论全域土地综合整治与线性文化遗产保护利用：衔接与融合——以广东省南粤古驿道梅关古道古田段为例

吴家龙，李红举，邓 婷，罗思华，胡 洁，张子健，牛丞禹，王 凯，姜 岩，苏少青

（1.广东省土地开发整治中心，广州 510635；2.自然资源部国土整治中心，北京 100035；3.广东省农业环境与耕地质量保护中心，广州 510500；4.广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司，广州 510288；5.浙江万维空间信息技术有限公司，杭州 310052；6.黑龙江省自然资源生态保护修复监测中心，哈尔滨 150030）

线性文化遗产（linear cultural heritage）是指由一系列特殊文化资源构成，存在于线状（或带状）空间内的物质和非物质文化遗产及其族群，是国际文化遗产的重要组成部分（吕舟，2006；单霁翔，2006；冯潇 等，2019；黎子铭 等，2022），包括遗产廊道（heritage corridor）（龚道德 等，2016）、文化线路（cultural routes）（王影雪 等，2022）、文化廊道、历史游径（historical trails）（邱衍庆 等，2018）等。以丝绸之路、京杭大运河、茶马古道、灵渠等为代表的国内线性文化遗产已被列入《世界遗产名录》①数据来源：UNESCO World Heritage Centre.https://whc.unesco.org/zh/list/，并成为国家特色文化保护、游憩休闲、教育宣传的重要载体（俞孔坚 等，2009；刘大群，2009；李泽新 等，2016）。古驿道是古代人口迁徙、物资运输、传递文书的通道，是承载中国古代国家统一、民族融合、时代变迁等历史事件的重要线性文化遗产，蕴藏着丰富的历史、经济、社会和文化价值（黎子铭 等，2022），承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文化资源。1985年中国加入《保护世界文化和自然遗产公约》，为推动《世界遗产可持续发展政策》，贯彻落实中共中央办公厅、国务院《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的若干意见》，“文化自信，是更基础、更广泛、更深厚的自信”②2016-07-01，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话。、“让更多文物和文化遗产活起来”③2022-05-27，习近平在中央政治局第三十九次集体学习时强调。（许瑞生，2016）、“重视历史文化保护传承，保护好中华民族精神生生不息的根脉”④2022-01-27，习近平考察调研世界文化遗产山西平遥古城，就保护历史文化遗产、传承弘扬中华优秀传统文化发表重要讲话。、“加强城乡建设中历史文化保护传承”⑤2022-10-16，习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告。等一系列历史文化遗产保护指示精神，借鉴美国历史游径经验，2016年广东着手部署南粤古驿道保护与利用工作（邱衍庆 等，2018），并于次年印发了《广东省南粤古驿道线路保护与利用总体规划（2016—2025 年）》（广东省住房和城乡建设厅 等，2017）（以下简称《南粤古驿道规划》），旨在以南粤古驿道保护利用为载体，弘扬岭南优秀文化，主动服务国家“一带一路”倡议与广东“文化强省”战略，结合供给侧结构性改革，为公众创造满足现代生活需求的线性文化空间，同时赋能欠发达地区村镇发展，提振古驿道沿线周边经济，以驿道文化复兴助推高质量发展（唐曦文 等，2017）。

自然资源部（2021a）《关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》指出，试点要加快发展乡村产业、加强农村生态文明建设、实施乡村建设行动、推动城乡融合发展等工作紧密结合，做好全域规划、整体设计、综合治理，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护，优化生产、社会、生态空间格局。全域土地综合整治源于浙江经验（吴家龙 等，2022a），是落实国家乡村振兴战略规划，推动乡村振兴的重要抓手。目前，已有学者开展面向国土空间生态修复（杨忍 等，2021）、碳达峰碳中和（吴家龙 等，2021a）、自然资源高效率利用高水平保护（吴家龙等，2022a）、共同富裕（吴家龙 等，2021b）等目标的全域土地综合整治路径研究，不断丰富全域土地综合整治的内涵和服务领域。全域土地综合整治的项目通常呈散点状分布，点与点之间缺乏互通互联，阻碍了乡村旅游产业集聚效应的发挥。南粤古驿道保护修复是广东省全域土地综合整治试点中历史文化保护的特色内容之一，其活化利用促进文化、旅游、体育等多要素的融合发展，可为乡村振兴注入新动能（马静，2021）。通过土地整治项目实施，可将古驿道将分散的遗址斑块串联，以优化整合土地利用布局，推动旅游产业空间集聚，满足访客多样化体验需求，实现二者的功能互补和良性互动。当前，全域土地综合整治中关于历史文化保护的相关要求仍停留在原则性引导阶段，较为笼统和抽象，二者之间缺乏有效的衔接和融合。少量研究将土地整治与历史文化统筹考虑，提出农村土地整治应加强传统文化（刘新卫，2012）和乡村历史文脉保护（侯冬梅 等，2021）。但鲜有研究立足历史文化传承、促进贫困地区经济发展、美丽乡村建设等时代背景，探讨全域土地综合整治过程中的古驿道保护、利用的相互关联和内在逻辑，以及如何在全域土地综合整治中落实古驿道保护与利用。

鉴于此，本文试图从全域土地综合整治和古驿道保护利用的内涵关联和发展趋势入手，采用文献综述、归纳演绎等方法，深入剖析二者之间的衔接机理和融合机制，并立足广东省南粤古驿道功能利用策略方向和现实发展需求，探索面向古驿道保护与利用的全域土地综合整治路径探索。以期为全域土地综合整治助推乡村历史文化赓续与繁荣提供借鉴。

1 全域土地综合整治与古驿道和内涵与衔接

1.1 全域土地综合整治的内涵和历史文化保护

土地整治是世界各国解决社会经济发展过程中土地利用问题的一项重要措施，全域土地综合整治源于土地整治，指以乡镇或部分村庄为基本实施单元，以科学规划为前提，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、历史文化保护和乡村风貌提升，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境的综合性土地整治活动，强调内涵、目标、手段和效益”的多重综合（许恒周，2021）。目前，自然资源部已批准了446个全域土地综合整治试点，部分省份启动了省级试点（吴家龙 等，2021a），浙江、广东、河南等省正积极探索以市域、县域为单元的全域土地综合整治试点。

乡村历史文化保护是全域土地综合整治的重要内容（吴家龙 等，2021b），国家相关文件（国务院，2010）明确提出，要求农村土地整治要加强传统文化保护意识，增加各级土地整治规划在保持农村风貌和当地特色传统文化方面的相关考量。保护好乡村历史文脉是全域土地综合整治的基本原则之一（侯冬梅 等，2021），自然资源部（2021b）印发的《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》明确将“破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的”列入负面清单。

1.2 古驿道的发展历程、内涵和趋势

以欧洲文化线路和美国遗产廊道为代表的国外线性遗产保护与利用研究起步较早（王影雪 等，2022）。中国的线性文化遗产历史悠久、资源丰富、覆盖面广，其中以丝绸之路、京杭大运河、茶马古道为典型代表（刘蒋，2011；黎子铭 等，2022）（表1）。南粵古驿道以古驿道为载体，是一种集含沿途城镇、村寨、古建筑、闸门、驿站、码头、桥梁、驿道等文化元素在内的线性文化景观（龚蔚霞等，2020），在1913年以前是传递文书、运输物资、人员往来的通路，包括水路和陆路，官道和民间古道（唐曦文 等，2017；龚蔚霞 等，2020），是中国“海上丝绸之路”向内陆延伸的重要通道，也是中国线性文化遗产的重要组成部分。

表1 国内外典型线性文化遗产的对比信息Table 1 Comparative information of domestic and foreign typical linear cultural heritages

二十大报告中指出⑥习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告。，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍在农村。南粤古驿道保护利用的初衷与乡村振兴有关，其工作启动之初，线路沿线两侧各5 km 范围内有省定贫困村有1 300 余个，约占全省贫困村总数的60%（唐曦文等，2017；肖宇 等，2018）。广东省南粤古驿道以挖掘古驿道文化内涵和改善农村人居环境为切入点，完善古驿道周边基础设施建设，构建“主线+支线+发展节点”线路系统，开发“古驿道+文化”“古驿道+体育”“古驿道+旅游”“古驿道+特色农业”等创新模式，依托南粤古驿道定向大赛、奔向南粤第一峰铁人三项挑战赛、徒步穿越丹霞等精品活动（许瑞生，2016），活化利用沿线历史文化遗产，打造多元文化主题线路，带动沿线村庄经济发展。受国际环境复杂严峻和国内疫情超预期等因素影响，经济下行压力持续存在，在全面推进乡村振兴、巩固拓展脱贫攻坚成果的关键历史节点，盘活乡村产业经济、巩固脱贫成果、助推共同富裕是未来古驿道保护与利用的坚强使命。

1.3 全域土地综合整治与古驿道保护利用的衔接分析

全域土地综合整治包含农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护和风貌提升等内容，各项内容的整治修复对象可进一步细分为耕地、其他农用地、经营性建设用地等（杨忍 等，2021）（图1）。全域土地综合整治的修复对象、面临的问题和修复目标分别嵌套于生产、生活、生态和文态（梅耀林 等，2019）四大空间。南粤古驿道采用户外运动、促进旅游等产业发展，开展特色镇村建设，助推精准扶贫，旨在传承历史文化、带动经济发展和满足户外休闲需求（唐曦文等，2017），但仍面临乡村经济水平和生活条件落后、特色农产品丰富但生产不成规模、旅游资源丰富但开发利用不足、存在严重的“空心村”等问题（吴晓松 等，2017）。全域土地综合整治的目标与南粤古驿道面临的问题呈对应关系，即农产品小规模分散经营可通过农用地集中连片整理，促进产业规模化经营破解；盘活闲置农村建设用地发展产业吸引“倦鸟回巢”，可为“空心村”问题提供纾困路径；文化遗产保护和生态保护修复可为旅游资源开发提供解决方案。从内涵和功能的角度看，全域土地综合整治包含古驿道保护与利用，二者呈包含关系，古驿道穿插于生产、生活、生态和文态空间中，对各大空间进行文化要素填充；从国土空间布局看，以广东省为例，全省42个全域土地综合整治试点涉及乡镇中的15 个乡镇与《南粤古驿道规划》36-38中列出的南粤古驿道线路特色乡镇空间重合（表2），两者连接形成“点-线-面”“瓜-藤”状空间格局；在时间维度上，《南粤古驿道规划》5计划至2025年，古驿道、线路、发展节点、特色镇村互通互联，2030年实现南粤古驿道保护与利用品牌化和常态化。但受限于国土空间规划编制、永久基本农田调整依据缺乏、“三区三线”划定、指标生产规则未明确等因素，全域土地综合整治试点工作进度相对较慢。但全域土地综合整治是乡镇地区统筹土地资源开发、利用、治理、保护、规划的综合性措施，是一项要持续开展的工作，故在时间上与古驿道保护与利用业务具有同步性。全域土地综合整治与古驿道保护利用之间存在“物理连接—内涵关联—问题相通—目标相连”的逻辑关系（图2），二者相互协同，共同推动两者问题缓解和目标实现，最终打造融现代农业发展与历史文化传承、廊道景观保护、生态文明建设和乡村振兴为一体的美丽乡村新貌。

图1 全域土地综合整治试点与南粤古驿道内涵衔接示意Fig.1 The connection between the comprehensive land consolidation pilot and the south China historical trail

图2 梅关古道古田段与土地整治空间布局示意Fig.2 Spatial distribution of the Gutian section of Meiguan historical trial and land consolidation

表2 全域土地综合整治试点乡镇与古驿道线路特色乡镇Table 2 Comparison between comprehensive land consolidation and characteristic towns along the south China historical trail

2 案例分析

2.1 案例概况

古驿道包括本体和连接线，“连接线”是连接古驿道本体的线路，将一段段古驿道本体串联成线成网，是古驿道的一部分。梅关古道古田段是南粤古驿道连接线（图2中棕色曲线），地处广东省南雄市珠玑镇，案例所在的古田村位于珠玑镇东南方向，距离镇政府5 km，距国家4A 级景区——珠玑古巷3 km，具有明显的区位优势和良好的乡村旅游资源。古田段沿线文化资源丰富。据统计，古田段沿线上的聪辈村是抗日战争革命老区村，也是广东省第七批古村落。沿线周边有虎踞古石桥、凤凰桥、均丰古石坡、驷马桥、双龙桥、古树、古村居等历史遗迹，还有大雄禅寺、上古禅寺、修上古庙、广东南雄省级恐龙地质公园、竹博园、大茶棚等历史文化场馆（马向明 等，2017）。

2.2 主要做法

为推动耕地保护与土地节约集约，落实《广东省土地整治规划（2016—2020 年）》，2017 年起，古田段沿线周边陆续开展了一系列土地整治（吴家龙 等，2020）、生态保护修复、农业综合开发、乡村风貌提升等项目，包括垦造水田、田园综合体、特色农产品产业园、稻-鸭/稻-虾产业园、病虫害绿色防控示范基地、农药化肥减施增效示范基地、林地保护、河道整治、人居环境整治、农村垃圾处理、农居美化等，并整合各部门涉农资金，完善了田间道路、农田水利、民宿、农业观光旅游园、温室果园等基础设施和公共服务设施，相关业务涉及自然资源、农业农村、住建、交通、文旅、水利等职能部门。土地整治项目解决了整治区域内农田灌溉水源不足的问题，实现了30 hm2低产旱田向稻-烟/稻-油菜轮作高产田的转变，显著提升了农产品种植经济效益。南雄市以古驿道和休闲农业为依托，打造“三佳村—古田村—珠玑镇—梅关”古驿道徒步精品路线，在显著提升土地综合整治、农业综合开发区域的道路通达度的同时，每年还吸引大量来自全国各地的徒步爱好者和旅游观光者，带动沿线周边丝苗米、农家乐、民宿、水果等特色乡村产业发展，提升村民的收入水平（马静，2021）。2022年案例所在区域的“韶关市南雄市梅关古驿道重点线路生态修复项目”入选广东省第二届国土空间生态修复十大范例，案例明确了土地综合整治与古驿道的相互衬托，这也体现本文案例的选取具有典型性和现实意义。

2.3 经验启示

梅关古道古田段以线路为纽带，借助全域土地综合整治，通过优化国土空间布局，整合乡村发展要素，推动产业孵育和品牌塑造，串联整合沿线历史文化资源、自然环境资源、农业资源，系统提升线路沿线及周边资源开发利用水平和保护修复水平，将南粤古驿道保护利用与乡村旅游发展相结合，同时满足区域高质量发展和历史文化的传承与活化，实现了“农业增效、农民增收、农村增彩”。本文案例各项目由农业农村、水利、住建、交通、生态环境、文旅、自然资源等部门各自主导，是根据美丽乡村建设要求，对案例区域进行项目的集中投放，在一定程度上发挥了全域土地综合整治与古驿道保护利用的物理性叠加效应。然而，目前学界和业界尚未开展二者相互促进，互利共生的融合机制研究，涉及规划衔接、权益保障、政策激励等方面的路径有待进一步探索。

3 全域土地综合整治与古驿道保护利用的融合机制

国土空间规划与土地综合整治的融合须注重区域与范围、空间与任务、指标与目标、项目与建设、策略与措施之间的匹配与统一（刘珺 等，2022）；全域土地综合整治与村庄规划强调区域、目标、空间、项目与政策的融合（宋依芸 等，2021）；应从产权明晰、权利赋予、市场机制、社会资本、价值转化与收益循环的维度促进全域土地综合整治与生态修复的相互融合（杨忍 等，2021）。通过梳理《南粤古驿道规划》60的实施机制和保障措施，结合全域土地综合整治与南粤古驿道内涵衔接关系，提出基于规划、政策、权益、管理和景观5 个维度“五位一体”的全域土地综合整治与南粤古驿道融合机制（图3）。

图3 全域土地综合整治试点与古驿道的融合机制Fig.3 The integration mechanism between the comprehensive land consolidation pilot and the historical trial

3.1 规划衔接：发挥国土空间规划引领作用

《南粤古驿道规划》是广东省开展南粤古驿道保护与利用、建设与维护的规划依据。自然资源部（2022）发布的《关于进一步加强国土空间规划编制和实施管理的通知》已明确指出，全域土地综合整治要严格依据村庄规划或者乡镇国土空间规划；自然资源部印发的《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》⑨要求编制试点乡镇国土空间规划时，应明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容和空间布局等，试点区域的村庄规划，应将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块，并明确组织实施、工作时序、项目安排、资金估算及来源。2019年发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中共中央，国务院，2019）建立了“五级三类”国土空间规划体系，其中，国家级规划强调战略性，省级规划强调协调性，市县级国土空间规划强调实施性。目前，全国范围内正在进行国土空间总体规划的编制并取得阶段性成果，而全域土地综合整治因缺乏协调各类建设规划的法定职能，整治项目落地、指标交易、权益保护、资金筹措等难以得到保障。中国先后3次编制了全国土地整治规划，已建立较为完善的土地整治规划制度，但目前国土综合整治规划是否要编、其是否为国土空间规划的专项规划有待国家层面的确认。笔者认为，一方面，应加快研究和起草土地整治法律法规，构建全域土地综合整治规划体系，编制全域土地综合整治规划，赋予全域土地综合整治规划协调各类建设项目的职能；另一方面，建议借鉴原有土地整治规划体系，在国家或省级层面，研究编制经济区或省级国土综合整治规划，明确综合整治目标任务和重点区域，在空间规划的语境下，统筹考量文化娱乐、休闲旅游设施与生态环境保护空间布局，将相关管控要求统一纳入国土空间规划“一张图”中，并加强跨区域的全域土地综合整治与古驿道保护利用的协调与衔接（梅耀林等，2019）。在县、镇（乡）级层面，编制单元或实施区域国土综合整治规划，衔接好村庄规划，将整治目标任务落实到具体地块，落实功能空间用途管制。将国土综合整治规划和南粤古驿道保护和利用总体规划纳入国土空间规划体系中统筹考虑，促进二者的衔接与融合，再通过规划实施单元划分，实现综合整治项目精准落地和高效协同（图4）。

图4 全域土地综合整治试点与古驿道规划衔接示意Fig.4 The connection between the comprehensive land consolidation pilot and the historical trial planning

3.2 权益保障：夯实土地整治与古驿道保护利用根基

古驿道保护利用、乡村振兴的核心驱动力是产业化。通常而言，遗产事业的“保护”“活化”“展示”功能本属于非营利性质的，随着现代产业的多维发展，“经营”“产业化”“可持续”已成为现代遗产事业的重要内容，并逐渐衍生出适用于廊道遗产旅游开发的ASES（原真性authenticity、舞台化staged、体验expericence、可持续sustainablity）模型和CBD（社区主导发展community-Based Development）理论（李飞 等，2009）。土地产权、经营权、参与权等权益的赋予和有效保障是产业可持续发展的重要基石。《南粤古驿道规划》61提出“多渠道筹措资金”“拓宽公众参与渠道”等措施。全域土地综合整治与古驿道保护利用融合过程中，势必要先处理好参与主体的权益划分与保障问题，即所有权、决策权、经营权和收益权，再通过决策权民主化保障产业开发符合大部分利益主体的意愿，保障产业收益合理分配给权益人，进而调动权益群体参与古驿道保护利用的积极性（李飞 等，2009），这不仅是疏通资金筹措渠道，吸引社会资本的基本路径，也是保障投资主体“进得来、出得去、有收益”的关键条件。通过全域土地综合整治，科学建立涵盖土地确权、登记、变更、交易等方面的创新工作机制，落实国家有关土地要素市场化配置等政策要求，建立利益平衡机制（任唤麟，2017），夯实维护古驿道沿线周边本地经营者和外来经营者的合法利益。

3.3 政策激励：增强土地整治与古驿道保护利用驱动力

围绕全省古驿道线路的建设经验、技术、资金等面临的困境，《南粤古驿道规划》61-62提出可采用多渠道筹措资金、保障土地供给、简化行政审批和拓宽公众参与渠道等措施，为古驿道线路保护利用提供政策保障。在资金方面，要求省级财政通过“以奖代补”的方式，对粤东西北地区的南粤古驿道线路建设工作予以补助；将部分建设内容列入政府投资建设清单；采用贴息等方式引导和鼓励金融机构对南粤古驿道线路建设进行信贷投放；鼓励社会各界参与古驿道线路建设，鼓励沿线周边居民参与相关产业的经营管理，利用经营收益补充线路建设和后期的维护开支，促进古驿道周边脱贫群众增收，激活贫困地区内生发展动力，巩固脱贫攻坚成果，这也是对党中央、国务院关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接决策部署的有效落实。《南粤古驿道规划》61要求县级以上政府优先安排南粤古驿道线路涉及的建设用地规模指标和年度土地利用计划指标，因而各级自然资源部门大力支持南粤古驿道线路建设。

有学者基于乡村自然资源、文化资源，提出资源价值二次发掘利用的闭环式全域土地综合整治资金筹措路径（吴家龙 等，2022b）。全域土地综合整治通过建立永久基本农田整备区制度、允许优化土地利用规划和布局、允许腾退的建设用地节余指标省域内流转使用、奖励新增建设用地计划指标等政策红利释放，为南粤古驿道保护利用工作提供资金保障，为产业发展提供空间保障。值得注意的是，古驿道保护利用相关产业多为乡村旅游型，出于环境和景观营造考虑，其设施往往规模较小且分散，按传统成片用地的供给方式，易造成土地浪费。因此，建议结合近期广东省自然资源厅（2022）发布的《广东省乡村振兴用地政策指引》，探索建立适用于土地整治和古驿道保护利用的“点状供地”政策制度，破解用地紧张、降低投资压力，促进沿线周边一二三产业融合项目落地。

3.4 公众参与：注重资源整合与公众感知

《南粤古驿道规划》60要求，发改、住建、交通、自然资源、文体、旅游、农业农村、生态环境、水利等有关部门，按职责共同做好南粤古驿道线路保护与利用工作。全域土地综合整治与南粤古驿道保护利用融合后的参与主体的角色定位如表3所示。以本文所举案例为例，南雄市交通、农业农村、自然资源、住建、水利、文旅及农业开发企业等参与主体，陆续开展了南粤古驿道梅关古道古田段连接线的道路建设、农业产业园、土地整治项目、乡村风貌提升等工作，但缺乏总体部署，参与主体之间尚未形成合力，亟需统筹各职能部门“田水路林村+历史文化遗迹”各类项目，整合各部门的资源，发挥各部门资源调度分配优势，形成“共同参与-共同缔造”的保护利用格局，发挥叠加效应（唐曦文 等，2017）。积极引导和鼓励企业、社会非盈利组织和聘用沿线周边居民参与南粤古驿道线路规划、建设和管理过程。南粤古驿道利用的目的是为公众提供丰富多彩的线性活动空间，应尊重公众感知和认可度，能触发使用者的情感共鸣（黎子铭 等，2022）。项目建设阶段应充分征求基层组织、人大代表、政协委员意见，赋予各方人士知情权、参与权与建议权，使土地整治与古驿道项目超越自然资源管理部门，成为一方政府与一方百姓建设美丽乡村的重要平台。在事后管护保护阶段，根据“谁开发，谁保护”“谁受益，谁管护”“谁管护，谁受益”的原则，通过权益赋予、服务委托等形式，明确管护保护主体，推动全域土地综合整治与南粤古驿道融合项目的持续发展。

表3 全域土地综合整治与南粤古驿道融合后的参与主体的角色定位设想Table 3 Assumption of the role orientation of the participants after the integration of the pilot comprehensive land consolidation and the south China historical trail

3.5 景观协调：再现南粤古驿道沿线周边历史风貌

线性文化遗产兼具历史和景观功能。储金龙等（2019）参考景观结构要素，将线性文化遗产的要素构成划分为：斑块、廊道和基质，其中，斑块主要指古驿道沿线的古村落、古桥、古建筑等历史文化遗存；廊道通常指生态廊道，可划分为水资源保护型、生物多样性保护型和景观建设型3 种类型，线性文化遗产类似于廊道；基质指区域自然本底与文化底蕴，是孕育遗产斑块与廊道的基础。线性文化遗产活化利用的路径可归纳为：斑块更新与活化－廊道连接与优化－基质保护与提升（储金龙等，2019）。

在开展土地整治和南粤古驿道建设前期调查评估阶段，应根据当地历史文化、资源条件和人文特征等条件，结合岭南植被类型、村庄特色、地貌特征，因地制宜地进行景观类型划分和景观体系谋划（张一 等，2018），注重乡村农田景观、村落，以及森林、山地、河流等自然景观和非物质文化要素与古驿道的搭配协调，建立基于“斑块－廊道－基质”的全域土地综合整治与南粤古驿道景观结构。除与周边景观协调外，古驿道与全域土地综合整治整治区域（斑块）的布局也应基于“斑块－廊道－基质”理论，建立兼具“历史文化陶冶－田园景观再现－乡村繁荣兴旺”的发展格局。以本文案例为例，古田段沿线紧扣姓氏文化、革命老区、历史文化等内涵（基质），以古驿道、下洞水为双介质（廊道），串联起当地古桥、古村落、寺庙、地质公园等斑块，结合土地整治、生态农业、观光农业、生态修复、乡村风貌提升等项目，以古驿道徒步旅游、定向越野大赛等主题活动为依托，“共同缔造”富含历史文化底蕴、充盈着浓郁田野气息的粤北乡村风光，打造“遗迹-自然-田园”景观，助添乡村全面协调高质量发展的良好氛围。

4 面向古驿道保护利用的全域土地综合整治路径探索

围绕南粤古驿道沿线面临的土地碎片化、建设用地空间无序化、土地利用低效化和生态系统退化的问题，全域土地综合整治可通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复、乡村历史文化保护和乡村风貌提升等措施，使沿线周边的农田、居舍、河流、森林、山体等郊野景观与古驿道文化景观相匹配。结合全域土地综合整治试点与南粤古驿道保护利用的内涵衔接，提出面向古驿道保护与利用的全域土地综合整治路径。

4.1 明晰发展定位

广东省因珠三角、粤东西北之间，城镇与城镇、乡村与乡村间的区位、资源、产业等条件不一，发展水平相差甚大（曾灿 等，2017）。结合地方实际发展需求，可将广东省全域土地综合整治试点划分为重大项目落地、矿山损毁修复、城乡融合发展、乡村特色旅游和现代农业发展5种类型（吴家龙 等，2022c）。根据《南粤古驿道规划》5提出的6 条线路的发展方向，即特色镇村、精准扶贫、户外运动和旅游。应重点面向特色镇村建设、精准扶贫、户外运动、旅游等南粤古驿道利用策略，立足沿线周边自然资源、文化资源、地理区位、景观等现实条件，明确古驿道沿线资源优势，深入梳理，厘清发展思路，科学研判古驿道利用方向和区域产业定位，统筹安排与古驿道保护利用产业相适应的土地整治项目类型，实现与沿线周边的错位发展，提升发展韧性。

4.2 优化规划布局

文化遗产保护是国土空间规划的重要环节（刘军民 等，2021），2019年国家印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中共中央，国务院，2019），明确要优化国土空间结构和布局，延续历史文脉，对文物等实行特殊保护，因地制宜地制定用途管制制度。有学者从国土空间规划的角度出发，将线性文化遗产的保护利用格局划分为核心保护区、生态修复区、缓冲区和服务区4种（刘军民 等，2021）。笔者建议在国土空间规划的基础上，研究编制国土整治规划，以区域问题、目标、成效为导向，结合线性文化遗产保护利用格局，确定古驿道线路沿线周边各区域的功能定位，明确古驿道与城镇建设、永久基本农田、生态用地的界限，制定涵盖全域土地综合整治和南粤古驿道保护利用的具体化规划安排，做到时间上同步，空间上“一张图”，以南粤古驿道为纽带，串联整合线路沿线历史文化和自然资源（马向明 等，2017），共同打造全域土地综合整治和南粤古驿道保护利用的“瓜-藤”复合型空间格局，逐步捋顺“廊道—斑块—基质”“流动—逗留”的内在联系，明确项目清单和工程布局，有效指导项目落地。

4.3 差异化工程设计

历史文脉通过乡村风貌、文化肌理及建筑风格等，传递着人们的历史记忆、乡土情怀和地域特色等（侯冬梅 等，2021）。南粤古驿道分布广泛，沿途自然条件和历史人文底蕴各不相同（邱衍庆 等，2018）。南粤古驿道《总体规划》（广东省住房和城乡建设厅 等，2017）、《标识系统设计指引》（广东省住房和城乡建设厅，2016）、《维护管养工作指引》（广东省自然资源厅，2020）等文件对古驿道本体保护修复、连接线建设、标识系统安装、历史遗存修缮、配套设施建设等内容进行技术规定和指导，具体涉及线路工程设计、规格、用料、标准、连通性、走向、景观等方面。值得注意的是，古驿道线路不同于一般的道路，在全域土地综合整治过程中，应注重土地整治与古驿道本身文化内涵及线路周边历史、文化、景观、资源的融合，加强全域土地综合整治建设活动与古驿道主题、建筑用材规格、建筑风格、标准等方面的对接和统一，辩证对待历史遗迹与新区建设“新与旧”的关系，避免发展模式的同质化，打造古驿道保护利用“一段一品”的个性化模式，锁住乡愁，守住乡村历史文脉的“根和魂”、助推乡村振兴。

4.4 统筹利用资金

根据全域土地综合整治的资金使用方向，可将其资金来源分财政资金、涉农资金和社会资金、启动资金、引导资金和奖补资金（吴家龙 等，2022a）。南粤古驿道保护与利用资金可分为财政资金、社会资金和奖补资金，积极与交通建设、环保、农村危房改造、扶贫等资金结合（梅耀林，2019）。近年来，复杂的国际形势与“新冠”疫情的影响，国内外经济形势充满不确定性，中国经济也面临转型压力（龙花楼 等，2021），政府财政持续紧张。针对财政和社会资金不足的情况，一方面，可借助全域土地综合整治中农用地整理产生的新增耕地指标、建设用地整理产生的节余建设用地指标、生态保护修复产生的“绿碳”“蓝碳”“水权”等指标交易收益，为古驿道建设和价值重塑提供启动资金。另一方面，应注重资源价值转化，重点从资源要素、主观能动性、价值塑造、政策激励和市场驱动等方面入手，利用古驿道活化利用孵化出的旅游、体育、乡村旅游等产业收益为沿线周边区域发展提供资金支持。而古驿道与其沿线周边区域之间资金互助互补机制的建立关键在于两者业务统筹和资源整合能力的提升。

4.5 服务项目运营

《南粤古驿道规划》61坚持公益性原则，鼓励采取多元化的经营管理模式。一定条件下，可在线路沿线周边适当开展售卖、租赁、餐饮等古驿道环境影响小的项目，为古驿道使用者提供必要的服务，还可根据古驿道线路利用策略和管理维护需求，配套日常管理、商业服务、游憩、文化、安全保障、保护维护等的基础设施（唐曦文 等，2017）。一方面，在满足国土空间用途管制、“三区三线”等要求下，通过全域土地综合整治建设用地整理，将腾挪转换产生节余建设用地指标调剂给古驿道沿线和周边使用，为产业落地提供空间保障。另一方面，可通过乡村生态保护修复和风貌提升，系统改善提升古驿道沿线和周边的生态环境质量和村容村貌，塑造和发挥古驿道品牌效应，提升对康养、文旅、绿色产品等高品质产业的吸引力。此外，全域土地综合整治通过土地权属调整和“大田并小田”，提升农田集中连片水平，促进农业规模化经营，解放农村劳动力，发挥村民主体性作用，为古驿道设施的日常维护、产业经营提供本地化的稳定劳动力，系统服务古驿道线路沿线和周边项目运营。

5 结论与讨论

5.1 结论

广东省在南粤古驿道保护中可充分利用全域土地综合整治的平台工具，实现古文化保护利用与土地整治项目的衔接与融合，并在工作中建立互馈关系，创新建立全域土地综合整治与古驿道保护利用融合发展的工作机制，有利于发挥乡村振兴和历史文化保护的叠加效应，更好地服务和支撑乡村振兴和高质量发展。笔者认为，二者的衔接与融合在内容上是一致的、互通的，衔接与融合的关键是建立基于规划、政策、权益、管理和景观5个维度“五位一体”的全域土地综合整治与南粤古驿道融合机制，充分利用全域土地综合整治政策和资金优势，正确有效地发挥规划主体、投资主体、实施主体、经营主体等融合主体的效能，共同驱动南粤古驿道的建设、保护、价值塑造、产业导入、孵育和运营等环节，以最大程度助力乡村历史文化传承目标的实现。

5.2 讨论

全域土地综合整治是推动“百县千镇万村高质量发展工程”，促进城乡区域协调发展的重要平台工具。南粤古驿道保护利用本质上是文化振兴，是乡村振兴的价值引领与精神动力源泉，可为推进乡村组织振兴、生态振兴、产业振兴、人才振兴提供重要支撑。因此本文立足于协同促进视角探讨全域土地综合整治和南粤古驿道保护利用的衔接与融合机制。值得注意的是，随着各地对全域土地综合整治重视程度的不断提升，一方面，以县域、市域为实施单位的全域土地综合整治试点陆续出台；另一方面，以广东省为例，全域土地综合整治呈全面铺开的趋势，因此，未来应特别关注不同实施单元之间、同一实施单位内对南粤古驿道的保护和利用方式与整治目标的关系；本文以广东省南粤古驿道梅关古道古田段为例，研究区域所在村庄——南雄市珠玑镇本身就具有丰富的文化资源，古田村自然本底优势明显，耕地资源多，适于发展特色乡村产业，放眼全省，案例中土地整治与古驿道的融合发展难免具有一定的特殊性和典型性，未来应针对广东省诸多村庄特点、发展定位及产业类型，充分考虑各类型乡村的现实条件和发展需求，因地制宜、因村施策，坚持“一村一品”式发展理念，打造具有区域特色的土地整治—古驿道协同发展模式；此外，还应突出问题导向和目标导向，从规划、工程、资金、组织、项目等层面构建全域土地综合整治与南粤古驿道保护利用衔接与融合的保障机制，助力两者协同推进和共同发展。全域土地整合整治与南粤古驿道保护利用的有效衔接，探寻二者融合发展激活乡村发展活力，对于新时期高质量发展背景下推动城乡区域协调发展和提升国土空间品质意义重大。