项目投入已经成为政府财政资金投资的重点之一， 做好涉农资金绩效评价对增城区财政局更好发挥财政资金在农业建设项目中的重要作用有着深远意义。 在对涉农资金的绩效评价过程中， 发现部分项目实施过程中存在一定问题。 为聚焦增城区财政涉农资金绩效管理问题， 本文以增城区农业农村局（以下简称“区农业农村局”）实施的重点农业产业项目提升资金项目为例， 剖析项目在2021 年度实施的问题，并对绩效评价结果进行运用，分析其在2022 年绩效评价后的整改成效，以此形成涉农资金使用良性闭环，充分发挥财政对乡村振兴战略的支持作用，具有重要的理论和现实意义。

一、 重点农业产业项目提升资金项目绩效评价情况

（一）重点农业产业项目提升资金项目基本情况

2021 年， 为全面实施乡村振兴，打造增城乡村振兴引领区， 推动产业兴旺，扶持主动发展、有一定规模种植基地的企业，推动企业提质增效，区财政局2021 年安排7500 万元用于区农业农村局扶持重点农业产业项目提升资金（乡村振兴专项）项目。 该项目共涉及33 个项目，第一批安排项目24个， 总投资约9000 万元， 区级财政资金共安排约6000 万元；第二批安排项目9 个，区级财政资金合计约1000 万元。

经区农业农村局申请调整预算， 调减1800 万元，调整后资金为约5700 万元。根据区农业农村局提供的文件资料， 本项目截至2021 年12 月31 日共支出约1400 万元，预算执行率为25%，第一批项目截至2021 年12 月31 日支出约1200 万元，第二批项目截至2021 年12 月31 日支出约200 万元。

为加强对财政资金的绩效管理，区财政局委托专业第三方机构对其开展绩效评价工作，通过分析区农业农村局提供的绩效评价材料以及现场核查情况，对项目决策、过程、产出和效益四方面综合进行比较分析， 结合区农业农村局的反馈意见情况，评定该项目支出绩效重点评价等级为“中”。

（二）项目存在的主要问题

专业第三方机构通过对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判，本项目在项目前期工作以及监督管理工作方面有待进一步提升，且存在部分项目推进进度较慢，预算执行率偏低，部分项目支出不及时等问题，具体如下：

1.项目决策论证充分性有待提升，部分项目的实施有待进一步规划。部分项目前期论证和规划工作不充分，未能制定整体的年度实施计划。 部分申报的项目存在无法实施的情况，只能后续撤销。 如3 个项目因故取消， 涉及计划扶持资金约900 万元，分别为蔬菜观光长廊项目、绿天然生态农业中新基地、优质蔬果大棚建设项目。 一是蔬菜观光长廊项目， 因该项目实施主体在考察研究过程中，发现按原设计建设蔬菜观光长廊影响车辆通行；二是绿天然生态农业中新基地，因该项目实施主体在前期论证过程中，发现所租赁的土地地势低洼，不适合建设蔬菜大棚，故申请取消该项目；三是优质蔬果大棚建设项目，因该项目实施主体在考察研究过程中，发现所租赁的土地是沙砾土壤，土质较松软，地势低洼，容易淹水，不适宜搭建种植大棚，故申请重新调整，后由于项目建设进度严重滞后，未开工就提出调整， 经区农业农村局研究决定取消该项目。此类情况较共性，由此可见，项目的前期决策论证和事前立项论证文件不充分。

2.项目资金监管有待加强，预算执行率偏低。区农业农村局在该项目实施的第一年对于资金使用情况未及时了解并进行有效监管，对项目资金监管不够到位，未根据各项目的合同、实施方案等明确各项目的支出计划， 且进度表报送信息过于简要，未全面反映项目支出情况，未定期报送且报送频率偏低，未形成有效的报送机制。 2021 年年初安排预算合计7500 万元， 年初计划实施33 个项目，但截至2021 年12 月31 日共支出约1400 万元，预算资金申请调整约为5700 万元，实际实施了28 个项目，预算执行率25%，支出进度严重滞后。 可见，本项目的预算执行率严重偏低，项目资金测算的科学性、合理性以及资金支出的监督管理方面有待进一步提升。

3.项目动态监管不到位，项目实施的监管有待进一步提升。区农业农村局作为项目推进的业务主管部门，其中部分项目实施进度滞后，未在约定期限内完成项目建设，且部分项目资料管理、流程管理上存在一定问题， 多个项目效益实现情况不明确，个别项目资料不齐全，部分项目的资料信息填写不规范、不科学。如“时光穗稻建设项目”“中央种植水肥一体化设施（一期）工程”等项目资料不够齐全，难以综合评定项目实施情况，未及时整理、汇总项目资料，也不利于项目的监督与管理。又如“正果岳村水稻农业公园建设项目”“数字温室展示大棚项目”“合丰收育苗基地建设项目”等项目的部分合同未签署签订日期，“仙村镇葫芦岭果场道路建设工程”的《施工总结》未签署发布日期，“数字温室展示大棚项目”的验收材料未签署验收日期，验收时间不明确。 此外，“增城区乡村美食节活动策划项目” 的办公家具定点采购合同未签署交货日期，交货时间未明确。 可见，项目绩效运行监控情况及项目监督检查方面有待进一步提升。

二、增城区财政涉农资金绩效管理的优化路径

基于上述情形，为解决当前“三农”工作推进中存在的主要问题， 为助力乡村振兴目标的实现，对照乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，为提高增城区财政涉农资金的支出效益，全面实施财政涉农资金的预算绩效管理工作，构建优化路径如下：

（一）加强顶层设计，促进涉农资金统筹整合提质增效

增城区以农业农村优先发展，优化调整财政预算支出结构，加大涉农资金投入与管理。 从源头上做好对乡村振兴发展规划的研究制定，明确发展定位和项目布局，明确主攻方向和重点领域，对开展增城区涉农资金统筹整合提质增效显得尤为重要。

增城区区委区政府在2022 年4 月成立中共广州市增城区委农村工作领导小组（实施乡村振兴战略领导小组），区委农村工作领导小组（实施乡村振兴战略领导小组）下设办公室，办公室主任由区委分管负责同志担任，副主任由区农业农村局（区乡村振兴局）主要负责同志担任，日常工作由区委农办承担，并列明实施乡村振兴战略领导小组的工作细则，对机构设置、职责任务、会议制度进行了明确规定，结合增城区乡村振兴实际，下设十个专项组，包括组织振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、产业振兴、城乡融合振兴、驻镇帮镇扶村、农村综合改革、乡村治理和农村金融专项组等，明确各专项组的职责任务，统筹规划引领。

（二）建立全过程预算绩效管理的链条，形成良性闭环系统

1.建立健全绩效评估机制。 为进一步规范财政区级预算项目绩效目标管理，区财政局发布了《增城区财政局增城开发区财政局关于印发广州市增城区增城开发区区级预算绩效目标管理办法的通知》（增财〔2022〕309 号），文件明确了管理主体与责任、绩效目标的基本内容、申报、审核、批复和下达、公开和使用等内容。

从实践工作的角度，一是要求预算单位在项目开展前做好评估相关工作，对资金使用结合项目实践情况做好分析规划， 清晰制定项目的绩效目标，并按照“先谋事再排钱”的理念，根据绩效目标来分配项目相关主体的任务， 明确各个任务的绩效目标，结合资金进行合理的安排，确保资源合理优化配置。 二是考虑涉农项目的特殊性，绩效目标要更加注重涉农项目预期产出和效果，绩效指标应设置科学、合理、全面，与产出内容相对应，且能够量化反映；面对农民群众，要注重项目实施的满意度调查， 明确绩效目标中满意度调查和具体指标的权重。 三是对于项目资金投入较大的涉农项目，项目资金、项目规模是否符合现实需求性，所需资金计算标准是否有相应的文件依据以及项目方案的可落地性， 综合评估的结果作为预算申请的主要条件，通过上述综合评估，严格把控涉农资金项目的事前评估，实现涉农资金的科学管理。

2. 切实做好绩效运行监控。 区财政局发布了《增城区财政局增城开发区财政局关于印发广州市增城区增城开发区区级预算绩效运行监控管理暂行办法的通知》（增财〔2022〕310 号），明确了区财政部门、 区预算部门及所属单位的职责分工，对监控范围和内容、监控实施和结果运用进行了进一步的规定，并每年印发当年度的财政支出绩效运行监控工作方案，夯实绩效运行监控的工作。 在实践过程中，一是要求监控财政涉农资金是否按项目的绩效目标开展，主要是有资金的使用主体和行业主管单位部门的资金监控路径，督促项目单位做好资金的分配过程，进行督查和跟踪，确保绩效目标可以如期实现。 二是及时实时掌握好项目运行的进度，积极进行项目抽查，确保涉农财政资金的流向精准，并公开透明，杜绝形式主义。三是鼓励政府各单位以及社会的监督，设置民意反馈渠道，实现民众的监督，确保监督的有效性。

3.扎实推进绩效评价和结果应用。 为实现“事前有评估，事中有监控，事后有评价，评价有反馈，反馈有结果运用”的良性闭环，区财政局发布了《增城区财政局增城开发区财政局关于印发广州市增城区增城开发区区级项目支出绩效评价管理办法的通知》（增财〔2022〕308 号），对绩效评价的组织管理、绩效评价的对象及内容、绩效评价指标、评价指标和方法及结果运用方面进行明确规定。具体如下：一是各部门实施全面自评，对预算部门（单位）开展全面自评的工作。二是建立涉农项目的评价机制，加强对辐射范围广、社会影响力较大且实施周期长的项目开展重点绩效评价。三是加强绩效评价结果的运用，首先，应当建立一个科学且完善的评价指标体系和相对健全的评价机制， 增加绩效评价工作的科学性，保证绩效评价成果的质量，避免绩效评价流于形式，从而增强绩效评价的公信力，这对于涉农政策效果的提升来说， 有着积极且深远的意义。

增城区2022 年度共开展实施涉农资金项目144 个，主管部门（单位）对其负责的项目开展了绩效自评工作。 区财政局对15 个项目开展自评复核，对6 个项目进行重点绩效评价。 根据项目绩效自评结果，144 个项目基本完成了项目年度绩效目标，并及时反馈绩效整改报告，督促各部门和项目单位不断加强结果运用， 并继续在项目开展的下个年度进行监控和追踪，验收其成效，以此促成财政涉农资金的良性循环。 为加大预算绩效管理工作力度， 区财政局于2023 年对18 个项目展开自评复核，对9 个项目进行重点绩效评价，进一步巩固了绩效结果运用的工作成果。

（三）建立各部门联动机制，优化涉农资金配置

为切实解决涉农资金“各自为政、条块分割，多头申报、重复建设”等问题，集中财力补短板、强弱项、做亮点，形成以点带面效应，区财政局负责涉农资金保障工作，围绕农业产业发展、农村人居环境整治、精准扶贫精准脱贫、生态林业建设、农业救灾应急、农业农村基础设施建设等六方面，联合相关部门对涉农项目进行梳理并提出统筹整合意见报区涉农资金统筹整合领导小组批准。

结合目前财政处于“紧平衡”的状态，为进一步做好涉农资金整合工作， 需要转变管理思维和管理方式，改变以往“各自为政”和“自上而下”的资金分配管理模式，通过管理上“三个转变”和成效上“三个促进” 来改善目前的财政资金整合现状。 同时，通过集聚有限资源、利用项目间互补的方式，集中力量向重点农业农村项目发力，实现财政资金的整合，更利于进行全面绩效管理。 一是促进涉农要素的整合。 通过财政涉农资金的统筹整合， 推动涉农资金集中投向当地农业农村经济社会发展的短板弱项以及群众的急事、难事，整合资源，集中力量办大事要事。 二是促进财政资金的绩效提升。 通过注重项目的绩效目标、 实现清单管理，将分散的资源集中起来，实现集中且高效的管理，把有限的资金投放到“三农”重点领域和关键环节，从而提高涉农资金的使用效益。 三是促进动态监控系统的搭建。 通过建立增城区数字财政系统的信息平台， 做好全流程的监控资金流向与反馈机制，压实各部门责任，做到“资金安排到哪里，监控就跟到哪里”，构建了各级各部门共同监管涉农资金使用管理的新格局。

三、增城区财政涉农资金绩效管理的成效分析

通过对财政涉农资金的绩效结果运用， 有力地推动了“三农”工作，推进了乡村建设重点项目建设，实现了涉农资金管理“一盘棋”，为增城区打造全省农业产业化发展示范区和乡村振兴示范区提供坚实的保障，并实现了阶段性的成果，具体成效如下：

（一）科技赋能，探索增城运营新模式

全力开发增城区都市现代农业运营新模式，如建设 “绿色低碳+科技赋能+共享空间+网红打卡”的朱村街丝苗米现代农业产业园、具有国际影响力的中国丝苗米之乡、“精准策划+精心运营+精致服务”的创鲜番石榴农业公园、“高科技赋能+高精端订制+高品位体验”的广东乡丰特色水果产业园等。

通过对部分企业给予扶持资金支持， 扶持农业企业发展，优化农业产业园区建设，促进了农业增效及农业技术推广应用， 提升了农业机械化水平，推动了农业产业绿色发展、现代化发展，推动了乡村振兴。 如优质蔬菜示范基地基础设施建设工程，推创水肥一体调控技术、生物防治虫病、双减简约化栽培技术、 病虫害绿色防控技术等一系列技术， 以施用生物有机肥和生物农药为主来种植优质时令蔬菜，从而减少了农业面源污染，推动了农业产业绿色发展。

此外， 还有农产品产地冷藏保鲜设施建设项目， 该项目资金用于16 家申报主体28 个冷藏设施建设项目，通过建设农产品保鲜冷藏库，提高农产品保质期，延长农产品销售时间，从而可以错峰销售提升农产品销售价格，减少农产品损耗，促进农户增加收入。 2023 年1 月，广州市农业农村局对该项目作出表扬，提出乡村产业链供应链现代化水平建设的重要意义，激励增城区农业农村局进一步加快农产品冷藏保鲜设施建设工作，创新探索运营模式，持续保障农产品供给，促进农产品减损增效。

（二）品牌驱动，增强增城农货辐射力

通过对特色农产品进行宣传推广，提升农产品市场知名度及影响力，推动品牌建设，推动农产品销量增长，促进特色优势农业产业发展，提升农产品市场竞争力。如特色农产品“出村进京”宣传推介项目，对增城特色农产品进行异地推广，在北京市广州大厦举办“农货出城广货进京”——广州（增城）特色农产品展，进一步打响了增城地标性优质农特产品品牌，充分推动了增城名特优农产品进入北京等城市的展销渠道。

此外，通过落实“品牌驱动”战略，建设了多个丝苗米农业产业园，打响了“增城丝苗米”品牌，并参加了东莞市广东现代国际会展中心举办的第六届中国国际食品及配料博览会， 展出了增城丝苗米，增城丝苗米荣获了“2021 年‘粤字号’农产品百县百品县域公用品牌之优秀品牌”。 2023 年10 月，增城丝苗米文化系统经过多方评选，成功入榜第七批中国重要农业文化遗产名单，极大地提升了增城区丝苗米的市场知名度， 为全国水稻育秧提供了“加速度”。

（三）农旅融合，书写增城振兴新篇章

利用增城特色产业，打造交流和展示平台及休闲观光旅游的体验中心， 创新农旅融合的新模式，书写了增城区农旅融合的新篇章。如石滩镇辣椒科普文化展示中心项目，该项目建设内容主要是新建约3000 平方米集辣椒品种引进与保护展示区、高效栽培模式与设施设备展示区、科普展示及休闲观光体验区为一体的辣椒展示中心，打造了以现代化高效栽培技术为核心的现代农业种植、交流和展示平台，利用园区开展辣椒推广，促进农科教多方面相结合。 根据数据统计及现场座谈，该展示中心科普带动1532 人次，访问6000 人次，引进推广的辣椒品种数240 种，培育推广示范彩椒80 亩，为增城注入新的活力。

（四）产销对接，托起增城居民致富梦

通过线上线下相结合，开展增城迟菜心宣传推介、产销对接活动。 如增城迟菜心策划推介项目，开展了增城迟菜心节系列活动，多样化的活动贯穿增城迟菜心上市旺季，踩准增城迟菜心上市季社会生活重点话题进行宣传营销， 令增城迟菜心火出圈；商家“增城农品八达通店铺”参与话题视频活动后迟菜心产品一周内销售订单165 张，迟菜心产品销量上涨，商家“小赖”的增城土特产短时间内销售订单371 张，迟菜心产品线上持续售空。 增城迟菜心逐步成为增城一大特色产业，充分体现了“小小迟菜心，托起致富梦”的增城风貌，增城迟菜心产业园正持续发挥辐射带动效应，也向外展示增城区田园美好风光，带动了周边农民创业、就业，促进了增城区居民群众致富增收。

四、结束语

综上所述，现阶段增城区财政涉农资金绩效管理工作取得了阶段性的成果，但下一步仍需做好增城区涉农财政资金事前、 事中和事后绩效评价工作，积极探索适合增城区涉农财政资金发展的全面实施预算绩效管理模式，进一步完善增城区财政涉农资金的绩效管理机制，更加注重涉农项目的投入产出效益， 从而有效提升财政涉农资金的使用效益，为增城区乡村振兴保驾护航。