PPP模式下公路工程造价的控制与管理分析

吴笛，宁可

（中交第二公路勘察设计研究院有限公司，湖北武汉 430056）

0 引言

随着社会经济的发展和公共基础设施需求的日益增长，公私合作（PPP）模式在公路工程领域的应用日益广泛，在这一合作模式中，政府与社会资本共同参与、共担风险，合理分配利益，旨在提供更高效、可持续的公共服务。然而，PPP 模式下的公路工程造价控制与管理面临着诸多挑战，如合同复杂、利益相关者众多、不确定性因素的存在等。因此，深入研究PPP 模式下的公路工程造价控制与管理策略具有重要意义。

1 PPP 模式的特点

PPP 模式具有独特的伙伴关系、利益共享和风险分担的特点，共同构成该模式的关键特征，其管理目标可以分为高低层次，如表1 所示。首先，伙伴关系是PPP 模式的核心。在传统的政府项目中，政府通常独自负责项目的设计、建设和运营。在PPP 模式下，政府与社会资本之间建立合作伙伴关系，共同承担项目责任，这种伙伴关系不仅体现在合同层面，更意味着在整个项目周期中，政府与社会资本需要紧密协作，共同解决项目中的各种问题，从而实现高效、灵活的项目管理。其次，利益共享是PPP 模式的另一个显著特点。在传统的公路工程项目中，政府拥有项目所有权并承担运营风险，在PPP 模式下，由于社会资本的参与，项目的经济利益将更加多元化。政府和社会资本可以在合同中规定收益的分配方式，从而共同分享项目带来的经济利益。这种利益共享机制激励了社会资本积极地参与和管理项目，以追求更大的经济回报。最后，风险分担是PPP 模式的重要特征。由于项目的复杂性和不确定性，项目面临的风险需要得到妥善分担。在PPP 合同中，会规定各方在项目中所承担的风险，从而确保项目各方都能够在其擅长的领域中发挥最大优势，减少不必要的风险，这种风险共担的机制有助于提高项目的整体抗风险能力，确保项目的可持续发展[1-2]。

表1 PPP 模式的项目机构的层次目标

2 PPP 的基本组织模式

2.1 外包类

外包类PPP 模式是一种基于合同的组织形式，通常包括政府与私人合作伙伴签署合同，将某一公共服务或设施的设计、建设、运营、维护等环节全部或部分外包给私营企业。这种模式的核心在于私营企业负责提供特定服务，政府则负责监管、监察以及支付服务费用。外包类PPP 模式的优势在于政府能够借助私营企业的专业知识和运营效率，更加灵活地满足公共需求，同时减轻政府财政压力。

2.2 特许经营类

特许经营类PPP 模式是一种基于特许权的组织形式，政府通过招标等方式将特定项目或服务的经营权授予私营企业，由私营企业对该项目进行设计、建设、运营，并在合同规定的期限内享有一定的特许权益。在这种模式下，私营企业通常需要承担更大的运营风险，但也有更大的利润空间，这种模式适用于具有明确盈利模式和长期经营前景的项目。

2.3 私有化类

私有化类PPP 模式是一种更为彻底的公私合作方式，通常表现为政府将由政府直接运营的公共服务或设施完全转交给私营企业，由私营企业全权所有并进行运营和管理，这种模式的核心在于政府彻底退出运营管理，转而成为监管者和服务购买者。私有化类PPP 模式可以激发私营企业的积极性，提高运营管理效率，但也需要政府建立有效监管机制，确保服务的公平性和可及性[3-4]。

3 PPP 模式下公路工程造价管控中的问题

3.1 造价管控无法满足PPP 模式的需求

在PPP 模式下，传统的工程造价控制和管理方式无法满足其特有需求。与传统项目相比，PPP 项目的合作关系更为复杂，涉及政府与私营企业的协同运作，涵盖法律、经济和管理等多个层面。传统的造价控制框架一般较为刚性和单一，无法灵活应对PPP 项目中复杂多变的合作结构和多元的各方利益。在PPP 项目中，涉及长期合作和共同投资，各方之间的法律关系更为复杂，涵盖的合同条款较多，且需要充分考虑私人投资者的回报预期。传统的造价管理难以适应PPP 项目中的多层次和多元化的经济关系，难以实现全面的成本控制和资源管理。同时，PPP 项目的融资结构和资金流向也较为复杂，传统的造价管理无法有效解决相关的财务问题，限制了项目在财务层面的灵活性。

3.2 工程利益方数量较多，造价控制的影响因素增加

在PPP 模式下，工程涉及众多利益相关方，如政府、私人投资者、设计和建设方等，构成多元的利益格局，这种利益多元性增加了造价控制的复杂性和难度。不同单位之间的利益诉求可能存在冲突，从而在造价控制中难以达成一致，这使项目在制定和执行造价控制策略时受到多方面因素的制约，增加了项目整体风险。此外，不同利益主体对工程的要求、标准和期望可能存在差异，使协调和沟通变得复杂，造成造价控制的执行滞后，甚至出现偏差。这一复杂性的增加使造价控制符合各方期望更加困难，进而引发项目进展受阻、成本超支等问题[5]。

3.3 工程造价管控效率不高，难以控制不稳定因素

PPP 模式下的公路工程通常拥有长时间、复杂的项目生命周期，使造价管控受到不稳定因素的影响更为明显。市场波动、技术变革、自然灾害等不可预见的因素给造价管控带来巨大的不确定性，传统的造价管理方法难以应对这些复杂的情况。因此，工程造价管控效率较低，对项目整体风险控制造成一定的挑战。

4 PPP 模式下公路工程造价的控制与管理策略

4.1 准备阶段

在PPP 模式下，公路工程项目的准备阶段中，设计、融资、法律框架等方面的工作都在进行中，这一阶段工程造价的准确估算和有效控制至关重要。传统的造价管理方法难以应对PPP 模式的复杂性，因此需要在准备阶段采取一系列策略来加强工程造价的管理与控制。首先，应强调细致的前期调研和准确的成本估算，包括对项目范围、地质条件、法规要求等因素的深入研究，以便更好地理解项目的实际需求和面临的挑战。其次，在PPP 模式中，众多的参与方拥有不同的利益诉求，而这些诉求直接关系到工程造价。在准备阶段，必须建立透明、高效的沟通机制，确保各方对项目的期望和要求得到合理表达，并及时解决潜在的分歧。最后，对于准备阶段的公路工程造价管理，需要采用灵活的、前瞻性的管理手段。传统的造价管理过于刚性，无法灵活应对项目的不确定性和变化。因此，需采用先进的技术手段，如建模、仿真等方法，以便更好地应对可能的风险，提高项目应变能力。

4.2 设计阶段

设计质量直接影响着后续施工和运营阶段的成本，并对项目整体经济效益产生深远影响，因此，在PPP 项目中，注重设计阶段工程造价的管理与控制至关重要。首先，需要注重设计优化，在满足项目需求的前提下尽可能降低成本。应采用先进的设计工具和技术，进行成本效益分析，在保证质量的情况下提出最经济的设计方案。这就需要设计团队与工程造价团队密切合作，以确保设计与造价之间的有效衔接。其次，进行全面的成本评估是设计阶段工程造价管理的关键步骤，包括对项目各项工程的材料、劳动力、设备等成本进行详细估算，并考虑潜在的变化因素。最后，设计阶段的工程造价控制需要重视风险分析。在设计阶段，对于各种潜在的技术、环境、市场等风险因素，需要进行提前识别和评估，通过对风险的有效管理，可以降低后期项目的不确定性，确保将造价控制在可控范围内[6]。

4.3 投标阶段

在投标阶段，不仅需要确保各投标方对项目造价的清晰理解，还需要通过有效的造价管理与控制策略确保投标文件的准确性、竞争力和可执行性。其一，在公路工程投标阶段，各投标方应该根据招标方提供的项目信息制订投标方案，包括工程造价的估算。为确保投标文件的准确性，需要在项目信息传达方面做到透明、全面，确保所有潜在投标者获得相同的项目信息。此外，对于可能涉及的风险和不确定性，需要在投标文件中进行明确说明，以减少后期造价管理的不确定性。其二，在投标过程中，需要强调各投标方提供的工程造价方案在经济上的竞争力，在保证质量的前提下寻求最经济的设计和施工方案。同时，需确保投标方案的可执行性，防止在后续阶段因为设计不合理或预算过于乐观而出现造价超支情况，这需要对投标方案进行严格的评审，确保其符合实际情况和项目的长期利益。

4.4 实施阶段

在PPP 模式下，实施阶段是公路工程的关键阶段，这一阶段的工程造价的管理与控制至关重要。在实施阶段，项目将由设计和规划转向实际建设和运营，因此需要采取一系列策略以确保工程造价在可控范围内，同时保持质量与进度的平衡。首先，强调项目造价管理的整合性。在实施阶段，各个工程阶段紧密相连，需要在项目管理上实现高度整合，包括建立有效的项目管理团队，确保各方的协同合作，以实现对造价的全面、协同管理。同时，整合项目的各个方面，包括设计、采购、施工等，确保项目的整体效益最大化。其次，实施阶段的工程造价管理需要强调经济效益。在施工和运营阶段，成本的有效管控直接关系到项目的经济效益，因此，需要在实施阶段进行实时的造价监测和分析，及时发现可能的成本超支风险，并采取相应的措施进行调整和控制，确保项目的经济性。最后，注重风险管理。实施阶段伴随着各种风险，如施工延期、技术问题、市场变化等。在工程造价的管理与控制中，需要建立有效的风险管理机制，通过预警、规避和转移等手段，降低各类风险对造价管理的不利影响，确保工程造价的稳定性和可控性。

4.5 结算阶段

结算阶段涉及项目最终的成本核算和支付，因此需要采取严格的管理与控制策略以确保造价的合理性和透明度。在结算阶段，需要关注工程量的准确测定、成本的合理核算以及合同条款的严格执行。首先，确保工程量的准确测定。结算阶段的第一步是对实际完成的工程量进行准确测定，包括对各项工程量的计量和计价，计量方法应与合同约定的计量方法一致。准确的工程量测定是结算精确性和公正性的基础，可以采用先进的测量技术和设备来提高工程量计算的准确性。其次，合理进行成本的核算。在结算阶段，需要对各项成本进行合理核算，确保不同成本项的计算方法符合相关法规和合同约定，这涉及材料、人工、设备等各项成本的详细核对，以防止造价的过高或过低，从而保障项目的经济效益。最后，严格执行合同条款。在结算阶段，合同条款的执行至关重要，需要确保合同中关于工程造价计算和支付的规定得到严格遵守，包括对变更和索赔的合理审定、支付条件的履行等。

4.6 移交阶段

移交阶段关乎项目从建设阶段向运营阶段的顺利过渡，因此需要采取有效的管理与控制策略以确保造价的平稳过渡和项目的可持续性。首先，在移交阶段，需要对整个项目移交过程中涉及的成本进行详细核算，包括项目设备、人员调整、技术移交等方面，这有助于在项目交付时准确把握整体成本，为运营阶段经济效益的获取提供基础，核算需要基于透明的数据，确保成本计算的准确性。其次，在移交阶段，有必要对项目建设阶段的质量进行全面验收，不仅验收已经完成的工程质量，还需检查项目移交所需文档和资料的完备性。质量验收的合格与否直接关系到项目是否能够成功移交，并对后续的运营产生深远影响，需要确保工程质量符合相关标准和合同要求。最后，在移交阶段，需要明确运营方在项目运营阶段的权责，包括运营方在设备、人员、资金的调配和管理等方面的权利和责任。通过清晰的权责划分，可以保障项目在运营阶段的效率，避免后续出现管理混乱。

5 结语

综上所述，此次研究对PPP 模式下公路工程造价的控制与管理策略进行了全面深入分析。通过对准备、设计、投标、实施、结算和移交等阶段的分析，明确了在每个阶段应采取的具体造价管理与控制手段。这一研究为实现PPP 模式下公路工程的经济效益、可持续发展提供了全面的理论支持和实践指导，在今后的PPP 项目实施中，应充分考虑项目特定阶段的特点，针对性地应用策略，以确保项目的成功实施和运营的可持续。