多策并举守护农房安全

郑智维

王学锋全国人大代表

涉及千家万户，农村自建房安全关系人民群众生命财产安全和社会稳定大局。

2024年中央一号文件明确提出，“集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事，不断取得实质性进展、阶段性成果”“继续实施农村危房改造和农房抗震改造，巩固农村房屋安全隐患排查整治成果”。

全国人大代表、江苏省住房和城乡建设厅厅长王学锋表示，加强农房建设质量安全管理关系农民群众的生命财产安全和切身利益，是推进乡村全面振兴、建设宜居宜业和美乡村的重要内容，是农民群众可感可及的民生实事。

安全隐患

近年来，全国各地发生的房屋安全事故，对群众安全感带来了极大冲击，给房屋安全管理敲响了警钟。

2020年8月29日，山西省临汾市襄汾县陶寺乡陈庄村聚仙饭店发生坍塌事故，造成29人死亡、28人受伤，直接经济损失1164.35万元。

2022年4月29日，湖南省长沙市望城区金山桥街道金坪社区盘树湾组发生一起特别重大居民自建房倒塌事故，造成54人死亡、9人受伤，直接经济损失9077.86万元。

面对既有农房逐年老化、农房转作经营逐渐增多、极端天气和自然灾害频发等影响，农房安全管理面临更多挑战。2023年12月，甘肃积石山县发生6.2级地震，导致大量农房倒塌，其中大部分是农民自建房。

农村自建房存量较大、建设标准总体不高、变更用途较为普遍，有些还存在违规装修改造等情况，安全隐患需要予以高度关注。“这些事故的发生，都反映出当前农房建设质量安全管理方面还存在突出短板，亟待重视和解决。”王学锋说。

近年来，国家先后组织开展农村房屋安全隐患排查整治、自建房安全专项整治等专项行动，共排查出行政村集体土地上的农村房屋2.24亿户，C、D级危房约176万户，通过拆除、重建、维修加固等工程措施完成整治约64.3万户、占比36.5%。

虽然消除了一批房屋安全隐患，取得了阶段性成效，但仍有约111.7万户采用的是“清人+停用+封房”等临时性管理措施。

监管困境

随着乡村振兴战略的深入实施，农房由单一的自住功能转向开设连家店、民宿和农家乐等经营性功能的情况增多。

“这类农房改为商用时，往往伴随着房屋的改造和扩建，但质量安全监管无法同步跟上，一旦发生事故往往就是群死群伤。”谈及经营性自建房监管的“盲点”，王学锋分析说。

在王学锋看来，当前农房建设质量安全管理存在不少共性问题。农房建设管理，尤其是农民自建低层住宅的质量安全监管普遍处于法律依据不足的困境。距今已逾30年，1993年发布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》很多内容已难以适应当前农房建设和管理的形势。而《中华人民共和国建筑法》和国务院《建设工程质量管理条例》均明确适用范围不包括“农民自建低层住宅”。

2018年机构改革后，农村房屋建设管理涉及多个职能部门。其中，农业农村部门负责宅基地管理，自然资源规划部门负责核发乡村建设规划许可证和实施不动产登记，住房和城乡建设部门负责农房建设质量和危房改造的指导。

“建设管理机制不完善，”王学锋谈道，按照“谁审批谁负责”的基本原则，对农房建设的质量和安全实际上并没有落实部门职能和审批管理要求。

目前来看，农村房屋日常管理主要由乡镇一级承担。随着机构改革深化，基层农村房屋建设管理机构呈收缩态势，专职管理机构较少，管理人员配备不足。根据江苏的摸底调查，镇一级从事农房建设管理共约4500人，每人需负责至少3个行政村、2200多户农房。

当前，各地农村用地指标大多优先用于产业发展、公共基础设施建设和公共服务配套等，而对于农民建房所需新增宅基地的保障力度不足。

提升农房建设水平

“农业农村现代化的成果要让更多的村民可感可及，更有力地推动宜居宜业和美乡村建设，需要统筹高水平安全和高质量发展。”

王学锋建议，选择不同区域，开展现代宜居农房的建設试点。通过推动绿色设计、绿色建造、绿色建材联动发力，着力提升农房设计和建设水平，建设符合时代特点、乡村特色、地域特征的现代宜居农房。

农房是农民群众安身立命之本。防范各类重大事故发生，才能切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。王学锋建议，借鉴吸收地方在农房立法方面的经验，国务院应尽快启动修订《村庄和集镇规划建设管理条例》或制定《农房建设管理条例》，从而为各地开展工作提供法制依据。在管理机制方面，要明确责任主体和相关职能部门职责，理顺管理机制，明确管理要求，强化农房建设管理工作的协调联动。

在此基础上，还要合理强化农房建设的要素资源保障。“整合盘活农村零散闲置土地，探索农村闲置宅基地及闲置农房多路径流转，做好农房建设用地空间的预控和落实，从而切实保障农民群众合理的建房需求。”王学锋谈道。

在管理模式方面，王学锋建议，全面推行乡镇政府（街道办事处）农房建设开工查验到场、地基基础巡查到场、主体结构封顶到场、竣工验收到场等重要环节“四到场”和县级主管部门适时现场抽查的管理要求。

同时，推广借鉴地方先行探索的经验，在农户申请建房时、开工建设时由农户和施工单位（个人）、村民委员会签订农房建设协议，明确质量安全责任。

“在提升农房建设水平方面，鼓励有条件的地区实行有资质的施工单位或注册建造师承接农房建设。”王学锋建议，可通过政府购买服务的方式，委托设计、施工、监理等单位专业技术人员，定期对新建农房施工过程进行技术指导。对于自建农房转作经营的，在申请营业执照时应要求同步提供房屋安全鉴定证明。