论中国特色社会主义法治政府建设的“六维”图谱

崔 杨（中共北京市委全面依法治市委员会办公室副主任，北京市司法局党委书记、局长）

党的二十大报告强调：“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40页。，为中国特色社会主义法治政府建设提供了根本遵循。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求：“加强中国特色社会主义法治政府理论研究”②《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，中国法制出版社2021年版，第26页。“积极探索具有中国特色的法治政府建设模式和路径”③《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，中国法制出版社2021年版，第3页。，明确了中国特色社会主义法治政府建设的任务和要求。中国特色社会主义法治政府建设，是中国特色社会主义法治思想、法治理论、法治体系、法治道路的题中应有之义，既是重大的政治命题，也是系统的理论命题，更是全新的实践命题。以我国法治政府建设发展实践为视角，从历史、理论、政治等多个逻辑维度，我们认为，中国特色社会主义法治政府建设具有以下鲜明特征，构成了中国特色社会主义法治政府建设的“六维”图谱。

一、“基础、升级、加速”：中国特色社会主义法治政府建设的历史向度

历史向度，是指以历史进程为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的发展脉络和阶段特征。自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，我国法治政府建设经历了近20年的发展历程。回顾梳理近20年的发展历程，可以概括为法治政府建设的“基础、升级、加速”三个依次递进、螺旋上升、提质增效的阶段性发展版本，彰显了我国法治政府建设从内涵、任务、目标、路径等全方位的跨越发展。

（一）“基础版”的法治政府建设阶段。“基础版”的法治政府建设阶段，以“依法行政”为主题，主要标志是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的颁布和实施，这一阶段是我国法治政府建设的初级阶段。《全面推进依法行政实施纲要》中提出：要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”这是在中央文件中首次提出了“法治政府”这一概念。纲要中提出建设法治政府，是作为推进依法行政的10年目标提出来的。提出“合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民、权责一致”六项基本原则，是《全面推进依法行政实施纲要》的最大亮点，也是贯穿全文的灵魂。这一阶段的法治政府建设，强调的是政府的守法，核心是构建依法行政的制度体系，目标是解决依法行政的有法可依，这与当时我国法治建设的总体形势和基本任务是同向和一致的。

（二）“升级版”的法治政府建设阶段。“升级版”的法治政府建设阶段，以“依法全面履职”为主题，主要标志是党的十八大和党的十八届四中全会。党的十八大报告中指出，要实现到2020年基本建成法治政府的目标。从此时起，我国法治政府建设开始进入党的文件，作为党的奋斗目标和重要任务，这在党的历史上属首次。这里强调的法治政府建设，不再仅仅作为全面建成小康社会的重要保障，同样也是小康社会的实质内容和重要标志，意味着法治不仅仅对经济社会发展具有保障作用，同时还具有自身的价值意义。党的十八届四中全会是党的历史上首次以全会形式专题研究法治建设的一次会议，意义重大。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，法治政府建设是核心内容之一，同时，决定中把“依法全面履职”作为深入推进法治政府建设的六项重点任务之首，为深入推进法治政府建设指明了方向、目标、任务和要求。这一阶段的法治政府建设，是在2011年全国人大常委会工作报告正式宣布中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下推进的，重点任务是解决法律的有效实施、实现政府守法有为的问题。从重点关注政府守法，到如何在守法的基础上实现政府的有为，这是中国法治政府建设在内涵、目标、任务上的一个重大拓展，也是经济社会发展实践和中国政府承担的职责使命对法治政府建设提出的一个重要课题。

（三）“加速版”的法治政府建设阶段。“加速版”的法治政府建设阶段，以“政府治理”为主题，主要标志是党的十九大、党的十九届四中全会和党的二十大。党的十九大报告作出了一个重大战略判断，即我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，党的十九大报告提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，作为基本实现社会主义现代化的重要内容和标志。党的二十大报告进一步明确了到2035年基本实现法治国家、法治政府、法治社会的目标要求，同时，对“扎实推进依法行政”作出了专门部署。这一阶段的法治政府建设，是在我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾这一特定的历史方位下推进的，法治不仅成为人民群众日益增长的需求，而且人民群众在民主、公平、正义、安全、环境等方面的其他需求也都与法治密切相关。同时，“以人民为中心”构成了新时代坚持和发展中国特色社会主义的14条基本方略之一，也成为新时代中国共产党执政的新理念。党的十九届四中全会专题研究“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，提出了构建职责明确、依法行政的政府治理体系的目标要求。党的二十大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”④习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40页。“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”⑤习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41页。，强调要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”⑥习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40页。，进一步彰显了法治政府建设在整个国家治理中的重要地位。应该说，党的十九大以后，政府治理体系和治理能力现代化成为法治政府建设的核心要求和目标指引。政府治理视野中的法治政府建设，必须充分发挥法治的重要支撑作用，积极在法治轨道上推进政府治理体系和治理能力现代化，努力实现政府的守法与有为。同时，要落实好公众参与的政府治理机制和治理成果共享制度，有效实现人民群众的法治获得感，努力让法治政府建设的成果为全体人民所共享，进一步激发广大人民群众积极参与法治政府建设的内生动力。

二、“政治、行政、法治”：中国特色社会主义法治政府建设的属性维度

属性维度，是指以内在特性为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的本质特征和内涵要求。法治政府，按通常的理解，是按照法治原则运作的政府，包括政府的权力来自法律，政府的权力依法运行，政府依法承担相应的法律责任，即政府权力法定、依法用权和权责一致。这是从法治视角给法治政府下的一个定义，也是对法治政府的共性理解。但仅仅从一个侧面和视角来认识和理解中国特色社会主义法治政府，还不够精准和全面，尤其是结合中国当前的经济社会发展状况、历史发展阶段，特别是中国政府肩负的使命和职责，比如，扶贫攻坚、疫情防控，等等，还必须从多个维度和视角来理解和把握中国特色社会主义法治政府的本质特征和内涵要求，应当包含的中国元素、体现的中国特色。如果完全按照西方模式来理解和推进中国的法治政府建设，实践中可能会出现类似“水土不服”的现象。因此，从本质属性上讲，中国特色社会主义法治政府是政治、行政和法治三个维度的一体多面。

首先，从政治维度看，政治是政府的本质特性，法治政府政治要求突出体现在两个方面：一是党性，即中国政府是在中国共产党领导下的政府，党的领导贯穿于法治政府建设的全过程、各方面；二是人民性，即中国政府是人民的政府，全心全意为人民服务是政府的根本宗旨。因此，政治属性即党性和人民性，是中国法治政府突出的中国元素。其次，从行政维度看，行政是政府的职能特点，行政强调的是效能，重视的是有为，这一点对于当前中国政府来说尤为重要，因为在现阶段，中国政府肩负着推进国家发展的职能，承担着完成经济社会发展的任务。因此，法治服务发展的需求更为迫切，法治保障发展的目标更为明确，法治与行政有效结合的要求也更为强烈。最后，从法治维度看，法治是政府运行的基本方式，就如高铁和轨道的关系，这是世界法治政府的共性特点。政治、行政和法治这三个维度构成了中国特色社会主义法治政府的一体多面。因此，中国特色社会主义法治政府应该是一个立体状的、多维度的，而不只是一个平面图形。以往，我们更多关注的是其中的一面，而忽视了其他几个维度，比如，有时只强调政府的守法，就会忽视行政的效能，或者说只重视行政效率，一味强调行政任务的完成，而忽视守法的要求，甚至突破法治的底线，等等。因此，必须从政治、行政和法治等多个维度和视角，来认识和把握中国特色社会主义法治政府的本质属性。概括地讲，中国特色社会主义法治政府是政治的党性和人民性、行政的效能性和法治的规则性的有机结合，这应该是对中国特色社会主义法治政府本质属性的一个基本认知。这个基本认知非常重要，它会影响到对法治政府建设内涵的判断和把握，影响到对法治政府建设的目标定位和评价考核，也会影响到对推进法治政府建设路径的选择和内容重点的确定，这是决定法治政府建设各项工作能否有效顺利推进的一个重要前提。

三、“守法、有为、共享”：中国特色社会主义法治政府建设的目标阶度

目标阶度，是指以未来发展为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的方向使命和任务要求。不同发展阶段的法治政府建设有不同的目标任务和使命要求。党的十八大以来，进入新时代的法治政府建设在目标、内涵、任务、路径、措施等方面呈现出新的变化和特点。结合落实党中央以人民为中心的执政理念和落实依法全面履职的政府行政要求，2021 年8 月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》（以下简称新《纲要》）中提出，要努力建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”的法治政府建设新目标。与上一个《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》提出建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府建设目标相比较，增加了“智能”和“人民满意”两个方面重点内容，是新时代法治政府建设适应时代要求，在内涵、目标上的全面拓展和持续深化。新《纲要》提出的法治政府建设目标，从本质内涵上讲，可以从“守法、有为、共享”三个层面来理解和把握。一是强调政府要守法，即我们要建设的法治政府，应该是一个带头尊法、守法的政府，这是法治政府的底线，也是法治政府的共性特点，正如党的二十大报告强调的要在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的目标要求一样；二是强调政府要有为，即我们要建设的法治政府应该是一个有为、有效、有执行力的政府，这是由中国政府肩负的职责使命所决定的，建设有为政府是中国法治政府的题中应有之义；三是强调成果要共享，即法治政府建设的成效最终要让社会公众所共同享有，要在推进法治政府建设的过程中让社会公众有更多的法治获得感。从目标上讲，法治政府建设的目标和人民群众的期望应该是同向、一致的，法治政府推进的过程，必然是行政机关行政行为更加公开透明，办事效率更高，政务服务能力更强，人民群众办事更加方便、获得感更强的过程。

四、“理念、制度、文化”：中国特色社会主义法治政府建设的形态角度

形态角度，是指以内外融合为视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的内在本质和外部特征。一定意义上讲，法治政府既是一种思想理念、一种制度机制，也是一种文化环境。法治政府建设既是一个思想理念培育过程、一种制度机制构建过程，也是一种文化环境营造过程。作为一种思想理念，表现为行政机关及行政机关工作人员对法治的信仰、法治的信念、法治的信心，表现为内心对法治的崇尚与坚守，对政府守法的一种基本认知和认同；作为一种制度机制，表现在依法行政制度体系的构建，实现依法行政的有法可依，以及行政机关及工作人员在推进依法行政过程中形成的相关工作机制等，表现为外部的制度规则和行为操守；作为一种文化环境，体现在法治思维和法治方式的养成上，表现为行政机关及工作人员依法行政、依法办事的生活、工作和行为方式。我国不同阶段的法治政府建设呈现出不同的内涵特点、任务目标和工作重点，因此，思想理念、制度机制和文化环境，是法治政府建设的三种不同形态。与思想理念、制度机制、文化环境相对应，中国特色社会主义法治政府建设可划分为三个不同的阶段，即思想理念的确立阶段、制度机制的构建阶段和文化环境的营造阶段。因此，深入推进中国特色社会主义法治政府建设，要系统理解和全面把握法治政府建设在不同发展阶段的深刻内涵和本质要求：既要重视思想理念的传播和灌输，即推进行政机关和行政机关工作人员法治信仰的确立、法治精神的培育和法治思想的灌输，又要高度重视制度机制的构建，即推进依法行政的制度体系建设，注重规则之治，努力实现依法行政的有法可依。同时，还要注重法治文化和环境氛围的营造，即努力使法治成为一种共同的生活、工作和行为方式，实现从法规则到法秩序的有序转化，其实质是行政机关及工作人员法治思维、法治方式能力逐步养成和持续固化的过程，目标是实现良法善治。结合当前我国法治建设实际，从法律制度体系看，自2011年全国人大常委会工作报告宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国依法行政基本实现了有法可依，同时，党的二十大报告提出要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“推进科学立法、民主立法、依法立法、统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”⑦习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41页。等要求；从法治理念和法治文化看，目前，我们的法治建设正处于这样一种状态：即法治思维正在逐步形成之中，法治方式正处于努力追求过程之中，在法治思维与法治方式雏形已经具备的状态下，还尚有机械执行的生硬痕迹，犹如一个青春期的孩子，还需要持续的身心训练才能完成自身的蝶变。换句话说，法治思维意识和行为方式还没能高度契合和有效统一，还需要有一个将法律从外化于行到内化于心这样一个继续升华的过程。

五、“国家、政府、社会”：中国特色社会主义法治政府建设的路径进度

路径进度，是指从范式方法的视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的推进思路和实现模式。系统性是党的十八大以来党中央深入推进法治建设的一个鲜明特征，系统性特征集中体现在全面依法治国总体工作布局的提出和确立上，形成了国家法治建设的协同发展战略。党的二十大报告强调要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”⑧习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40页。而在法治国家、法治政府、法治社会三者关系中，法治国家建设是目标，法治政府建设是主体，法治社会建设是基础。其中，法治政府建设是共同推进的着力点、一体建设的支撑点。党的二十大报告强调：“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”⑨习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41页。因此，在法治国家、法治政府、法治社会一体建设进程中，要充分发挥法治政府建设的先导、示范、支撑和带动作用，要在以下三个方面着力。

（一）理念的融合，让法律规则成为思维、行为的共同指引。法治政府、法治社会一体建设，首先表现在思想、理念和思维上对法治的认知和认同。无论是行政机关和工作人员依法规范自身行为，还是依法管理社会，最后让行政机关和工作人员及社会公众认知、认可、认同的应该是法律规则背后所包含的法治理念、精神和思维，而不仅仅是具体的法律条文和规则本身，从而让法治真正成为行政机关和工作人员及社会公众共同的工作、生产和生活方式。这些共同的法治理念、精神和思维应该包括规则意识、权利意识、程序意识、公开意识、诚信意识、责任意识，等等。因此，无论是行政机关和工作人员，还是社会公众，都必须真正将这些共同的意识、理念和思维内化于心，外化于行。而在这些意识、理念和思维潜移默化的养成过程中，行政机关及工作人员首先应发挥好示范与表率作用。法治政府、法治社会一体推进的进程，必将是政府和社会、行政机关工作人员和社会公众之间在法治意识、理念和思维上不断认同、逐步融合的过程。

（二）行为的参与，积极发挥法治实践平台的融合作用。没有行为的共同参与，就不可能使行政机关和工作人员及社会公众形成法治意识、理念和思维上的一体。因此，法治意识、理念和思维的一体必须通过法治实践平台实现。如何培养行政机关和工作人员及社会公众这种共同的法治意识、理念和思维，要重视法治实践平台建设，让社会公众充分地参与到法治实践中，进行各种交流、互动和反馈活动，通过这种体验式的法治实践活动，让社会公众感受法治理念、精神、思维，同时，也得到实际的法治方式的操练。从一定意义上讲，行动中的法治是推进法治建设的最好动力。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调，要“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”⑩习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第42页。。在行政领域，就是要努力让人民群众在每一个行政行为中感受到公平正义。比如，政府立法中的公众参与，行政执法中的听证程序，行政复议案件办理中的公开调查、审理，行政诉讼中的行政机关负责人的出庭和领导干部的旁听，等等，都是通过广泛的公众参与，使社会公众在参与中感悟、认知、理解和掌握法治的精神和实质，这是一个潜移默化的过程，也是一个持之以恒的过程。

（三）成果的共享，有效凝聚法治政府建设的持久动力。如何才能使社会公众能够积极主动地参与到法治政府建设中来？马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”⑪《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82页。要让法治政府建设的成果为社会公众所共享。其实，从目标上讲，社会公众对利益的期望和追求与法治政府建设的目标是同向和一致的。从法治政府建设的目标看，我们最终要建成的法治政府，不仅是一个尊法、守法的政府，也应该是一个高效、有为、有执行力的政府，最终的目标是建设服务型政府，即为人民服务的政府，社会公众将充分共享法治政府建设带来的积极成果，正如习近平总书记所强调的，要让社会公众有更多的法治获得感。同时，行政机关要更加注重加强依法行政宣传，通过宣传把行政机关及工作人员的守法、有为、服务的理念、制度和行为，及时、准确、全面地传递给社会，以政府的法治建设来引领和带动法治社会建设，努力实现一体建设目标。

六、“政府、专家和公众”：中国特色社会主义法治政府建设成效的评价尺度

评价尺度，是指从成效结果的视角，观察中国特色社会主义法治政府建设的衡量标准和检验方式。

（一）坚持目标导向。法治政府建设的成效最终应该由谁来评价，是各级政府自身，还是专家学者、社会公众来共同参与评价？法治政府建设的实践性、体系性、多维性特点决定了对法治政府建设状况的评价主体和标准必然是多维度、全方位的。同时，对法治政府评价主体的选择也必须紧密结合法治政府建设不同的阶段目标和任务来确定。从全面建成法治政府的目标来说，一个政府是否称得上是法治政府，应该由人民来评判。目前，在法治政府建设成效的评价上，要把政府自身内部的考核与专家学者的外部评估及社会公众的参与评价有机地结合起来，构建“三位一体”的法治政府建设成效评价体系，科学地分析评价法治政府建设的整体状况和成效水平。

（二）把握实质内涵。在政府、专家和公众三位一体的评价体系中，政府自身内部的考核重点是以任务为导向，关注的是实然状态，是对政府内部重点任务完成落实情况的评价，是一种效能性评价。当前，政府自身内部的评价具有必要性，这种必要性既来源于上级机关对下级机关工作评价的权威性，同时，还在于上级政府对下级政府任务完成情况的知根知底。专家学者评估的重点是以目标为导向，关注的是应然状态，重点是制度机制体系的健全与完善状况，侧重的是制度机制的体系性、全面性、合法性评估。专家学者评估的重要意义，不仅在于由专家学者的外部性形成的评价理性，使评价更为客观公正，还在于专家学者以体系建设为评价目标和指标，为法治政府建设实践提供了目标引领和任务指引，使行政机关既能看到目前存在的实际差距，也能认识到今后努力的方向目标。社会公众评价是一种体验性评价，社会公众评价是当前需要我们给予特别关注的，党的二十大报告强调“必须坚持人民至上”“要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧”⑫习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第19页。的原则要求，为我们加强法治政府建设成效评价中重视人民群众的参与提供了政治要求和根本遵循。在法治政府建设成效评价中，社会公众关注的是个体实际的法治获得感，也是合法性与效能性的有机结合。也就是说，人民群众不仅关注行政机关办事的守法合规，还特别关注行政机关的办事效率和服务能力，这是新时代中国特色社会主义法治政府建设的时代命题。

（三）践行实践要求。在对法治政府建设整体状况和成效评价中，我们必须始终坚持守法规范的底线要求，坚持建设有为政府的需求导向，坚守人民至上的初心使命，将政府内部、专家学者和社会公众三者紧密地结合起来，坚持任务导向、目标导向和结果导向的有机统一，努力实现和彰显中国特色社会主义法治政府建设的多层次、多维度目标。