习近平法治思想之应急法治论述探讨*——从坚守应急法治原则、加强应急法治建设的视角

莫于川（中国人民大学二级教授、中国法学会行政法学研究会副会长）

一、应当深刻领会习近平法治思想中的应急法治要求

2020 年 11 月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，当前和今后一个时期，推进全面依法治国，要全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，从把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的实际出发，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以解决法治领域突出问题为着力点，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。①这篇重要讲话从如下11个方面概括了习近平法治思想的基本内容：第一，坚持党对全面依法治国的领导；第二，坚持以人民为中心；第三，坚持中国特色社会主义法治道路；第四，坚持依宪治国、依宪执政；第五，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化；第六，坚持建设中国特色社会主义法治体系；第七，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设；第八，坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；第九，坚持统筹推进国内法治和涉外法治；第十，坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍；第十一，坚持抓住领导干部这个“关键少数”。参见：习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。这篇重要讲话从11个方面对当前和今后一个时期推进全面依法治国须重点抓好的工作提出了明确要求。其中虽未专设一个部分集中论述防范风险挑战、依法应对突发事件，但在这篇八千多字的重要讲话中，习近平总书记168次提及“法治”、71次提及“依法”、17次提及“治理”、9次提及“安全”、4次提及“风险”、3次提及“应对”，表达了关于加强法治、依法治理、防范风险和应对危机的重大关切，提出了加强应急法治建设的任务要求。例如，在第六部分论述坚持建设中国特色社会主义法治体系时，专门强调“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法”。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。这是因为，只有秉持大安全观加强安全领域和风险治理立法，才能为防范风险挑战、依法应对突发事件提供可靠的应急法治规范依据。党的二十大报告重点阐发了体现习近平法治思想关于应急法治观的新安全格局方针政策。可见，加强法治、防范风险、依法应对、共同治理，乃是习近平法治思想中的应急法治要求，须认真学习、深刻领会、坚决贯彻。

二、习近平总书记对防范风险和应对危机的重要论述

通过梳理习近平新时代中国特色社会主义思想中有关公众参与应急管理、加强应急法治、依法治理、防范风险和应对危机等专题论述，可以更深入地理解习近平总书记关于加强应急法治建设的具体要求。

（一）关于公众参与应急管理、做好维护社会稳定工作。习近平总书记强调：“在具体工作中，不能简单依靠打压管控、硬性维稳，还要重视疏导化解、柔性维稳，注重动员组织社会力量共同参与，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”③习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》，《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第84页。习近平总书记指出：“公众参与对维护公共安全、应对和预防安全风险非常关键。要坚持群众观点和群众路线，拓展人民群众参与公共安全治理的有效途径。”④习近平：《在中共十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话》，《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第188页。

（二）关于防范风险挑战、依法应对危机、坚持整体国家安全观。习近平总书记作出如下论述：“我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。我们必须把防风险摆在突出位置，‘图之于未萌，虑之于未有’，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。”⑤习近平：《下大气力破解制约如期全面建成小康社会的重点难点问题》，《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年版，第81页。“必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题。要坚持依法治理，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监管执法，强化基层监管力量，着力提高安全生产法治化水平。”⑥习近平：《在中共十八届中央政治局常委会第一百二十七次会议上关于安全生产工作的讲话》，《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第190～191页。“各种矛盾风险挑战源、各类矛盾风险挑战点是相互交织、相互作用的。如果防范不及、应对不力，就会传导、叠加、演变、升级，使小的矛盾风险挑战发展成大的矛盾风险挑战，局部的矛盾风险挑战发展成系统的矛盾风险挑战，国际上的矛盾风险挑战演变为国内的矛盾风险挑战，经济、社会、文化、生态领域的矛盾风险挑战转化为政治矛盾风险挑战，最终危及党的执政地位、危及国家安全。”⑦习近平：《把新发展理念落到实处》，《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年版，第222页。“要加强城市运行管理，增强安全风险意识，加强源头治理。要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生。”⑧转引自中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第93页。

（三）关于整合各方力量、完善应急管理体系、提高风险化解能力。习近平总书记作出如下论述：“要强化风险意识，常观大势、常思大局，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，做到未雨绸缪。要提高风险化解能力，透过复杂现象把握本质，抓住要害、找准原因，果断决策，善于引导群众、组织群众，善于整合各方力量、科学排兵布阵，有效予以处理。”⑨习近平：《坚持底线思维，着力防范化解重大风险》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第223页。“当前和今后一个时期，我国发展进入各种风险挑战不断积累甚至集中显露的时期，面临的重大斗争不会少，经济、政治、文化、社会、生态文明建设和国防和军队建设、港澳台工作、外交工作、党的建设等方面都有，而且越来越复杂。”⑩习近平：《发扬斗争精神，增强斗争本领》，《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第226页。

2019年11月，习近平总书记在中共十九届中央政治局第十九次集体学习时（学习主题为应急管理体系和能力建设）发表重要讲话。习近平总书记指出，“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规，加强安全生产监管执法工作。”“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。⑪中共中央党史和文献研究院编：《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》，中央文献出版社2020年版，第198～200页。这次集体学习和重要讲话，为随后出现的新冠疫情和迅即展开的依法防控工作，打下了应急法治观念和方针政策基础。

三、习近平法治思想之应急法治观念已体现于法治建设纲要文件

2018年2月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，在第四部分（优化政府机构设置和职能配置）中明确规定，要“加强、优化、统筹国家应急能力建设，构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，提高保障生产安全、维护公共安全、防灾减灾救灾等方面能力，确保人民生命财产安全和社会稳定”。在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想关于应急法治观念的指引下，2018年党和国家机构改革进行了前所未有的机构职能职责调整和整合，专门组建了应急管理部作为国务院组成部门，以提高依法应对突发事件的政府治理能力。

2019年10月召开的党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，该决定在健全公共安全体制机制方面，要求“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。

2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》第四部分（建设高效的法治实施体系，深入推进严格执法、公正司法、全民守法）再次强调，建设法治中国，必须深入推进严格执法、公正司法、全民守法，健全社会公平正义法治保障制度，织密法治之网，强化法治之力，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。其中第（十一）项任务明确为构建职责明确、依法行政的政府治理体系。专门强调要“建立健全行政执法风险防控机制。严格执行突发事件应对有关法律法规，依法实施应急处置措施，全面提高依法应对突发事件能力和水平”。

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》第六部分（健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件），强调要坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。这部分明确了三项任务，提出了完善突发事件应对制度、引导与规范基层组织和社会力量参与突发事件应对、提高突发事件依法处置能力等新要求，集中体现了习近平法治思想中关于风险防范、科学防控、依法应对、共同治理的应急法治观念。

四、贯彻习近平法治思想之应急法治观念，加强应急法治建设

我国逐步建立健全应对突发事件的法律规范体系，包括各位阶、各领域、各地方的专门法律规范和应急预案以及工作机制，为防控突发事件提供基本的法律保障。防范为主、常备急需、先行处置、尊重程序、及时报告、专业处置、比例协调、严格问责、注重宣教等法治原则和法律制度，是应急法治方针的具体表现，应当充分尊重和认真践行。依法应对是最基本、简明、可靠的科学应对，应当在习近平法治思想关于应急法治观念指引下，加强应急法治教育、完善应急法治体系、实施应急法治举措，这是提升国家治理、政府治理和社会治理水平的要义。

（一）提升公务人员的应急法治观念和能力

应急管理实践表明，应对突发事件关系到政治、经济、文化、科技和社会等众多领域，涉及治安、刑事、卫生、环境、防震、防洪、消防、劳资、民族、宗教、军事、外交、舆论、国家安全等多方面内容，这些领域涉及不同学科和跨学科的知识，涉及对公民基本权利影响程度不一的应对措施。应当依法处理好国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间在突发事件应对过程中的权利义务关系（职权职责关系），这样的应急管理法律制度有助于防控紧急权力滥用风险。故须加强应急法治教育培训，增强应急处置法治意识，尤其要注重培育行政公务人员的法治思维，加强科学性、规范化、制度化的应急法治技能演练，提升应急法治素质和能力。同时，还要面向社会开展有关教育、培训和演练，提高全民依法应对突发事件的素质和能力。

（二）完善应急法律规范和预案体系并增强操作性

首先，健全各单项应急法体系，完善应对突发事件的方案、措施和制度，统筹应急管理的技术与方法，包括抓紧修订《突发事件应对法》，抓紧制定《突发公共卫生事件防治法》《自然灾害防治法》等，填补应对灾难性突发事件的依据空白和制度短板。其次，针对某些领域已较成熟的应急预案完善立法建制，改进预案的内容，完善预案的修订程序，以法律强制力强化预案的系统性、联动性、前瞻性和责任性。⑫参见莫于川主编：《应急预案法治论——突发事件应急预案的法治理论与制度建构》，法律出版社2020年版，第17～21页；任肖容等：《注重应急预案研究，防范化解重大风险》，《法治日报》，2020年11月4日。在立法中，不仅要考虑抑制风险的合理合法性和最低限度成本，还要考虑抑制风险措施的危险性以及防患于未然的制度设计；为防止临机应变的裁量权被滥用，还要完善权力约束程序，预设事后审查和矫正的制度通道。

（三）积极推动出台关于紧急状态制度化的重要立法

从总体上看，我国紧急状态立法现状可概括为名称乱、定位难、问题多、分歧大、立法难、任务重。故须深化对紧急权力、紧急状态的理论认知，对紧急状态做类型化、体系化、中国化研究，对紧急处置措施做类型化、分级化、体系化研究，走出认识误区、破除制度困境、统一话语体系、明确立法模式，努力构建以紧急状态法为首的紧急状态法律制度体系，不断完善风险防范和危机应对的国家治理体系和有效实施机制，促进与国际社会在风险防范、危机应对、紧急状态制度上的衔接协调，这也是全过程人民民主理论在应急法治体系建设中的体现。⑬参见王久平、许佳莹：《加快构建紧急状态法律体系——“紧急状态的类型化和立法研究”高峰论坛观点摘编》，《中国应急管理》，2021年第6期。